許燕杰

(漳州市環(huán)境保護局，福建 漳州 363000)

完善公眾參與環(huán)境決策機制的法制探討

許燕杰

(漳州市環(huán)境保護局，福建 漳州 363000)

公眾參與環(huán)境決策是一項重要的公眾民主權(quán)利。我國已經(jīng)將環(huán)境公眾參與作為一項重要的環(huán)境保護法律制度，但是由于目前我國環(huán)保法律制度的不完善，在實施公眾參與環(huán)境決策機制上存在著諸多問題，本文從法制的角度探討了公眾參與環(huán)境決策的理論依據(jù)，分析和論證建立適合我國國情的公眾參與環(huán)境決策制度的主要方式，并提出完善公眾參與環(huán)境決策制度的建議。

環(huán)境保護;公眾參與;民主決策;法制化

公眾參與環(huán)境決策機制是環(huán)境公眾參與制度的一個重要組成部分，是指公眾對涉及本身環(huán)境權(quán)益的重大社會、經(jīng)濟和環(huán)境決策與重大建設(shè)項目決策活動享有按法定程序參與決策過程的制度。1982年聯(lián)合國通過的《世界自然憲章》第23條原則特別強調(diào)了“人人都應(yīng)當(dāng)有機會參與制定與其環(huán)境直接有關(guān)的決策”；而1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》中指出了環(huán)境保護中的公共參與的重要性，提出了諸如關(guān)于個人在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。由于我國的環(huán)保法律法規(guī)對環(huán)境公眾參與的有關(guān)規(guī)定相當(dāng)薄弱，而當(dāng)前我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞愈來愈嚴(yán)重，群眾對此愈來愈不滿，其中一個重要原因就是環(huán)境公眾參與程度太低。

1 建立公眾參與環(huán)境決策機制的理論依據(jù)

公眾參與是建立在“人民主權(quán)”的法律基礎(chǔ)之上的，根據(jù)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”；2004年3月國務(wù)院制定的《全面推進依法行政實施綱要》中更明確提出：“建立公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制”；《環(huán)境影響評價法》第五條也規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”。也就是說，環(huán)境公眾參與是人民行使環(huán)境民主決策的一種具體法律形式。在公眾參與環(huán)境決策機制方面，公眾作為參與主體應(yīng)當(dāng)享有如下幾方面權(quán)利：環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境民主決策權(quán)、環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)和環(huán)境公益訴訟權(quán)等。

（1）環(huán)境知情權(quán)

環(huán)境知情權(quán)是指公眾有權(quán)要求環(huán)境保護行政主管部門提供有關(guān)的環(huán)境狀況和了解重大經(jīng)濟項目建設(shè)決策對區(qū)域環(huán)境影響的情況。環(huán)境知情權(quán)制度的核心是環(huán)境信息公開制度，其主要內(nèi)容應(yīng)包括對環(huán)境信息公開主體的規(guī)定，環(huán)境信息公開的內(nèi)容，公開時限，公開程序及費用，公開對象，公眾請求未獲允許的救濟、反對公開的利害關(guān)系人的救濟等?！董h(huán)境保護法》第十一條第二款規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報”；2008年5月1日實施的《環(huán)境信息公開辦法》（國家環(huán)?？偩值?5號令）則對各級環(huán)保部門的環(huán)境信息公開方面作出了具體的規(guī)定。由于目前地方政府環(huán)保部門在依法應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息方面，普遍存在著沒有及時公開或公開不全面的現(xiàn)象，對公眾參與環(huán)境決策制度的實施造成了一定的障礙。

（2）環(huán)境參與權(quán)

環(huán)境參與權(quán)是指公眾對涉及本身環(huán)境權(quán)益的重大社會、經(jīng)濟和環(huán)境決策與重大建設(shè)項目決策活動依法享有參與的權(quán)利?！董h(huán)境影響評價法》第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”。目前環(huán)境公眾參與的權(quán)利在法律上雖然得到了肯定，但在“參與”的具體條件、方式、程序上還缺乏明確的法律規(guī)定。由于環(huán)境公眾參與的機制尚未完善，而公眾參與活動也尚處于初始階段，因此有關(guān)部門應(yīng)該盡快通過修改和完善國家的環(huán)保法律、法規(guī)、政策來保障公眾的環(huán)境參與權(quán)。建議國家立法機關(guān)借鑒美國、日本等有關(guān)國家對公眾參與的立法經(jīng)驗，組織對《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》等環(huán)保法律、法規(guī)進行修改和補充，對環(huán)境公眾參與制度的有關(guān)問題加以具體規(guī)定，以便做到“有法可依”。

（3）環(huán)境民主決策權(quán)

環(huán)境民主決策權(quán)是指公眾對涉及本身環(huán)境權(quán)益的重大社會、經(jīng)濟和環(huán)境決策與重大建設(shè)項目決策活動享有按法定程序參與決策過程的權(quán)利?！董h(huán)境影響評價法》第十一條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見”；第二十一條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”。目前國家的環(huán)保法律、法規(guī)已經(jīng)對公眾參與環(huán)境影響評價方面的民主決策制度作了原則的規(guī)定，但對公眾參與環(huán)境決策制度的具體實施方法和程序等方面，并沒有作進一步明確規(guī)定，特別是環(huán)境影響評價法規(guī)定由建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與工作，因此造成了公眾參與環(huán)境決策制度在執(zhí)行過程中往往流于形式。

（4）環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)

環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)是指公眾對環(huán)境保護工作享有各種法定的民主監(jiān)督權(quán)利?！董h(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)是有效實施公眾參與環(huán)境決策制度的重要保證，但是環(huán)保法律法規(guī)對環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)的實施方法、程序、法律救濟等方面尚沒有明確的具體規(guī)定，目前我國的環(huán)境問題很突出，其主要原因與環(huán)境民主監(jiān)督機制不健全、公眾對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境決策未能進行有效監(jiān)督有很大的關(guān)系。

（5）環(huán)境公益訴訟權(quán)

環(huán)境公益訴訟權(quán)是指任何公民、社會團體、國家機關(guān)為了社會公共利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟等，其中環(huán)境行政公益訴訟對促進完善公眾參與環(huán)境決策機制具有重要意義，是實施公眾參與環(huán)境決策制度的有力監(jiān)督手段和法律救濟方式。由于環(huán)境權(quán)益不僅僅屬于私人權(quán)益，更屬于社會公益，所以歐美各國的環(huán)境法都普遍采用了環(huán)境公益訴訟制度，而我國現(xiàn)行的環(huán)境訴訟法律規(guī)定，惟有直接受害人才有權(quán)提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。從完善公眾參與環(huán)境決策機制的角度考慮，我國有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟的法律制度。

2 實施公眾參與環(huán)境決策機制的基本要求

健全的公眾參與環(huán)境決策制度必須做到“有法可依、有章可循”。目前我國公眾參與環(huán)境決策制度執(zhí)行不力的問題很突出，重要的原因是環(huán)境公眾參與的民主法制機制不完善。當(dāng)務(wù)之急是盡快修改和完善環(huán)保法律、法規(guī)和政策，鼓勵全社會各界人士對環(huán)境公眾參與的積極性，強化環(huán)境民主法制的監(jiān)督約束機制。從法制的角度出發(fā)，實施公眾參與環(huán)境決策制度必須做到如下幾方面的基本要求：

（1）參與制度規(guī)范化

環(huán)境公眾參與制度的實行，在我國還處于初始階段，政府環(huán)境決策機關(guān)對公眾參與環(huán)境決策制度的實施重視不夠，往往流于形式，而由于廣大社會公眾在思想觀念上認(rèn)識不足，參與環(huán)境決策的積極性不高。因此，必須盡快制定完善公眾參與環(huán)境決策的實施制度，明確公眾參與環(huán)境決策的具體條件、方式、程序、救濟等規(guī)定，以確保公眾參與環(huán)境決策機制能夠做到制度化、規(guī)范化。

（2）環(huán)境信息公開化

沒有健全的環(huán)境信息公開制度，公眾參與環(huán)境決策只能是空談，目前我國公眾參與環(huán)境決策制度的執(zhí)行不力，重要的原因在于環(huán)境信息公開不透明，公眾無從了解環(huán)境信息。環(huán)境信息公開化的關(guān)鍵在于要實行信息法治，必須研究制定保障環(huán)境信息公開化、透明化的相關(guān)法律、法規(guī)，其主要內(nèi)容應(yīng)包括對環(huán)境信息公開主體、環(huán)境信息公開的內(nèi)容、公開時限、公開程序、公開對象、公眾請求未獲允許的救濟、公開的利害關(guān)系人的救濟等方面。

（3）環(huán)境決策民主化

環(huán)境決策民主化要求政府機關(guān)在執(zhí)行重大社會、經(jīng)濟和環(huán)境決策的過程中，必須依照法定的程序，吸收有關(guān)的專家和公眾參與決策的過程，并認(rèn)真吸收專家和公眾的建設(shè)性意見與建議。2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》規(guī)定對于可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項規(guī)劃和重大建設(shè)項目，政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃和建設(shè)項目審批前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見。公民的“環(huán)境權(quán)益”首次寫入國家法律,它意味著群眾有權(quán)知道、了解、監(jiān)督那些關(guān)系自身環(huán)境的公共決策。但是，環(huán)保法律法規(guī)對公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利與義務(wù)、程序、對象、內(nèi)容和救濟等方面尚有待增加具體的規(guī)定。

3 實施公眾參與環(huán)境決策的主要方式

根據(jù)我國環(huán)保法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境管理工作的實際情況，目前公眾參與環(huán)境決策主要通過發(fā)放環(huán)境咨詢調(diào)查表、召開專家論證會、公眾聽證會、研討會和向社會公開征求意見等方式來實施，實踐中一般采用幾種方式相結(jié)合的方法。

（1）組織環(huán)境咨詢調(diào)查

在公眾參與中最經(jīng)常使用的是環(huán)境咨詢調(diào)查的形式。主要是通過向?qū)哂幸欢ù硇缘膶＜液凸姲l(fā)放、回收環(huán)境咨詢調(diào)查表，經(jīng)過統(tǒng)計分析處理，來收集公眾和專家的意見和建議，并在具體決策中注意采納公眾和專家的建設(shè)性意見和建議。以組織環(huán)境咨詢調(diào)查來作為環(huán)境決策的參考，在公眾參與環(huán)境決策中發(fā)揮了很大的作用。但目前在環(huán)境咨詢調(diào)查表的內(nèi)容設(shè)置上尚缺乏規(guī)范，由于采用問卷調(diào)查的形式，往往調(diào)查的內(nèi)容比較簡單，且咨詢調(diào)查對象的代表性易受到人為操作的影響，較難達到客觀反映環(huán)境決策的目的，因而該種形式只能作為環(huán)境決策前期的參考。

（2）召開專家論證會

在環(huán)境決策中組織召開專家論證會的形式目前已被普遍采用。在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項目的決策過程中，政府主管部門在完成項目環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上，按照環(huán)保審批制度的有關(guān)規(guī)定，組織召開規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價專家論證會，就有關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價結(jié)果向有關(guān)專家進行介紹說明，認(rèn)真聽取專家的意見和建議，并形成規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價專家審查意見，再由項目評價單位采納專家的建設(shè)性意見和建議，對規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件進行補充完善，最后將規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件及專家審查意見一起報政府主管部門審批，其中專家審查意見作為政府環(huán)境決策中的最主要參考依據(jù)。但目前由于各地在選擇專家上也會存在人為操作的現(xiàn)象，往往以指定為主，造成參加論證會的專家在專業(yè)性、知識面等代表性上存在局限性而直接影響了環(huán)境決策的科學(xué)性。

（3）舉行公眾聽證會

在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項目的決策過程中，政府主管部門在完成規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上，通過法定的程序，召開規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響公眾聽證會，就有關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價結(jié)果向社會公眾進行介紹說明，認(rèn)真聽取公眾意見和建議，并在具體決策中注意采納公眾的建設(shè)性意見和建議，同時及時將決策結(jié)果通過一定的公開形式，反饋給公眾，以接受公眾對環(huán)境決策過程進行有效的社會監(jiān)督。此方式在目前環(huán)境管理的實踐中運用還比較少，只限于運用在建設(shè)項目環(huán)境影響爭議較大的情況。隨著環(huán)境公眾參與制度的進一步完善，公眾聽證會的形式將逐漸成為公眾參與環(huán)境決策的主要方式。

（4）舉辦環(huán)境決策研討會

在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項目的環(huán)境決策過程中，政府行政主管部門在完成規(guī)劃項目環(huán)境影響初步評估的基礎(chǔ)上，組織舉辦規(guī)劃項目環(huán)境評估研討會，就有關(guān)規(guī)劃項目環(huán)境影響初步評估結(jié)果向有關(guān)部門和特邀專家進行介紹說明，聽取有關(guān)部門和專家的意見和建議，并在具體決策中注意采納有關(guān)部門和專家的建設(shè)性意見和建議。此種方式目前主要運用于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃項目環(huán)境影響評估的前期調(diào)研階段，對促進優(yōu)化環(huán)境決策具有重大的作用，應(yīng)當(dāng)大力推廣應(yīng)用。

（5）向社會公開征求環(huán)境決策意見

在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項目的決策過程中，政府主管部門在完成重大規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上，按照公眾參與環(huán)境決策制度的規(guī)定，通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、電視等媒介就重大規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價結(jié)果進行介紹說明，向社會公開征求環(huán)境決策意見，并在具體決策中注意采納社會公眾的建設(shè)性意見和建議，同時接受公眾對環(huán)境決策過程進行有效的社會監(jiān)督。目前國內(nèi)已在重大區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃和重大建設(shè)項目環(huán)保審批前進行公示，參照國外環(huán)境公眾參與的經(jīng)驗，今后我國在公眾參與環(huán)境決策中應(yīng)當(dāng)重視推廣應(yīng)用向社會公開征求環(huán)境決策意見的形式。

4 完善公眾參與環(huán)境決策機制的建議

從我國環(huán)境保護管理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢和公眾參與制度的實施情況出發(fā)，筆者認(rèn)為，為進一步健全與完善公眾參與環(huán)境決策機制，建議采取如下具體措施：

（1）對有關(guān)的環(huán)境保護法律法規(guī)進行修改完善

重點要抓緊對現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)進行修改，完善公眾參與環(huán)境決策制度的具體規(guī)定，以明確公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利與義務(wù)。

（2）研究制定《中華人民共和國環(huán)境公眾參與條例》

重點對環(huán)境公眾參與的權(quán)利、政府部門的職責(zé)與建設(shè)單位的法律責(zé)任、公眾參與的條件、內(nèi)容、程序、法律救濟和社會監(jiān)督等方面作出具體的規(guī)定。

（3）健全各級政府的公眾參與環(huán)境決策制度

各級政府應(yīng)當(dāng)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，重視建立和健全公眾參與環(huán)境決策制度，逐步做到科學(xué)化、民主化和公開化的社會、經(jīng)濟、人口、資源與環(huán)境的綜合行政決策，以避免出現(xiàn)重大的環(huán)境決策失誤。

（4）強化宣傳教育，提高全社會環(huán)境公眾參與的意識

環(huán)境公眾參與是一項長期的社會工程，需要廣大社會公眾的積極參與，必須在全社會中廣泛開展環(huán)境公眾參與的宣傳教育活動，提高全社會環(huán)境公眾參與的法律意識，自覺地維護和促進社會、經(jīng)濟、人口、資源與環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

[1] 林燦鈴.國際環(huán)境法[M].北京：人民出版社，2004:27-36.

[2] 潘岳.環(huán)境保護與公眾參與[N].中國環(huán)境報，2004-6-1.

[3] 周衛(wèi).環(huán)境知情權(quán)制度芻議[N].中國環(huán)境報，2003-8-30.

[4] 鄭茹蘋、許燕杰.完善我國環(huán)境保護公眾參與機制的法制化探討［C］.中國環(huán)境執(zhí)法研究與探討，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社,2005:480-484.

[5] 許燕杰.構(gòu)建環(huán)境公益行政訴訟制度的法律思考[J].漳州:漳州法學(xué)，2008，(1):47-49.

Abstract:The public participation in environmental decision-making means an important public democracy right. And the government has already established the important legal system for the public participation in environmental protection project in our country. But the environmental protection legal system is not perfect nowadays, there are in existence of problems in the implementation of the public participation in environmental protection project. In this paper, the author tries to quest for the academic gist of the public participation in environmental decision-making from the legal view, and analyzes and demonstrates the main forms of the public participation in environmental decision-making system, which is much suitable to our country. And puts forward advices for the public participation in environmental decision-making system.

Key words:environmental protection; public participation; democracy decision-making; legal system

Legal Discussion on Perfection of Public Participation in Environmental Decisionmaking Mechanism

XU Yan-jie

(Environmental Protection Bureau of Zhangzhou, Zhangzhou Fujian 363000, China)

X32

A

1006-5377（2010）02-0028-04

許燕杰（1951-），男，大學(xué)本科，現(xiàn)任福建省漳州市環(huán)境保護局規(guī)劃法制科主任科員、公職律師。從事環(huán)境保護規(guī)劃管理和環(huán)保法制工作。