加瑞芳,毛春梅

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,南京210098)

1 引言

自愿環(huán)境協(xié)議(VEAs：V oluntary environmental agreements)式環(huán)境管理是一種新的環(huán)境管理模式,是建立在企業(yè)自覺(jué)自愿基礎(chǔ)上,以契約形式承諾改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境政策工具,把它應(yīng)用于企業(yè)環(huán)境管理中,對(duì)創(chuàng)造更為和諧的柔性化環(huán)境管理,提高環(huán)境質(zhì)量,促進(jìn)資源效率的提高有很大的作用。

從工業(yè)化國(guó)家企業(yè)環(huán)境管理的發(fā)展過(guò)程看,企業(yè)環(huán)境管理由強(qiáng)制性到自律性,再向自愿行為發(fā)展是一個(gè)必然的方向。在過(guò)去,我國(guó)多是選擇傳統(tǒng)的強(qiáng)制的環(huán)境管理方法并取得了一定的成效。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、投資和生產(chǎn)主體的多元化,傳統(tǒng)的指令控制手段在解決復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題方面難以滿足環(huán)境保護(hù)的更高要求,已暴露出愈來(lái)愈多的局限性。在傳統(tǒng)的命令式和經(jīng)濟(jì)管理手段不能很好地解決環(huán)境問(wèn)題,行政干預(yù)不能奏效的時(shí)候,面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題需要靈活的方法,自愿環(huán)境協(xié)議可以有效地彌補(bǔ)單純行政手段的不足,與強(qiáng)制性的環(huán)境管理有本質(zhì)的不同。自愿環(huán)境協(xié)議是適應(yīng)發(fā)展需要的,因其充分調(diào)動(dòng)企業(yè)自身力量應(yīng)對(duì)節(jié)能減排的要求,吸引企業(yè)積極主動(dòng)的作為環(huán)境管理主體參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái),其富有社會(huì)參與性、能調(diào)動(dòng)各方積極性的激勵(lì)機(jī)制,有利于改善政府與企業(yè)的關(guān)系,可以充分發(fā)揮政府、企業(yè)和各社會(huì)組織的作用;有利于提高全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí),發(fā)揮全民監(jiān)督的作用;有利于企業(yè)主動(dòng)采取措施,提高企業(yè)的環(huán)境管理水平;有利于我國(guó)環(huán)境政策框架的完善。自愿性管理比政府強(qiáng)制規(guī)范在改善環(huán)境行為上更為深入。在日本1964年第一個(gè)實(shí)施自愿性環(huán)境協(xié)議之后,美國(guó)、歐洲、加拿大和澳大利亞等在內(nèi)的許多國(guó)家相繼采用了形式各異的VEA s,協(xié)議覆蓋了能源、工業(yè)、氣候變化、廢氣管理和空氣污染等多個(gè)領(lǐng)域。實(shí)踐證明VEAs是個(gè)很成功的環(huán)境政策手段,對(duì)我國(guó)環(huán)境管理有借鑒作用。

2 國(guó)內(nèi)外自愿環(huán)境協(xié)議比較

2.1 協(xié)議主體不同

我國(guó)目前簽訂的自愿環(huán)境協(xié)議一般都是政府與企業(yè)協(xié)商后簽訂的,類型比較單一。國(guó)外自愿環(huán)境協(xié)議的主體較多,行業(yè)協(xié)會(huì)與政府簽訂協(xié)議、單個(gè)企業(yè)與政府、行業(yè)或企業(yè)單方面承諾等。如德國(guó)關(guān)于減少溫室氣體排放的承諾是由企業(yè)在1996年“全球變暖工業(yè)宣言”中單方面做出的。雖然協(xié)議是單方面提出的,但也是在與政府部門協(xié)商后形成的。企業(yè)沒(méi)有達(dá)到自愿協(xié)議的預(yù)定目標(biāo),政府將制定規(guī)章或增加稅收,督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能和減排目標(biāo)。在法國(guó),有一項(xiàng)自愿環(huán)境協(xié)議在24個(gè)部門之間達(dá)成,包括工業(yè)部和環(huán)境部,制造業(yè)和商業(yè)協(xié)會(huì)等,以減少對(duì)汽車處置的環(huán)境影響。

2.2 協(xié)議期限不同

我國(guó)簽訂的自愿環(huán)境協(xié)議的期限都較短,一般2～5年。國(guó)外也有部分協(xié)議的期限較短,但是同時(shí)也有長(zhǎng)期的協(xié)議,如為5～10年。如荷蘭政府與工業(yè)企業(yè)簽訂的減排CO2協(xié)議期限較長(zhǎng)從1989～2000年、2001～2012年。

2.3 協(xié)議指標(biāo)及評(píng)價(jià)體系不同

我國(guó)對(duì)自愿協(xié)議的實(shí)施效果缺乏合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如在山東的試點(diǎn)項(xiàng)目中設(shè)定了13項(xiàng)指標(biāo)主要包括噸鋼綜合能耗、噸鋼可比能耗、工序能耗、余熱利用、節(jié)能量、節(jié)能率、SO2、CO2的減排量、節(jié)能效益、節(jié)能管理情況等,涉及環(huán)保、節(jié)能乃至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,有些指標(biāo)達(dá)到了,還有些沒(méi)有達(dá)到,無(wú)法界定企業(yè)整體的節(jié)能目標(biāo)是否達(dá)成。指標(biāo)過(guò)多也造成了統(tǒng)計(jì)工作的冗長(zhǎng),因此指標(biāo)的設(shè)定宜簡(jiǎn)不宜繁。

指標(biāo)太多,效果評(píng)估存在不確定性的問(wèn)題。國(guó)外也認(rèn)為效果評(píng)價(jià)是實(shí)施自愿環(huán)境協(xié)議的難點(diǎn)之一。如何將節(jié)能成績(jī)區(qū)分為是節(jié)能政策產(chǎn)生的效果還是企業(yè)原有節(jié)能工作的成果。國(guó)外普遍選用能效指數(shù)(IE)這個(gè)指標(biāo)來(lái)設(shè)定工序的基線能耗值,再將實(shí)際的工序能耗值與其相比得出比值,通過(guò)比值大小的變化直觀地反映企業(yè)進(jìn)步情況,方便企業(yè)自我評(píng)價(jià)。

2.4 激勵(lì)政策不同

在我國(guó)長(zhǎng)期的政府強(qiáng)制手段的背景下,政府有許多對(duì)違法行為的處罰手段,對(duì)于超額完成環(huán)境目標(biāo)的企業(yè)則基本上沒(méi)有進(jìn)一步的獎(jiǎng)勵(lì)措施,缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)做得好的企業(yè)的激勵(lì)措施。這就導(dǎo)致難以激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量、提高環(huán)境目標(biāo)的積極性,企業(yè)節(jié)能動(dòng)力不足。又由于缺乏具體、操作性很強(qiáng)的節(jié)能政策,法律法規(guī)、財(cái)稅優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)開(kāi)展節(jié)能減排的企業(yè),開(kāi)展節(jié)能減排工作的阻力較大。

政府在山東試點(diǎn)中給予企業(yè)的鼓勵(lì)措施有：現(xiàn)有優(yōu)惠措施的實(shí)施優(yōu)先考慮試點(diǎn)企業(yè)、免除試點(diǎn)企業(yè)省內(nèi)能源節(jié)能審核和能源審計(jì)、對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的節(jié)能項(xiàng)目融資事宜提供協(xié)調(diào)擔(dān)保、對(duì)企業(yè)進(jìn)行表彰宣傳等 。這些鼓勵(lì)措施在一定程度上提高了企業(yè)參與自愿環(huán)境協(xié)議的積極性,但是這些措施的力度不是很大。國(guó)外激勵(lì)企業(yè)參與自愿協(xié)議的手段比較全面,主要有信息支持、技術(shù)支持和培訓(xùn)、公開(kāi)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)、能源和環(huán)境稅收優(yōu)惠、財(cái)政金融政策支持、資源產(chǎn)權(quán)確定及交易、環(huán)境基金支持、排污費(fèi)進(jìn)入產(chǎn)品價(jià)格、減免能源和環(huán)境審計(jì)等 。國(guó)外支持政策依據(jù)專門的稅種,我國(guó)不可能根據(jù)自愿協(xié)議設(shè)立專門的稅種或特別的優(yōu)惠激勵(lì)政策。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看自愿環(huán)境協(xié)議與能源稅或碳稅結(jié)合、自愿環(huán)境協(xié)議與能源服務(wù)公司結(jié)合等都是自愿環(huán)境協(xié)議的發(fā)展方向。

2.5 協(xié)議涉及范圍不同

我國(guó)開(kāi)展的自愿環(huán)境協(xié)議主要企業(yè)來(lái)自石化、鋼鐵、電力、水泥、機(jī)械等排污耗能大戶。目前尚沒(méi)覆蓋所有高耗能和高污染行業(yè)。國(guó)外的自愿環(huán)境協(xié)議涉及的領(lǐng)域比較廣泛全面。如法國(guó)政府與鋁、玻璃、鋼鐵、水泥、石灰、橡膠等7個(gè)行業(yè)以及許多企業(yè)都簽署了自愿協(xié)議;德國(guó)自愿環(huán)境協(xié)議幾乎所有高能耗行業(yè)(建材、鋼鐵、有色、化工、造紙等)和能源部門(電力、油氣等)14個(gè)工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì);澳大利亞參加自愿計(jì)劃的有電力、石油、天然氣等能源企業(yè),機(jī)械加工、金屬制品、鋼、鐵、鋁、水泥等生產(chǎn)企業(yè),以及食品加工類企業(yè)。

3 完善我國(guó)自愿環(huán)境協(xié)議的建議

3.1 多模式推廣自愿環(huán)境協(xié)議

自愿性環(huán)境協(xié)議是企業(yè)、政府和(或)非營(yíng)利性組織之間的一種協(xié)議,協(xié)議可以是正式或非正式的,可以是具有法律效力或無(wú)法律效力的。它旨在改善環(huán)境質(zhì)量或提高自然資源的有效利用。

我國(guó)應(yīng)不斷采取多種形式開(kāi)展節(jié)能自愿協(xié)議工作,根據(jù)協(xié)議的參與者不同可以是企業(yè)與節(jié)能行政主管部門簽訂自愿協(xié)議、行業(yè)協(xié)會(huì)組織有代表性的企業(yè)聯(lián)合與節(jié)能行政主管部門簽訂自愿協(xié)議、企業(yè)單方面發(fā)起等多種形式的自愿環(huán)境協(xié)議。根據(jù)協(xié)議的類型可以是自愿參與型協(xié)議(政府針對(duì)各行業(yè)規(guī)定了一系列需要企業(yè)滿足的條件,企業(yè)自愿選擇參與或不參與)、單邊協(xié)議(企業(yè)單方面承諾的協(xié)議,沒(méi)有任何公共機(jī)構(gòu)參與,這是企業(yè)的一種自我管理行為)、協(xié)商型協(xié)議(政府與企業(yè)就特定的環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商而達(dá)成的協(xié)議,協(xié)議中規(guī)定了要達(dá)成的環(huán)境目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所要采取的措施。在談判過(guò)程中,雙方就企業(yè)要達(dá)到的環(huán)境目標(biāo)、政府須提供的技術(shù)和資金支持以及企業(yè)不到預(yù)定的環(huán)境目標(biāo)將要接受的懲罰措施進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成一致意見(jiàn))。我國(guó)也應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)協(xié)議規(guī)定的節(jié)能減排目標(biāo)的基礎(chǔ)上,更加注重改善環(huán)境的管理。如丹麥的自愿協(xié)議更強(qiáng)調(diào)改善管理而不僅僅是降低CO2排放。

3.2 合理設(shè)定目標(biāo)年限

我國(guó)自愿環(huán)境協(xié)議因處于試點(diǎn)階段,需要盡快知道試點(diǎn)效果并檢驗(yàn)及適應(yīng)性,因而節(jié)能協(xié)議的年限較短。在以后的應(yīng)用中應(yīng)該根據(jù)不同的節(jié)能減排需求可以簽訂不同年限的自愿環(huán)境協(xié)議。可以是2～5年的,也可以如荷蘭的長(zhǎng)效協(xié)議。短期的可以較快地看到效果,但是考慮一些節(jié)能技改投資回收期較長(zhǎng)等因素,長(zhǎng)期協(xié)議可以給予企業(yè)更多的時(shí)間采取更加靈活的節(jié)能減排措施,最終達(dá)到改善企業(yè)節(jié)能減排的目標(biāo)。使企業(yè)的自主性更強(qiáng),更加有利于刺激企業(yè)改善管理來(lái)達(dá)到節(jié)能減排。長(zhǎng)期的協(xié)議適合于那些自身環(huán)保理念比較高的企業(yè),可以是企業(yè)在完成短期的協(xié)議目標(biāo)后選擇簽訂期限更長(zhǎng)的協(xié)議。

3.3 完善協(xié)議指標(biāo)及評(píng)價(jià)體系

在企業(yè)用能排污情況及節(jié)能減排潛力評(píng)估的基礎(chǔ)上,合理設(shè)定自愿環(huán)境協(xié)議的目標(biāo)。目標(biāo)既不能太高也不能太低。建立合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,也是強(qiáng)化和完善支持、激勵(lì)機(jī)制的一個(gè)重要方面。企業(yè)的能耗數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確,直接影響節(jié)能目標(biāo)的制定、評(píng)估的準(zhǔn)確性,繼而影響自愿協(xié)議的實(shí)施。逐步建立起科學(xué)、合理的自愿協(xié)議指標(biāo)的數(shù)據(jù)庫(kù),節(jié)能環(huán)?？己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)體系。將工序能耗和部分技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為自愿協(xié)議指標(biāo),根據(jù)各企業(yè)的現(xiàn)有能源消耗情況和節(jié)能潛力,并參考國(guó)際先進(jìn)的能效水平作為國(guó)內(nèi)先進(jìn)企業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議的目標(biāo)值,以國(guó)內(nèi)先進(jìn)能效水平作為一般企業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議的目標(biāo)值。指標(biāo)的設(shè)定宜簡(jiǎn)不宜繁并結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)適時(shí)更改。建立清潔生產(chǎn)審計(jì)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,建立清潔生產(chǎn)示范工程,實(shí)施和推廣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)志等,以此來(lái)規(guī)范企業(yè)的環(huán)保行為,推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變,促進(jìn)企業(yè)樹(shù)立全新的環(huán)保形象。

3.4 完善我國(guó)自愿環(huán)境協(xié)議的激勵(lì)政策

國(guó)外的自愿環(huán)境協(xié)議取得了很好的成績(jī),離不開(kāi)其全面保障協(xié)議實(shí)施的相關(guān)配套手段及措施。如日本的法律框架、管理機(jī)構(gòu)、公共財(cái)政、重點(diǎn)用能企業(yè)管理、設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)、節(jié)能獎(jiǎng)懲、節(jié)能宣傳、節(jié)能優(yōu)惠政策(補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、貼息等)等方面全面推進(jìn)了節(jié)能降耗活動(dòng)。美國(guó)的法律框架、管理機(jī)構(gòu)、公共財(cái)政、節(jié)能基金、激勵(lì)政策(現(xiàn)金補(bǔ)貼、稅收減免、低息貸款)、設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證、節(jié)能項(xiàng)目等方面促進(jìn)了自愿環(huán)境協(xié)議的實(shí)施。荷蘭的法律框架、公共財(cái)政、稅收政策、激勵(lì)政策、設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)、節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)等等都保障了自愿環(huán)境協(xié)議的順利實(shí)施。

節(jié)能自愿協(xié)議應(yīng)避免單純的行政干預(yù),而應(yīng)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)合進(jìn)行。根據(jù)我國(guó)國(guó)情,自愿協(xié)議的支持政策應(yīng)以現(xiàn)有政策為主,注重政策的配套使用,對(duì)簽訂自愿協(xié)議的企業(yè)給予減稅和免稅、表彰和獎(jiǎng)勵(lì)、提供信息和技術(shù)幫助、提供政府的財(cái)政支持、減少對(duì)企業(yè)的核查評(píng)估等政策支持 。并進(jìn)一步參考國(guó)外的激勵(lì)措施,完善對(duì)企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。包括利益誘導(dǎo)(既可以是經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)性的力量也可以是精神利益引導(dǎo)性)、示范的力量。

3.5 多領(lǐng)域推廣普及自愿環(huán)境協(xié)議

自愿環(huán)境協(xié)議可以涉及的領(lǐng)域廣泛,包括工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑業(yè)、商業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)、旅游等,無(wú)論是大中小企業(yè),都可以在相應(yīng)的節(jié)能減排方面制定協(xié)議。如造紙廠排放大量的廢水,可以與政府簽訂協(xié)議,規(guī)定日排放量和水污染程度的等級(jí);鋼鐵冶煉行業(yè)內(nèi)的企業(yè)之間也可以簽訂協(xié)議,限制排放量大的企業(yè)減少日排放量,從而改善環(huán)境的空氣質(zhì)量。之前將重點(diǎn)放在了工業(yè)企業(yè)上,因其能源消耗及成本都較大,較重視節(jié)能工作?，F(xiàn)在應(yīng)制定規(guī)劃,在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大自愿環(huán)境協(xié)議的試點(diǎn)范圍,向其他高能耗行業(yè),如建材、石化、造紙、有色等推廣應(yīng)用,還可以推廣到農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸、旅游等行業(yè)中,以及考慮放在商業(yè)企業(yè)、大專院校和科研院所上,這些方面的節(jié)能潛力也是巨大的。濟(jì)南大學(xué)就是第一家簽署節(jié)能自愿協(xié)議的高校。濟(jì)南大學(xué)把學(xué)校的節(jié)約與節(jié)能工作提高到為社會(huì)負(fù)責(zé)的高度,自我施壓,樹(shù)立節(jié)約型學(xué)校的理念。中國(guó)移動(dòng)移動(dòng)簽訂了第一家通訊業(yè)的自愿協(xié)議。這些為在其他領(lǐng)域推廣自愿環(huán)境協(xié)議起到了很好的帶動(dòng)作用。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)參與自愿環(huán)境協(xié)議,用協(xié)議中的共同利益點(diǎn)把企業(yè)與環(huán)境部門建立起新型的合作關(guān)系,使自愿環(huán)境協(xié)議成為強(qiáng)制管理和經(jīng)濟(jì)管理手段的補(bǔ)充,使其成為節(jié)能減排管理的一個(gè)新方法,實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

[1]鄭金武,陳 彬.自愿還是強(qiáng)制：節(jié)能減排期待企業(yè)內(nèi)在需求[N].科學(xué)時(shí)報(bào),2007-08-08(3).

[2]蔣 蕓.節(jié)能自愿協(xié)議：節(jié)能新機(jī)制[J].中國(guó)科技投資,2006(9)：40～ 42.

[3]劉啟明.自愿協(xié)議引領(lǐng)節(jié)能新潮流[N].中國(guó)電力報(bào),2006-05-31(1).