孫其勇

（蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇 蘇州 215008）

在現(xiàn)行國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文中，議案是一種新的文種。議案原是西方國(guó)家的常用文體，辛亥革命后，孫中山曾建議使用這一文種而未能實(shí)現(xiàn)。1993年11月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳修訂發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（自1994年1月1日起施行），首次將“議案”列為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法定公文種類(lèi)之一，規(guī)定：“議案適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)?！?/p>

2000年8月24日，國(guó)務(wù)院頒布最新修訂的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(國(guó)發(fā)[2000]23號(hào)，自2001年1月1日起施行)，并以中央政府的名義對(duì)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》予以確認(rèn)，再次確定了議案這一文種。對(duì)公文議案的規(guī)定是：“適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)”。在此之前，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（商務(wù)印書(shū)館，1996年三版，P 1491）對(duì)議案詞條的解釋是“列入會(huì)議議程的提案?！敝皇前炎h案和提案混為一談了。

正因?yàn)樽h案是一種新的國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文文種，所以，除了各級(jí)人民政府在向同級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)行文時(shí)使用以外，其他地方很少見(jiàn)，就連大專(zhuān)院校的教科書(shū)也很少涉及，即使有的教科書(shū)寫(xiě)到了議案這種公文文種，內(nèi)容也很單薄，使人不著要領(lǐng)；在教學(xué)時(shí)，有的教師也以議案這種公文在以后工作中用到的地方很少而跳過(guò)不講，只要求學(xué)生自己自學(xué)。那么，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？主要原因是在哪里，這要從議案的自身特殊性來(lái)認(rèn)識(shí)。

一、議案的定義及使用范圍

根據(jù)國(guó)務(wù)院最新修訂的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(國(guó)發(fā)[2000]23號(hào))規(guī)定，議案的定義是“適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)”。

其實(shí)，議案的適用范圍有廣義和狹義之分。由定義可知，議案的使用范圍為各級(jí)人民政府，具體來(lái)說(shuō)，有議案使用權(quán)的機(jī)構(gòu)就只能有：國(guó)務(wù)院、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，以及相當(dāng)于省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的民族地區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān)。這是狹義的議案的適用范圍。這個(gè)定義是比較狹窄的，制作主體僅限于各級(jí)人民政府。

廣義的議案的適用范圍。在公文的實(shí)際應(yīng)用中，議案的使用范圍要大于上述限定。

《中華人民共和國(guó)憲法》第七十二條明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序分別提出屬于全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案?！?/p>

《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第九條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”；第十條規(guī)定：“一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案?！?/p>

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、本級(jí)人民政府，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表五人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案”。

從以上的憲法、組織法和地方組織法等法律的規(guī)定可以看出，議案的適用范圍顯然超出了國(guó)務(wù)院《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定的范圍，屬于議案的廣義適用范圍了。

所以，《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中對(duì)議案所下的定義，僅限于各級(jí)政府向同級(jí)人大及其常委會(huì)提出的議案，屬于議案的狹義適用范圍。在此重點(diǎn)研究狹義的議案。

二、議案的特點(diǎn)

議案既然是政府機(jī)關(guān)與同級(jí)人民代大會(huì)及其常委會(huì)之間聯(lián)系工作的專(zhuān)用公文，政府各部門(mén)和黨群機(jī)關(guān)就不再使用這一文種了。因此，議案就具有其自身的特點(diǎn)，歸納起來(lái)，可以用四個(gè)“特殊”來(lái)解釋?zhuān)矗禾厥獾淖髡咴谔厥獾臅r(shí)間內(nèi)向特殊的受理機(jī)關(guān)提交特殊的問(wèn)題。

特殊的作者，是指有法律議案權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員，就是說(shuō)提出議案的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及人員和人民代表。按照國(guó)務(wù)院《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定，只有各級(jí)政府才能向同級(jí)人民代表大會(huì)提出議案。即有權(quán)提出議案的是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，余之其他的各級(jí)黨團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體、政府各部門(mén)、企事業(yè)單位等都無(wú)權(quán)提出議案。

特殊的時(shí)間，是指議案提出的時(shí)間，必須在人民代表大會(huì)正式召開(kāi)前，規(guī)定的截止日期之前提交，一般在預(yù)備會(huì)議期間，如果錯(cuò)過(guò)時(shí)間，本次會(huì)議就無(wú)法進(jìn)行審議了。

特殊的受理機(jī)關(guān)，是指議案的受理機(jī)關(guān)只能是人民代表大會(huì)或者是人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，其他任何機(jī)構(gòu)都無(wú)權(quán)接收議案。

特殊的問(wèn)題，是指議案提交人所提交的議案內(nèi)容必須是屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的、可行性的問(wèn)題，如果超越其職權(quán)范圍內(nèi)的不能作為議案提出。議案的內(nèi)容是專(zhuān)項(xiàng)的，即一事一案，在一件議案內(nèi)，不得夾帶其他事項(xiàng)。

適合提交人大會(huì)議審議的事項(xiàng)，必須是重要事項(xiàng)，而且議案中提出的方案、辦法、措施，也必須是切實(shí)可行的，才有可能獲得通過(guò)。因此，針對(duì)性、必要性、務(wù)實(shí)性、可行性，這些是議案必須具備的品質(zhì)。實(shí)事求是、腳踏實(shí)地、符合人民群眾的意愿和要求，這些是議案撰寫(xiě)的基本要求。

三、議案的類(lèi)型

議案的分類(lèi)，從廣義來(lái)看，可以分為政府向人大提出的議案、非政府機(jī)關(guān)向人大提出的議案、人大代表聯(lián)名向人大提出的議案等三種不同的類(lèi)型。后兩種類(lèi)型好理解，是屬于廣義類(lèi)型。政府向人大提出的議案又可以分為立法案、重大事項(xiàng)案、機(jī)構(gòu)變動(dòng)案、任免案等四小類(lèi)。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議<中華人民共和國(guó)國(guó)徽法（修正草案）>的議案》（國(guó)函[1990]102號(hào)），就是屬于立法案；《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議興建長(zhǎng)江三峽工程的議案》（國(guó)函[1992]24號(hào)），就是屬于重大事項(xiàng)案；《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議設(shè)立重慶直轄市的議案》（1997年2月27日），就是屬于機(jī)構(gòu)變動(dòng)案；《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)侯捷等二位同志職務(wù)任免的議案》（國(guó)函[1991]10號(hào)），就是屬于任免案。

由于全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所涉及的工作范圍較大，議案的種類(lèi)也很多。除上述三種外，還有如“授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)類(lèi)議案”、“批準(zhǔn)條約類(lèi)議案”等。但從各級(jí)地方人民政府的應(yīng)用實(shí)踐看，主要是上述三種類(lèi)型。

四、議案的文號(hào)

議案的寫(xiě)作格式主要由標(biāo)題、發(fā)文字號(hào)、主送機(jī)關(guān)、正文、落款、附件等部分組成。寫(xiě)法上各類(lèi)教科書(shū)已有詳盡論述，此處不再贅敘。值得注意的是議案的發(fā)文字號(hào)問(wèn)題。

廣義的議案適用范圍與狹義的議案適用范圍在寫(xiě)作格式上基本相同，所不同的是，以代表聯(lián)名的形式向同級(jí)人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)遞交的議案沒(méi)有文號(hào)，必須要經(jīng)代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)以后，再統(tǒng)一編號(hào)。這里的文號(hào)是由議案的受理機(jī)關(guān)人大或者其常委會(huì)便于管理統(tǒng)一編號(hào)。

由各級(jí)政府機(jī)關(guān)最高行政長(zhǎng)官名義向同級(jí)人大或其常委會(huì)行議案公文時(shí)，議案發(fā)文字號(hào)多用“函”字。因?yàn)?，在中央，?guó)務(wù)院是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，但國(guó)務(wù)院并不隸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，所以用不相隸屬關(guān)系的“函”字合情合理。從這里可以看出，議案這種公文可以歸入平行文序列。因此，國(guó)務(wù)院以總理的名義向全國(guó)人大或其常委會(huì)行文時(shí)，提交的議案本身就是政府的一份公文，所以這份公文是政府以“函”字事先編好文號(hào)的，如：《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)侯捷等二位同志職務(wù)任免的議案》（國(guó)函[1991]10號(hào)）。同理，地方各級(jí)人民政府最高行政長(zhǎng)官在向同級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)行議案公文時(shí)，同樣使用“函”字編文號(hào)。

議案在沒(méi)有審議通過(guò)之前，即使有極強(qiáng)的可行性，也不產(chǎn)生任何法律效力；只有經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審議通過(guò)，形成決定，才能轉(zhuǎn)化為具有法定效力的文件，有關(guān)方面才能據(jù)以執(zhí)行。

[1]張德實(shí).應(yīng)用寫(xiě)作[M].高等教育出版社,2003.

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[3]孟慶榮,等.應(yīng)用文寫(xiě)作[M].清華大學(xué)出版社,2008.

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