張 春

“變動中的亞太格局及中國周邊政策”研討會綜述

張 春

2009年12月17日，由上海國際問題研究院與中國國際關(guān)系學會共同主辦的“變動中的亞太格局及中國周邊政策”研討會在上海國際問題研究院召開。中國國際關(guān)系學會常務(wù)副會長、外交學院院長趙進軍大使和中國國際關(guān)系學會秘書長、外交學院院長助理朱立群教授專程赴會，來自外交學院、現(xiàn)代國際關(guān)系研究院、復(fù)旦大學、上海社會科學院、上海交通大學、上海外國語大學、上海政法大學、中國浦東干部學院、上海市委黨校及上海國際問題研究院的專家學者就當前變動的亞太格局下，美國奧巴馬政府的亞洲政策調(diào)整、我國周邊戰(zhàn)略態(tài)勢發(fā)展及對我國的影響和應(yīng)有的對策等進行了深入和前瞻性的探討。

一、奧巴馬政府亞洲政策的調(diào)整

奧巴馬政府上任近一年來，美國亞洲政策發(fā)生了重大變化，這不僅體現(xiàn)在美國高調(diào)“重返”東南亞、提升中美關(guān)系等方面，也體現(xiàn)在美國與日本和韓國同盟關(guān)系的被動調(diào)整方面。學者們認為，美國亞洲政策的調(diào)整有以下三個特征。

首先，奧巴馬政府的亞洲政策觀念發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。復(fù)旦大學美國研究中心的吳心伯教授指出，就亞洲政策整體而言，美國歷來存在兩種戰(zhàn)略觀念：一是從美國全球戰(zhàn)略的角度看亞洲，一是從亞洲本身的政治、經(jīng)濟重要性的角度看亞洲。奧巴馬政府上臺后，更多采納了從亞洲本身的重要性的視角制定亞洲政策。當然，奧巴馬自身的亞洲經(jīng)歷可能也產(chǎn)生了一定的影響。與亞洲政策觀念轉(zhuǎn)變相同步的是，中國已經(jīng)上升成為美國在亞洲的經(jīng)濟和外交中心，成為美國亞洲政策的兩大支柱之一。與亞洲政策類似的是，美國內(nèi)也存在兩種思考對華政策的視角：一是強調(diào)盟國、尤其是日本的海洋派，一是強調(diào)中國的大陸派。奧巴馬上臺后，不把中國當作對手，而是更加注重發(fā)展新型伙伴關(guān)系，中國成為與美國在亞太地區(qū)盟國具有同等地位的美亞洲政策支柱。

第二，奧巴馬政府的亞洲政策框架有較大調(diào)整。吳心伯教授認為，美國亞洲政策框架可用五個關(guān)鍵詞加以概括。首先是“穩(wěn)定”，即穩(wěn)定阿富汗和巴基斯坦局勢；其次是“接觸”，與包括朝鮮、緬甸、伊朗等在內(nèi)的傳統(tǒng)對手進行接觸；第三是“合作”，主要對象是中國；第四是“參與”，高調(diào)參與東（南）亞地區(qū)整合以期在東亞或亞太事務(wù)中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)權(quán)；最后是“調(diào)整”，即被動地調(diào)整同盟關(guān)系。上海國際問題研究院日本研究中心主任李秀石研究員指出，日本在自民黨時期便已決定發(fā)展與澳大利亞和印度的準同盟關(guān)系，不再將美國當作唯一的盟友。在美國亞太政策調(diào)整導(dǎo)致美日同盟重要性有所下降的同時，民主黨上臺后的政策加速了這一發(fā)展。韓國則利用此機會，試圖扮演更大角色。面對日韓的這一變化，美可能賦予日本更大的獨立空間，而韓國在美東亞同盟體系中的地位可能得到提升。

第三，奧巴馬政府的亞洲政策帶有明顯的過渡性特征。現(xiàn)代國際關(guān)系研究院院長助理傅夢孜研究員和外交學院國際關(guān)系研究所所長王帆都認為，盡管上任已接近一年時間，但奧巴馬政府的亞洲政策仍未完全成型，目前的政策調(diào)整更多的是即時性的應(yīng)急措施，而非長遠性的戰(zhàn)略規(guī)劃。上海國際問題研究院學術(shù)委員會主任俞新天研究員認為，美國的戰(zhàn)略重心東移是一個長期的、多層面的進程：其在經(jīng)濟領(lǐng)域的重心東移可以說已基本完成，中國和日本目前是美國最重要的進出口市場；與之相比，在文化、軍事-安全和外交領(lǐng)域的重心東移卻有諸多限制，進展緩慢。軍事-政治同盟方面，第二份阿米蒂奇報告事實上已經(jīng)規(guī)劃了重心東移的具體措施，但由于美國在中東的反恐戰(zhàn)爭和美日同盟中存在的問題，這一進程被大大拖延了；外交領(lǐng)域的重心東移在奧巴馬上臺后有了積極發(fā)展，尤其是通過簽署《東南亞友好條約》和舉行美國—東盟峰會而高調(diào)“重返”東南亞；文化領(lǐng)域，奧巴馬在中國宣布未來4年內(nèi)要派10萬留學生到中國，證明其重心東移戰(zhàn)略也開始實施。吳心伯指出，盡管如此，美國亞洲政策的未來發(fā)展方向很大程度上仍將是參與和適應(yīng)，而非領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)。

奧巴馬政府亞洲政策的過渡性特征還體現(xiàn)在亞洲在美國總體外交中的地位并未得到質(zhì)的提升，亞太仍只是個次中心。上海社會科學院亞太所所長劉鳴研究員、上海交通大學環(huán)太平洋研究所王少普研究員認為，美國在亞洲戰(zhàn)略重心一是圍繞二十國集團重建新的全球政治、經(jīng)濟新秩序，一是設(shè)法從中東、阿富汗和巴基斯坦脫身，目前都存在難度。亞太或東亞仍是次中心，核心是與新興大國、尤其是中國的關(guān)系。此外，美國對亞洲政策將深受國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力的影響。提高美對亞出口關(guān)系將是其亞洲政策的重要部分。

二、中國周邊新態(tài)勢

2009年以來，中國的周邊環(huán)境出現(xiàn)了新的發(fā)展，各主要戰(zhàn)略力量紛紛將目光轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，不僅觸發(fā)了東亞或亞太一體化的主導(dǎo)權(quán)之爭，而且可能導(dǎo)致東南亞局勢陷入一輪長期的不穩(wěn)定之中。

2009年，中國周邊態(tài)勢的最明顯特征是地區(qū)問題呈現(xiàn)復(fù)雜化、長期化趨勢，領(lǐng)域性問題日益突出。上海社科院副院長黃仁偉教授指出，在東北亞，朝鮮核問題反反復(fù)復(fù)，上半年朝鮮進行了第二次核試驗，到下半年美國前總統(tǒng)克林頓和朝核問題特使博斯沃思訪問朝鮮，但仍看不到朝鮮核問題將取得明顯進展的前景。在南亞地區(qū)，與美國反恐戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略意圖相反，阿富汗和巴基斯坦的局勢持續(xù)惡化。塔利班勢力在阿富汗死灰復(fù)燃，不斷制造新的恐怖活動；而巴基斯坦政府日益碎片化、無法控制全局；美國和印度為了緩解阿富汗和巴基斯坦局勢，不斷對巴基斯坦施以高壓，美國還決定增兵3萬，這些措施盡管會對塔利班及基地勢力產(chǎn)生震懾作用，但也極可能產(chǎn)生負面效果。東南亞可能進入一個較長的不穩(wěn)定期，緬甸、泰國、菲律賓等國內(nèi)政都顯示出不穩(wěn)定跡象，泰緬關(guān)系等多對雙邊關(guān)系出現(xiàn)新矛盾，東南亞可能進入新一輪的政治動蕩期。與上述地區(qū)性問題升溫相一致，各種非傳統(tǒng)安全和領(lǐng)域性問題的重要性顯著上升，尤其是核不擴散、資源競爭、海上安全、金融危機和氣候變化等。

各國圍繞地區(qū)問題主導(dǎo)權(quán)、特別是圍繞東亞地區(qū)一體化的競爭在2009年有了明顯的發(fā)展。2009年，美國在奧巴馬政府的多元伙伴關(guān)系與接觸戰(zhàn)略的指引下，高調(diào)“重返”東南亞，試圖搶占東亞一體化的主導(dǎo)權(quán)。上海國際問題研究所亞太研究中心主任馬孆研究員指出，美國加入《東南亞友好條約》，掃清了其參加?xùn)|亞峰會的障礙，但美國卻表現(xiàn)出根本不在意東亞峰會的姿態(tài)，也不參加?xùn)|亞峰會。同時，美國也反對由東南亞作為東亞一體化的“駕駛員”，而是試圖以亞太經(jīng)合組織作為東亞一體化的主要載體。日本在鳩山由紀夫內(nèi)閣上臺后，提出了與小泉純一郎政府大相徑庭的東亞共同體倡議，根本上是試圖將美國排除在東亞一體化進程之外，而和中國發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系。這一倡議不僅遭到美國的強烈反對，澳大利亞和印度也都表示反對。印度還走上了冷戰(zhàn)時期的老路，試圖將所謂的“民主”、“自由”等價值觀要素也塞入東亞一體化的進程之中。韓國、亞洲開發(fā)銀行等也都提出了自身有關(guān)東亞一體化的構(gòu)想。東盟盡管內(nèi)部出現(xiàn)問題，能力與凝聚力都有所下降，但仍堅持自身的領(lǐng)導(dǎo)地位。一時間，東亞地區(qū)一體化的倡議如雨后春筍般出現(xiàn)，主導(dǎo)權(quán)之爭已經(jīng)表面化。

大國紛紛重新重視地區(qū)問題，其近乎必然的一個后果是地區(qū)問題正從小國驅(qū)動向大國牽引發(fā)展。在東亞地區(qū)一體化問題上，東盟的領(lǐng)導(dǎo)能力正在下降，美國、日本、印度、韓國、澳大利亞等國的影響力正在上升。在朝鮮核問題上，由于內(nèi)部繼承問題和經(jīng)濟困難等原因，朝鮮繼續(xù)制造議題的能力不足。今后朝鮮核問題的發(fā)展趨勢更有可能是大國合作維持朝鮮半島穩(wěn)定并防止朝鮮核武器的擴散。類似地，伊朗內(nèi)部的動蕩也可能使得伊朗圍繞核能利用制造議題的能力下降，大國協(xié)調(diào)將發(fā)揮更大作用。在阿富汗、巴基斯坦、緬甸等熱點問題上，這些國家或國內(nèi)的少數(shù)勢力本身驅(qū)動事態(tài)發(fā)展的能力有限，且由于前期發(fā)展已經(jīng)引起大國相當關(guān)注，其未來發(fā)展趨勢也可能更多受到大國合作進展的影響。

最后，一個事實上困擾亞洲多年的問題，即地區(qū)治理機制的發(fā)展不均衡問題，在2009年似乎得到了強化而不是緩解。上海國際問題研究院全球治理研究所副所長葉青指出，地區(qū)主義的東強西弱態(tài)勢隨著東亞地區(qū)一體化倡議的層出不窮而更為突出，盡管東亞地區(qū)一體化的積極進展可能為亞洲其余地區(qū)、尤其是西亞地區(qū)提供范例。但事實上，由于舊秩序的治理能力正在下降，新的秩序尚未完全形成，各方圍繞新秩序的結(jié)構(gòu)和規(guī)則的競爭仍將持續(xù)一段時間，地區(qū)治理將進入一個多元、多秩序、多層機制共存與功能細化的時期。我國地方政府在參與地區(qū)治理上正變得日益活躍，非正式的中央-地方外交分權(quán)為此作出了重要貢獻。上海外國語大學國際關(guān)系與外交事務(wù)研究院蘇長和教授認為，我國地方政府參與周邊地區(qū)治理已經(jīng)形成了多種模式、遍布周邊的格局，具體有港澳模式、滇桂模式、西北模式（上合組織）、東北模式（圖們江合作）及沿海模式等。

三、對中國的影響及對策

奧巴馬政府亞洲政策的調(diào)整與我周邊態(tài)勢的發(fā)展之間存在著一定的聯(lián)系，也為我?guī)砹艘欢ǖ挠绊懀扔蟹e極面，也有消極面。

從積極面看，美國調(diào)整亞洲政策，提升中美關(guān)系的重要性，中美共識、合作點都在增多，可展開合作的領(lǐng)域也在增多，如中國持有的美國國債的債轉(zhuǎn)股、在美國開辟經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、中美網(wǎng)絡(luò)安全合作等。未來中美關(guān)系將以共處與共治為主，牽制為輔。

日本調(diào)整美日同盟關(guān)系，重視與中國的友好關(guān)系，有利于發(fā)展更為平衡的中美日三邊關(guān)系。長期以來，中美日三邊關(guān)系并不對等，美日關(guān)系和中美關(guān)系遠好于中日關(guān)系。鳩山內(nèi)閣上臺后的一系列措施，或許表明改善中日關(guān)系、平衡中美日三邊關(guān)系的機遇正在展現(xiàn)。

美國高調(diào)參與東亞地區(qū)一體化，不僅刺激了日本提出針鋒相對的東亞共同體倡議，也會使東盟有所警覺。如果美國的參與意味著東盟領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的喪失，那么東盟將會更強調(diào)與中國的合作，以保持其在東亞地區(qū)一體化中的“駕駛員”地位。

消極面上，美國亞洲政策的調(diào)整包含著針對中國的意圖。美印關(guān)系的發(fā)展，美國與緬甸、朝鮮關(guān)系的改善，在巴基斯坦的重大行動等都可能對我形成戰(zhàn)略壓力。同時，美國參與東亞地區(qū)一體化的姿態(tài)調(diào)整也使得東盟、澳大利亞、印度等可借重美國，制衡中國。美國參與東亞事務(wù)的驅(qū)動力中還包含著其國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，未來也可能成為中美競爭的一個新熱點。

東南亞地區(qū)未來一段時間可能的持續(xù)動蕩，將為我周邊地區(qū)環(huán)境帶來較大壓力。2010年緬甸的選舉及之后的走向?qū)⒂绊懼芯掙P(guān)系的長期發(fā)展。2012年是朝鮮半島局勢發(fā)展的關(guān)鍵之年，美韓同盟調(diào)整將于2012年結(jié)束，2012年也因金日成誕辰 100周年、朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人繼承問題等而頗為敏感，韓國對中國對朝政策已開始顯示出耐心不足。阿富汗和巴基斯坦局勢在未來幾年內(nèi)如何發(fā)展，對于中國的西部邊境安全意義重大。

考慮到上述因素，中國今后一段時期應(yīng)當繼續(xù)保持中美戰(zhàn)略關(guān)系的穩(wěn)定性，力爭在新出現(xiàn)的問題領(lǐng)域建立起良好的合作模式，提升中國對美國的塑造能力。與此同時，把握當前中日關(guān)系的機遇，共建中日更為穩(wěn)定和緊密的關(guān)系，并推動中美日三邊關(guān)系更為對等的發(fā)展，努力使中美日關(guān)系成為地區(qū)合作主驅(qū)動力。中國應(yīng)當繼續(xù)支持東盟充當東亞地區(qū)一體化“駕駛員”的角色，細化對周邊國家政策，為中小國家提供適當?shù)氖孢m度。

張春，上海國際問題研究院科研外事處副處長、博士。