宗振國

（北京市延慶縣人民檢察院 北京 102100）

自行政訴訟法實行以來,檢察機關(guān)也發(fā)揮了在現(xiàn)有法律框架下的監(jiān)督職能，取得了一定的成效，得到了社會各界的充分肯定。然而，因法律規(guī)定得過于籠統(tǒng)，行政訴訟法律監(jiān)督機制的不健全，使檢察機關(guān)多年來在執(zhí)行行政訴訟法的過程中，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，現(xiàn)就檢察機關(guān)在行政訴訟中如何有效地實施法律監(jiān)督談一點粗淺的看法。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督的概念及意義

行政訴訟檢察監(jiān)督，是指人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，對人民法院、當事人及其他訴訟參與人的行政訴訟活動實行法律監(jiān)督，以維護國家法律的統(tǒng)一正確實施。這是人民檢察院法律監(jiān)督職能的重要組成部分。這種法律監(jiān)督權(quán)，通過對人民法院確有錯誤的行政判決、裁定進行抗訴，發(fā)動再審程序，使人民法院經(jīng)過再審，對抗訴的案件作出改判，糾正錯誤，保障法律的統(tǒng)一正確實施。

對行政訴訟實行檢察監(jiān)督，是維護國家和社會公共利益發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，是實現(xiàn)依法治國建設(shè)社會主義法治國家的需要，是完善我國行政訴訟制度和檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系需要。

經(jīng)過二十年的行政訴訟檢察監(jiān)督的實踐，檢察機關(guān)發(fā)揮了行政訴訟法律監(jiān)督的作用，取得了一定的成效，得到了社會各界的充分肯定。因此，有必要加強對行政訴訟檢察監(jiān)督問題進行深入的研究，以便進一步規(guī)范和完善相關(guān)法律制度。

二、關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督的法律規(guī)定

我國對于檢察機關(guān)在行政訴訟中的法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定主要有四個，兩個是立法規(guī)定，兩個是司法解釋：

（一）關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督的立法規(guī)定

1、《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！边@一規(guī)定是人民檢察院對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的最高法律依據(jù),同時也表明了我國檢察機關(guān)的性質(zhì)及其在國家政權(quán)體系中的地位。

2、《中華人民共和國行政訴訟法》第十條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。”第六十四條規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”這是人民檢察院對行政訴訟活動享有法律監(jiān)督權(quán)的基本法律依據(jù)。

我國行政訴訟法第十條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”，從該條規(guī)定來看，檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督范圍是行政訴訟的整個過程，應(yīng)該包括事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。但是，行政訴訟法的具體條文關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有一條，即第六十四條，該條規(guī)定，“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。根據(jù)這一規(guī)定，行政訴訟中檢察監(jiān)督的范圍非常狹窄，其涉及的監(jiān)督對象僅僅包括人民法院的生效判決、裁定；其監(jiān)督方式僅僅包括依審判監(jiān)督程序提出抗訴；監(jiān)督手段則更沒有具體規(guī)定。

（二）關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督的司法解釋

1、最高人民檢察院于1990年10月頒布的《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》,具體內(nèi)容有三個方面：（1）有權(quán)提出抗訴的人民檢察院應(yīng)當是原審人民法院的上級人民檢察院,同級人民檢察院只能建議上級人民檢察院提出抗訴而不能直接抗訴。（2）抗訴案件的來源有以下四個方面:當事人的申訴；公民、法人和其他組織的檢舉；同級國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院交辦的案件；其他由人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的案件。（3）人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定確實違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)立案審查。在審查中,可以向法院調(diào)閱有關(guān)材料,可以調(diào)查核實有關(guān)證據(jù)。（4）人民檢察院提出抗訴的案件,應(yīng)當派員出席法庭,對訴訟活動是否合法實行監(jiān)督。

2、1992年6月最高人民檢察院《關(guān)于民事、行政審判監(jiān)督程序抗訴案件再審時人民檢察院派員出席法庭問題的批復》中規(guī)定:最高人民檢察院對各級人民法院、上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力確有錯誤的民事、行政判決、裁定，按照審判監(jiān)督程序向同級人民法院提出抗訴，同級人民法院再審時，提出抗訴的人民檢察院應(yīng)當派員出席法庭。

以上是我國法律有關(guān)檢察機關(guān)在行政訴訟中的地位和作用的全部規(guī)定。

從這些規(guī)定中可以得出兩個結(jié)論：（1）檢察機關(guān)在行政訴訟中處于法律監(jiān)督者的地位。（2）檢察機關(guān)在行政訴訟中的法律監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定的抗訴。顯然,作為一項重大法律制度,它的具體實施和操作,僅有上述規(guī)定是遠遠不夠的。

三、我國行政訴訟檢察監(jiān)督制度的弊端

現(xiàn)行行政訴訟檢察監(jiān)督制度存在較為嚴重的缺陷，主要表現(xiàn)在行政訴訟法總則規(guī)定的訴訟監(jiān)督權(quán)力的廣泛性和分則規(guī)定的具體監(jiān)督方式的狹窄性之間的矛盾。在總則中，行政訴訟法規(guī)定人民檢察院對行政訴訟活動有權(quán)進行監(jiān)督，而在分則中，卻只規(guī)定了審判監(jiān)督程序的抗訴一種監(jiān)督方式。

（一）缺乏完整的抗訴權(quán)

抗訴,是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的一項重要的權(quán)力。完整的抗訴權(quán),包括上訴程序的抗訴權(quán)和審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。完整的抗訴權(quán)是將法院全部的判決、裁定都置于監(jiān)督之下,檢察機關(guān)對一審判決、裁定和二審判決、裁定都可以抗訴,而不論其是否生效。在《刑事訴訟法》中規(guī)定的抗訴權(quán),就是這樣完整的權(quán)力。而現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的抗訴權(quán),只是審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。雖然,行政裁判的執(zhí)行不會造成錯殺無辜、冤獄等人身損害后果,但是,錯誤的行政裁判和錯誤的刑事判決一樣,一旦生效并付諸執(zhí)行,都會造成一定的損害后果。

（二）審判監(jiān)督程序的抗訴中存在的缺陷

目前關(guān)于審判監(jiān)督程序中抗訴的具體規(guī)定主要集中于最高人民檢察院的司法解釋中，而且也只有9個條文，仍缺乏具有操作性的程序規(guī)范，如檢察機關(guān)在何種范圍內(nèi)、以何種方式調(diào)閱案件材料?以何種方式調(diào)查核實證據(jù)?法院應(yīng)采取何種方式再審?如果法院采取書面審理或發(fā)回重審，檢察機關(guān)如何出庭監(jiān)督等等。這些問題均需由法律做出明確規(guī)定，檢察機關(guān)的監(jiān)督才能落到實處。

（三）無公訴權(quán)和參與訴訟權(quán)

在我國，對于損害國家利益和社會公共利益的行政行為,往往因與當事人的自身利益沒有直接關(guān)系,或由于當事人資格的限制等原因而未提出起訴,這就需要檢察院提出公訴，為保護國家利益和社會公共利益而提起行政訴訟，這理應(yīng)是行政訴訟檢察監(jiān)督的一個重要組成部分，但我國法律在這方面尚無明確的規(guī)定。

除了提起訴訟外，參與訴訟也是檢察機關(guān)進行行政訴訟監(jiān)督的重要手段。在法國，法律明確規(guī)定,在涉及到國有利益案件的訴訟過程中,檢察機關(guān)必須以當事人的身份參加訴訟,監(jiān)督法院的判決是否侵害國有利益。而在我國，法律卻未明確規(guī)定檢察在什么情形下參與行政訴訟，這就使檢察機關(guān)的行政訴訟監(jiān)督權(quán)無法落到實處。

四、完善行政訴訟檢察監(jiān)督的措施

從目前我國行政訴訟發(fā)展的現(xiàn)狀來看,加強檢察機關(guān)在行政訴訟中的法律監(jiān)督地位,不僅是必要的,而且是迫切的。檢察機關(guān)對行政訴訟實施全面的監(jiān)督,至少可以起到三個方面的作用:一是在行政行為損害國家利益、公共利益而又無人起訴時,由檢察機關(guān)提起行政公訴,以維護國家利益和公共利益；二是監(jiān)督法院的審判活動,及時發(fā)現(xiàn)審判中的違法行為并給予糾正,以維護法律的尊嚴,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；三是對人民法院確有錯誤的判決和裁定提出抗訴,以確保法律的公正。正確理解和認識檢察機關(guān)對行政訴訟的法律監(jiān)督權(quán),是關(guān)系到今后行政訴訟能否健康發(fā)展的一個重要問題。

在我國的行政訴訟實踐中,檢察機關(guān)在監(jiān)督中已積累了豐富的經(jīng)驗。然而,完善行政訴訟檢察監(jiān)督的立法,健全行政訴訟的檢察監(jiān)督體系仍然是當務(wù)之急。

（一）增加上訴程序的抗訴權(quán)

現(xiàn)行法律將檢察機關(guān)的抗訴對象限定在生效裁判的范圍之內(nèi)，大大影響了司法公正的實現(xiàn)。行政訴訟法雖然已將上訴權(quán)利賦予訴訟當事人，但是在法院裁判涉及的公共利益與當事人的自身利益沒有直接關(guān)系時，當事人往往不提出上訴。法律只將生效裁判的抗訴權(quán)賦予檢察機關(guān)，但錯誤的行政裁判一旦生效并付諸執(zhí)行，就會造成一定的損害后果，都會影響公民對法律的信心。因此，賦予檢察機關(guān)上訴程序中的抗訴權(quán)，可以維護國家和公共利益，減少當事人的訴累，穩(wěn)定社會，這是十分必要的。

從法律監(jiān)督的實際效果角度看，上訴程序抗訴要比審判監(jiān)督程序抗訴更重要，因為地方各級人民檢察院對同級人民法院審理的行政案件，情況最清楚，也便于參加全部訴訟活動，便于調(diào)查取證，比審判監(jiān)督程序抗訴減少了許多訴訟過程的周折。

（二）提起行政訴訟

我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)析依照本法向人民法院提起訴訟。”根據(jù)此規(guī)定,行政訴訟中的原告應(yīng)是對具體行政行為不服,認為侵害其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織。但如前所述,行政機關(guān)的具體行政行為侵犯的對象,不僅僅包括公民、法人和其他組織,還可能侵犯國家利益和公共利益。如在稅務(wù)管理、海關(guān)管理、環(huán)境保護、食品衛(wèi)生監(jiān)督等行政管理活動中,有些行政機關(guān)工作人員與管理相對人串通損公肥私、貪贓枉法,侵害了國家利益、公共利益。當出現(xiàn)上述情況時,檢察機關(guān)應(yīng)依法行使監(jiān)督權(quán),而此時最好的監(jiān)督方式就是提起行政訴訟。

賦予人民檢察院提起行政訴訟權(quán),并不意味著對任何行政案件都可以由檢察院提訴訟。對此法律應(yīng)作出限制性規(guī)定，只有涉及國家利益和重大公共利益且無人能夠起訴的行政案件,檢察機關(guān)才能提起行政訴訟。一般應(yīng)包括以下幾種情況:1、無確定原告的案件。2、原告無力、不敢或不愿起訴的案件。3、部分涉外行政訴訟案件。4、其他涉及國家利益和重大公共利益的案件。

（三）參與行政訴訟

檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對行政訴訟的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟自始至終的整個過程進行監(jiān)督。不僅包括對生效裁判提出抗訴的事后監(jiān)督，而且包括對訴訟活動進行過程的事中監(jiān)督。在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時,要從目前行政檢察監(jiān)督的必要性和可能性出發(fā),有選擇有重點地進行監(jiān)督。對一些事實清楚、案件情況簡單、爭議不大的行政案件，檢察機關(guān)無須參與；對關(guān)系到國家、集體和公民的重大權(quán)益、影響較大的行政案件，檢察機關(guān)應(yīng)當參與?；谶@一標準，檢察機關(guān)參與行政訴訟的范圍應(yīng)包括以下幾類案件：

（1）涉及到社會公益的行政訴訟案件。（2）行政違法后果嚴重,案情重大的行政訴訟案件。（3）具有重大政治影響的行政訴訟案件。（4）具有涉外因素的行政訴訟案件（5）審判機關(guān)或行政訴訟當事人要求檢察機關(guān)參加的行政訴訟案件。（6）檢察機關(guān)認為有必要監(jiān)督的其他重大行政訴訟案件。

檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，因此，檢察機關(guān)參與行政訴訟的庭審活動，其地位是法律監(jiān)督者。

（四）完善審判監(jiān)督程序中的抗訴制度

在目前的審判監(jiān)督程序的抗訴中，應(yīng)當進一步完善，在檢察機關(guān)和審判機關(guān)不統(tǒng)一的問題上，應(yīng)制定統(tǒng)一的規(guī)范，防止任意解釋，例如:有關(guān)調(diào)卷、審級、審限、再審程序、檢察機關(guān)在再審法庭上的職責等問題都應(yīng)當明確規(guī)定。

我們相信，經(jīng)過不斷的努力，行政訴訟檢察監(jiān)督機制將逐步得到健全和完善。檢察機關(guān)將充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，積極參與到行政訴訟活動中，實體監(jiān)督與程序監(jiān)督并重，對行政訴訟活動實施全面監(jiān)督，進一步糾正行政執(zhí)法和行政訴訟中的各種違法違紀行為，切實維護法律的正確實施。

[1]羅豪才、應(yīng)松年主編《行政訴訟法學》，中國政法大學社，1990年版.

[2]劉莘、馬懷德主編《中國行政法學新理念》，中國方正出版社,1997年版.

[3]周其華著《檢察法律監(jiān)督幾個問題的的研究》，載于2001年第4期《法學雜志》.

[4]胡衛(wèi)列著《行政訴訟檢察監(jiān)督論要》，載于《國家檢察官學院學報》2000年8月第3期.

[5]王惠昌著《行政訴訟中檢察監(jiān)督權(quán)的完善》，載于《甘肅政法成人教育學院學報》2004年6月第2期.