安 川

（南京鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院蘇州校區(qū) 江蘇 蘇州 215137）

一、推動(dòng)地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作是深化改革的必然要求

地方政府間橫向關(guān)系是指在行政區(qū)劃上互不隸屬的各級(jí)政府之間的利益博弈和權(quán)力互動(dòng)的一種政治、經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系。它包括同級(jí)地方政府之間的平行關(guān)系，也包括不同級(jí)別但又互不隸屬的地方政府之間的斜向關(guān)系。不論是平行關(guān)系還是斜向關(guān)系“彼此都不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在管轄與被管轄關(guān)系”[1](7)

改革開放后，市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯，地方政府獲得了相對(duì)獨(dú)立的可以自由支配和調(diào)節(jié)的資源，也可以去追求本地區(qū)的利益。“正是在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，各種形式的區(qū)域性開發(fā)和合作方興未艾，這些活動(dòng)以地方政府為主要組織者?！盵2](8)特別是放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和分灶吃飯的財(cái)政體制的實(shí)施，使地方政府追求自身利益的合法性得到中央政策的承認(rèn)，地方政府在得到權(quán)力的同時(shí)也承擔(dān)了推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任，其行為的積極性和主動(dòng)性提高，其進(jìn)行區(qū)域合作的動(dòng)力機(jī)制和手段都已具備。

近年來(lái)，各級(jí)政府間的合作組織不斷涌現(xiàn)，如“西南五?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，西北五?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，蘇浙滬省（市）座談會(huì)，泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈合作與發(fā)展高層論壇，京張區(qū)域協(xié)調(diào)高層論壇等”。[3]此外，在縣市級(jí)地方政府間合作組織更是發(fā)展迅速。如南京都市圈規(guī)劃，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作論壇，杭嘉湖地區(qū)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)誼會(huì)等。區(qū)域合作大體可以分為三種，一是?。ㄊ校╅g合作，二是?。ㄊ校┡彽胤胶献?，三是?。ㄊ校﹥?nèi)合作?！叭绻f(shuō)地方政府間的縱向關(guān)系具有政治和行政意義的話，那么地方政府間橫向關(guān)系則主要具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義?！盵4](240)

首先，地方政府間橫向關(guān)系的發(fā)展有利于形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本、勞動(dòng)力、商品與原料這四大要素是應(yīng)該合理流動(dòng)的，而在我國(guó)有些地方存在著行政權(quán)力的介入阻止各種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，破壞了統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的形成，造成了不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)。另外，發(fā)展地方政府間橫向關(guān)系還可以進(jìn)行區(qū)域分工與合作，避免重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)。重復(fù)建設(shè)往往“忽略了本地資源優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致專業(yè)化分工協(xié)作水平低，區(qū)域分工利益喪失，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集約化經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，既損害了區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益，也削弱了由不同區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而形成的對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)效益的貢獻(xiàn)?！盵5]

其次，地方政府間橫向關(guān)系的發(fā)展有利于拉動(dòng)落后地區(qū)的發(fā)展，縮小地區(qū)差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。我國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡，差距很大，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作一方面可以使先進(jìn)地區(qū)能充分利用落后地區(qū)的寶貴資源，不至于造成浪費(fèi)。另一方面也可以使落后地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在一個(gè)更高的平臺(tái)上發(fā)展，學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)地區(qū)的科技和管理經(jīng)驗(yàn)，少走彎路。另外，由于中國(guó)有著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元格局，城市之間存在著廣大的農(nóng)村區(qū)域。區(qū)域合作可以充分的發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的輻射作用，消除城鄉(xiāng)差別，使各個(gè)城市形成都市圈。

最后，區(qū)域合作的發(fā)展有利于克服跨地區(qū)性公共物品供給不足和公告事務(wù)治理失靈，更好地為轄區(qū)的居民服務(wù)。由于地方政府的多中心體制存在碎片化問(wèn)題，難以統(tǒng)一組織行動(dòng)和解決跨區(qū)域公共產(chǎn)品的供給。例如，地區(qū)性的河流治理，水資源利用，人口流動(dòng)與社會(huì)安定等。為了解決這些問(wèn)題，必須進(jìn)行多中心聯(lián)合，整合地區(qū)性資源，達(dá)成總體性目標(biāo)。一些地方政府通過(guò)簽定政府間協(xié)議，成立聯(lián)合機(jī)構(gòu)，召開聯(lián)席會(huì)議等形式，建立了穩(wěn)定的雙邊和多邊合作關(guān)系。例如江蘇省吳江市與浙江省嘉興市一直有跨界水污染糾紛，在雙方政府的認(rèn)真協(xié)商下，建立了信息互通機(jī)制，環(huán)保聯(lián)合檢查機(jī)制和聯(lián)合辦公機(jī)制，基本上解決了跨界水污染的難題，促進(jìn)了兩地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)一步和諧發(fā)展。

二、地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展中存在的問(wèn)題及其對(duì)策建議

我國(guó)地方政府間橫向關(guān)系剛剛發(fā)展，運(yùn)行機(jī)制還不規(guī)范，存在一些問(wèn)題，綜合來(lái)看主要有以下三大方面。

首先是法律和政策層面上的，對(duì)于區(qū)域政府合作，既沒(méi)有具體的法律規(guī)范化，也沒(méi)有成立全國(guó)性的區(qū)域合作管理機(jī)構(gòu)。中央政府內(nèi)沒(méi)有專門的區(qū)域合作協(xié)調(diào)管理部門。在區(qū)域政府合作中，如果說(shuō)省（市）內(nèi)的合作可以由省政府統(tǒng)一組織和引導(dǎo)，那么跨省（市）和毗鄰地區(qū)的政府間的合作，就沒(méi)有一個(gè)行政級(jí)別更高的機(jī)構(gòu)來(lái)引導(dǎo)和監(jiān)督。中央政府雖然制定了區(qū)域發(fā)展規(guī)劃來(lái)協(xié)調(diào)省級(jí)政府間關(guān)系，但“沒(méi)有綜合的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，不可能有真正意義上的區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃。”[6]只有建立了區(qū)域合作的管理機(jī)構(gòu)，才有可能解決合作中的沖突，進(jìn)行有效仲裁，推動(dòng)區(qū)域合作的進(jìn)一步發(fā)展。另外，也沒(méi)有專門的區(qū)域合作與發(fā)展的法律，1980年制定的《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》，和1989年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》中對(duì)地方政府間橫向合作的具體事項(xiàng)都沒(méi)有明確規(guī)定，各級(jí)地方政府在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也容易相互推諉，不利于合作的深入發(fā)展。另外，由于沒(méi)有統(tǒng)一的管理部門，使得區(qū)域政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，結(jié)成聯(lián)盟，抵制中央的正確政策，削弱了中央權(quán)威?！耙恍┑胤秸ㄟ^(guò)橫向聯(lián)合形成更大的政治力量，試圖對(duì)中央政府的公共決策和公共政策產(chǎn)生影響。”[7](254)

其次是地方保護(hù)主義在個(gè)別地方還嚴(yán)重存在。實(shí)行分稅制后，各級(jí)地方政府的可支配財(cái)政收入主要受到兩個(gè)因素的影響，一是與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財(cái)政收入規(guī)模；二是上下級(jí)政府間分享財(cái)政收入的比例。由于比例預(yù)定，所以地方政府為了擴(kuò)大收入，都積極的去追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化。地方保護(hù)主義由此而來(lái)，重復(fù)建設(shè)，大而全，小而全，造成了資源的浪費(fèi)。另外，也有些地方政府利用行政手段對(duì)資本、勞動(dòng)力、商品與原料這四大要素的合理流動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。地方保護(hù)主義阻礙了統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成和市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)性作用的有效發(fā)揮，使環(huán)境惡化，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。特別是近年來(lái)，各級(jí)政府為了招商引資，進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，超低價(jià)拍賣土地，扭曲了土地市場(chǎng)價(jià)格。要解決地方保護(hù)主義就要加強(qiáng)法制，對(duì)地方政府不當(dāng)干預(yù)所造成的損失要進(jìn)行賠償，并要對(duì)負(fù)有責(zé)任的官員進(jìn)行處罰。

最后是技術(shù)層面的利益補(bǔ)償機(jī)制的建立不到位。在地方政府的合作中，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的合作中，由于各自的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不一樣，居民的科技文化水平不一樣，資源分布不一樣，可能造成短期的利益分配不公問(wèn)題，引起合作的障礙。但這完全可以通過(guò)建立利益補(bǔ)償機(jī)制來(lái)解決。因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)合作的主要問(wèn)題是合作收益如何分割，屬于技術(shù)層面的問(wèn)題，因此比較容易成功。”[8](125)特別是在跨區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的合作中，容易產(chǎn)生利益受損方和利益收益方的分立。例如在河流治理與水資源綜合利用方面，上游地區(qū)是犧牲或壓制了自己的一部分利益來(lái)保證下游地區(qū)的水資源清潔和安全的。所以在合作中要建立專項(xiàng)基金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，補(bǔ)償受損地區(qū)的利益。只有突破地方意識(shí)，建立有效的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，才能帶來(lái)人們對(duì)其他領(lǐng)域合作的預(yù)期，才能推動(dòng)其他領(lǐng)域的合作和原有合作的深化。因此，有效的利益補(bǔ)償機(jī)制是區(qū)域政府合作持續(xù)前進(jìn)的一個(gè)主要?jiǎng)恿C(jī)制。

注釋：

[1]楊宏山.府際關(guān)系論[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

[2]楊宏山.府際關(guān)系論[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

[3]楊小云、張浩省級(jí)政府間關(guān)系規(guī)范化研究 政治學(xué)研究[J]2005(4).

[4]林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系[M]，浙江人民出版社1998.

[5]楊小云、張浩.省級(jí)政府間關(guān)系規(guī)范化研究 政治學(xué)研究[J]2005(4).

[6]張可云.區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系前景與區(qū)域制度建設(shè)[J]，中宏網(wǎng)2001.7.4.

[7]楊宏山.府際關(guān)系論[M]，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005年.

[8]王子昌、郭又新.國(guó)家利益還是地區(qū)利益-東盟合作的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]世界知識(shí)出版社2005.