袁麗娟 闞躍鳳

（大慶市規(guī)劃局 黑龍江 大慶 163316）

當前，檔案行政執(zhí)法與其它各類行政執(zhí)法一樣，仍然存在執(zhí)法體制不健全，執(zhí)法部門之間職責不清、互相扯皮，現(xiàn)行法律、法規(guī)不完善等問題。然而，隨著法制社會的到來，檔案行政執(zhí)法必須走法制化、規(guī)范化、科學化的道路，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究?！稒n案法》頒布實施以來，各級檔案行政管理部門通過各種手段和方式，依法行政，有效地推動了檔案事業(yè)的發(fā)展。檔案行政執(zhí)法是檔案法制的關鍵環(huán)節(jié),是保證檔案法發(fā)揮作用的必要手段,也是檔案法制建設的重中之重。如果僅有檔案立法而沒有檔案行政執(zhí)法,那只能做到有法可依,還不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。檔案法規(guī)定的各項規(guī)范如果都不能落實,檔案行政管理部門檔案行政執(zhí)法權限不能得到很好的發(fā)揮,依法治檔就成了一句空話。但是如何更加有效地依法行政，依然是檔案行政管理部門不斷探討的一個問題。

2000年1月，國務院頒布了《建設工程質量管理條例》，其中明確了建設工程竣工資料是工程驗收的必備條件之一，以及不按規(guī)定移交建設項目檔案的罰則。接著，建設部出臺了《城市建設檔案管理規(guī)定》，《建設工程文件歸檔整理規(guī)范》，這一系列法規(guī)的出臺，無疑是春風暖流，在檔案行政管理執(zhí)法道路上鋪墊了堅實的基礎，特別是《建設工程質量管理條例》在檔案保證金被取消后，它給城建檔案事業(yè)注入了一付強心劑，它的號召力，強制性和威懾力無疑是巨大的，伴隨著“四五”普法的進程，可以預言：城建檔案管理步入法制軌道為時不遠。

一、城建檔案行政執(zhí)法存在的問題

隨著《檔案法》的頒布，檔案行政管理部門理所當然地具備了行政執(zhí)法主體資格，名正言順地成了法律授權的行政執(zhí)法部門。十多年來，經過各級檔案行政管理部門的努力，檔案行政執(zhí)法工作取得的成績有目可睹。但客觀地分析，檔案行政執(zhí)法工作與社會預期和檔案事業(yè)的客觀要求相比，還存在許多問題。

檔案違法現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：1、不少單位包括一些機關單位或其他國有單位，沒有及時建立綜合檔案室，各種門類、載體檔案沒有實行集中統(tǒng)一管理。城建檔案、聲像檔案分散保存的現(xiàn)象更嚴重。2、應當立卷歸檔的文件材料沒有及時收集、歸檔，散存在部門或者個人據為己有的現(xiàn)象司空見慣。3、一些單位檔案保管條件不符合要求，檔案庫房和基本的防護設施欠缺，有的還存在安全隱患。4、重點建設項目、重大科技成果或其他技術項目鑒定、驗收時未按規(guī)定驗收檔案。5、不按期甚至拒絕向檔案館移交檔案。6、社會法制觀念普遍不強，檔案法制意識更是薄弱，影響了檔案法制的健康發(fā)展。7、有的檔案管理部門至今尚未將執(zhí)法監(jiān)督檢查擺到應有位置，重業(yè)務、輕法制，重指導、輕監(jiān)督的現(xiàn)象依然存在。8、城建檔案法規(guī)與城市建設法規(guī)以及相關檔案法規(guī)不能配套銜接，使得城建檔案工作在條塊工作中磨擦碰撞，造成收繳工程竣工檔案困難，不僅流失了很多信息，而且今后擴建、改建、增容等等都將面臨很多實際問題，造成不必要的經濟損失。9、現(xiàn)在絕大多數城建檔案管理部門尚未建立健全專門的執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，沒有穩(wěn)定健全的組織及人員來履行法治職責，使執(zhí)法監(jiān)督難以落實到具體工作中去。

二、完善檔案法規(guī)建設，是城建檔案工作可持續(xù)發(fā)展的根本保證

城建檔案工作可持續(xù)發(fā)展，我們認為應做好以下幾項工作：

一是建立健全城建檔案立法組織機構，進一步完善城建檔案法律、法規(guī)體系。

城建檔案立法工作組織機構不健全，地方立法滯后。很多地方至今沒有設立城建檔案法制工作組織機構，法制工作中的組織建設越往基層，越是空乏。另外，地方立法滯后，制約了城建檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

二是盡快制定或修訂一批與修改后的《檔案法》和《檔案法實施辦法》相配套的城建檔案重點法規(guī)項目，盡快出臺有關城建檔案方面的法律、法規(guī)。

三是要結合城建檔案工作的特點及各市的工作實際，制定或修改有關城建檔案工作的規(guī)定、辦法。以省政府令的形式下發(fā)或黑龍江省城建檔案管理辦法形式下發(fā)。

只有健全城建檔案法規(guī)體系，加強城建檔案行業(yè)標準建設，充分發(fā)揮法規(guī)及規(guī)范性文件的保障作用和標準的技術性引導作用，加強執(zhí)法監(jiān)督檢查，才能保證城建檔案工作在法制軌道上健康發(fā)展。

城建檔案館要發(fā)展壯大，首先要講生存，根本還在于生存的條件，我們不妨把〈建設工程質量管理條例〉罰則第五十九條展開來看看：如果建設單位只交一部分（甲方或者乙方的）竣工資料，或者大部分是復印件，罰不罰款？如何罰？又如政府引進的外地投資建設項目，一路大開綠燈，甚至邊建設邊使用，后補辦相關手續(xù)，竣工檔案就無法按規(guī)定時間移交，罰不罰款？罰一萬，罰十萬？用什么尺度來量，按工程規(guī)模大小，投資多少還是歸檔質量？有部分工程甲乙雙方為工程價款而紛爭，乙方用一手交錢一手交資料的手段，把檔案當成了交換條件，從而使我們進退維谷。有的工程驗收后已使用多時，他不辦理產權證，這已嚴重違反〈建筑法〉〈條例〉等規(guī)定，其他部門不去查處，我們單獨去處罰，是否顯得喧賓奪主，勢單力薄而蒼白無力？更有甚者，不通過檔案備案還辦理了產權證。在我們的日常工作中遇到的情況實際上還遠遠不止這些。我們很清楚，城建檔案工作是處于工程建設的末端，我們的目的是收集好竣工檔案，并保管好，利用好，并不想處罰一些人和單位，樹立一些對立面，因為這只是一種手段，我們要力求目的和手段的統(tǒng)一。因此，行政執(zhí)法的內容合法急需解決的是制定與《城市建設檔案管理規(guī)定》，《建設工程質量管理條例》配套的實施辦法和切實可以操作的執(zhí)法依據。

三、進一步充實和提高，使城建檔案工作納入依法治檔軌道

講充實，要落足于基本功過硬的執(zhí)法隊伍身上。講提高，是指檔案戰(zhàn)線工作人員法律素質的整體提高。人的因素第一，我們必須培養(yǎng)造就一支素質較高的行政執(zhí)法隊伍，這個隊伍中的每個成員應該是遵紀守法，清正廉潔，有良好的思想道德和工作作風，熟練掌握本專業(yè)的法律，法規(guī)和相關法律知識以及本系統(tǒng)本行業(yè)的專業(yè)知識，并在實踐中融會貫通，表現(xiàn)在工作中的游刃有余，他們的口才和文筆堪稱一流，良好的形象無可挑剔，同時被社會公眾所認同。實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略也好，適應西部大開發(fā)形勢也罷，作為城建檔案事業(yè)同仁，夯實基礎，內強素質，外樹形象，建立危機意識以及前瞻意識尤為重要。

首先抓好依法治檔的宣傳教育。時代在進步，經濟在發(fā)展，我們的知識面要不斷地拓寬，建筑行業(yè)不斷推出新產品，新技術，我們也要不斷地更新知識，抓住基本的規(guī)范，不斷灌輸新的規(guī)定，標準，又特別是在“四五”普法的學習實踐中，不斷完善豐富我們的法律知識，更要利用經過培訓考核的檔案管理員形成的網絡，加大向社會各界宣傳的力度，讓他們的上司，管理層和業(yè)主都參與對城建檔案有關規(guī)定的學習，變“要我交竣工資料”為“我要交竣工資料”，把按規(guī)定移交竣工資料上升為自覺的行動，是一種遵紀守法行為。還特別要注重抓源頭，無論是政府領導也好，還是開發(fā)區(qū)管理層也罷，他們所處位置，工作重心，對象不同，有可能很大程度上對城建檔案知之甚少，因而我們要主動上門服務，宣傳到位，具體工作落實到人。同時，抓利用實例的宣傳，拿出利用檔案社會效益，經濟效益好的實例和檔案不全造成重大損失的實例，充分利用典型事例的宣傳效應，努力使冷門升為熱點，冷清變?yōu)榉睒s，冷落成為焦點，讓全社會各階層都認識到檔案是城市資源，是寶貴財富。大家都來關愛它，呵護它，盡可能少的給子孫后代留下遺憾。

其次，抓好配套與配合工作。講配套，當然是法律法規(guī)體系完善配套，當務之急是省建設廳應根據國務院的〈條例〉及省政府出臺的〈建設工程質量管理規(guī)定〉，再結合建設部的〈城市建設檔案管理規(guī)定〉指定實施辦法和細則，像其他兄弟省一樣，出臺輔助性的地方性法規(guī)。筆者認為〈大慶市城市建設檔案管理規(guī)定〉就比較完善，在其法律責任一章中，包含了其對照〈檔案法〉進行處罰的條款，也羅列了對建設單位未簽定工程檔案承諾書，不按規(guī)定補測補繪竣工圖，以及竣工檔案不完整且在限期內未補充完善的處罰條款，并有具體的罰款數額。談到配合問題，我們首先要認識到：建設行政執(zhí)法不但具有社會性和公益性特點，而且還具有行業(yè)綜合性特點，因為建設行政主管部門有關城市規(guī)則，建筑業(yè)，設計，裝飾裝修，房地產業(yè)，市政建設等管理職責，從執(zhí)法力度上看，有《規(guī)劃法》，《建筑法》，《條例》等作為有力的法律武器，從廣度上看，執(zhí)法主體是建設行政主管部門，它處理一個案件，在社會上其影響力是巨大的，它真正具有敲山震虎，殺一儆百的作用，而城建檔案行政執(zhí)法在其中是一個很不起眼的分子。正因為這樣，我們與其他部門協(xié)調配合開展執(zhí)法工作顯得十分必要，而且通過參與配合，了解其他部門執(zhí)法中的一些具體工作和專業(yè)知識，也同時讓他們了解城建檔案業(yè)務范圍內的執(zhí)法工作，增進理解和支持，共同攜手形成合力，至少從建設行政執(zhí)法這個口出去是一個聲音，把城市規(guī)劃，建設，管理全面地納入法制化軌道，這樣的結果，也是各部門共同追求的目標。講城市的整體形象，文明創(chuàng)建也好，說建筑行業(yè)的創(chuàng)先爭優(yōu)也好，其中必然有建設行政綜合執(zhí)法的勞動成果，也有我們檔案工作人員的心血和汗水，讓全社會都來關注城建檔案，認識城建檔案。創(chuàng)造一個有法可依、有章可循、執(zhí)法必嚴、違法必究的城建檔案管理的良好氛圍。