彭章華 游 宇 李東升

國家從2008年開始,對退耕還林地區(qū)實(shí)施“鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目”,旨在使退耕還林戶“退得下、能致富、不反彈”,更好地改善我國生態(tài)環(huán)境,統(tǒng)籌人與自然、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧發(fā)展。

宜昌市“鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目”主要從基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民、后繼產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能培訓(xùn)、補(bǔ)植補(bǔ)造等6個(gè)方面入手,探索一條可持續(xù)、可推廣之路。

“項(xiàng)目、資金”雙創(chuàng)新

從調(diào)查的4個(gè)縣(市)區(qū)的林業(yè)、財(cái)政等多個(gè)部門來看,按照各自的職能、職責(zé),科學(xué)規(guī)劃,加強(qiáng)配合,強(qiáng)化監(jiān)管,狠抓項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施,確保了項(xiàng)目建設(shè)有序推進(jìn)。

首先從強(qiáng)化項(xiàng)目管理上來講。

把好項(xiàng)目建設(shè)源頭關(guān)口。對進(jìn)入鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招標(biāo)的單位、個(gè)人,當(dāng)陽市、五峰縣、宜都市嚴(yán)格進(jìn)行資質(zhì)驗(yàn)證、審查,看是否具備施工資格、是否有資質(zhì)證書,是否有不良記錄,是否有誠信度,為確保基本口糧建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)把好了第一道關(guān)口。

項(xiàng)目推行合同制。五峰縣、宜都市對所有鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目建設(shè),嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)合同簽約,明確界定項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任人的責(zé)任。責(zé)任內(nèi)容有:項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)、主要技術(shù)參數(shù)、工程進(jìn)度、項(xiàng)目管理、驗(yàn)收和獎(jiǎng)罰辦法等。

加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)管。宜都市、當(dāng)陽市從林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、財(cái)政投資評審中心等相關(guān)部門抽調(diào)技術(shù)人員、組織專班,對項(xiàng)目施工情況進(jìn)行檢查。檢查項(xiàng)目是否按規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行施工,項(xiàng)目建設(shè)參數(shù)是否符合規(guī)定要求,是否調(diào)整了項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容,是否按規(guī)定期限完成建設(shè)內(nèi)容等。對檢查發(fā)現(xiàn)有問題的,責(zé)令其限期整改、造成損失的依法追究相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)、法律的責(zé)任。

項(xiàng)目完工后進(jìn)行績效考評。當(dāng)陽市、宜都市運(yùn)用定量考評和定性考評相結(jié)合的辦法,按照項(xiàng)目完成數(shù)量、質(zhì)量、項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益進(jìn)行考核和評估,并對基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、補(bǔ)植補(bǔ)造項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的進(jìn)行分析,查找原因,并以此作為項(xiàng)目完工結(jié)算工程款的主要依據(jù)。

其次不斷創(chuàng)新資金管理方式。為了不斷提高鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金使用效益,確保資金規(guī)范、安全、有效使用,當(dāng)陽市、五峰縣、宜都市的財(cái)政部門狠抓了資金的管理,制定完善了資金使用管理辦法。在日常的管理中,主要體現(xiàn)在 “四制管理”。

一是國庫集中收付制。即將所有的鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金統(tǒng)一實(shí)行國庫集中收付,資金撥付直達(dá)建設(shè)單位或個(gè)人賬戶。

二是資金報(bào)賬制。項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施合同、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目施工進(jìn)度,提出用款計(jì)劃并附報(bào)賬憑證,經(jīng)項(xiàng)目主管部門、財(cái)政部門審核簽字后,按財(cái)政部門規(guī)定程序辦理。宜都市財(cái)政局為了減少資金流通環(huán)節(jié),確保資金的安全,還探索了網(wǎng)上資金撥付。即經(jīng)過檢查驗(yàn)收合格的項(xiàng)目、且各項(xiàng)財(cái)務(wù)手續(xù)完備,財(cái)政局直接在網(wǎng)上撥付資金,資金直達(dá)建設(shè)單位(個(gè)人)賬戶。

三是跟蹤審計(jì)。每個(gè)項(xiàng)目竣工后,當(dāng)陽市、五峰縣、宜都市的財(cái)政部門會(huì)同審計(jì)部門、項(xiàng)目主管部門,抽調(diào)人員,組織專班,對整個(gè)項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行跟蹤審計(jì),看資金是否?？顚Ｓ?是否發(fā)揮了的效益。

四是項(xiàng)目公示制。對投資額度較大的,單個(gè)在10萬元以上的,財(cái)政部門、項(xiàng)目建設(shè)單位聯(lián)合對項(xiàng)目資金實(shí)行了項(xiàng)目公開公示制。即在項(xiàng)目所在地將項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容、投資額度、資金來源、建設(shè)方式、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行公告、公示,實(shí)行陽光操作。

困難猶存

鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目工程的實(shí)施,對于統(tǒng)籌項(xiàng)目區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然和諧發(fā)展起到了促進(jìn)作用;但是通過調(diào)查,我們也發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目建設(shè)批復(fù)存在滯后,項(xiàng)目的選擇立項(xiàng)有待進(jìn)一步的科學(xué)舉證,資金的安排有待集中等。

項(xiàng)目的審批比較滯后。鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目有著它的特殊性,但其項(xiàng)目的審批比較滯后,項(xiàng)目的審批與項(xiàng)目建設(shè)不同步。鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目時(shí)效性較強(qiáng),如果錯(cuò)過了項(xiàng)目實(shí)施的最佳季節(jié),項(xiàng)目建設(shè)就可能難以如期完成。比如補(bǔ)植補(bǔ)造,它的最好建設(shè)時(shí)間是冬天和第2年的春天。

部分項(xiàng)目實(shí)施較為困難。目前,鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目是省級林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、扶貧等有關(guān)部門下達(dá)計(jì)劃,縣(市)按照省級有關(guān)部門下達(dá)的建設(shè)任務(wù)再制定實(shí)施方案,項(xiàng)目計(jì)劃走的是自上而下的路子。由于省級有關(guān)農(nóng)口部門對一個(gè)地方需要建什么項(xiàng)目?需要搞什么事情不一定全面了解,為此,分解下達(dá)給地方的“鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目”的計(jì)劃不一定科學(xué)、可行,出現(xiàn)了一廂情愿的問題,有的甚至出現(xiàn)好心辦壞事的現(xiàn)象。例如:生態(tài)移民搬遷,省扶貧辦下給五峰縣2008年的生態(tài)移民任務(wù)是17戶、57人,但盡管五峰縣作了諸多努力,居住在退耕還林區(qū)的林區(qū)不愿搬遷,到2010年,該市實(shí)際生態(tài)移民戶只有8戶、28人,分別占省下達(dá)計(jì)劃的47%、48%。

項(xiàng)目分布零星、分散。鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目是多個(gè)部門依據(jù)省有關(guān)部門下達(dá)任務(wù)計(jì)劃再拿出規(guī)劃、方案,然后報(bào)省發(fā)改委審批、備案。從調(diào)查的情況來看,項(xiàng)目規(guī)模小、且比較零星、分散,可謂星星點(diǎn)點(diǎn)。

項(xiàng)目一年一審批不利于統(tǒng)籌規(guī)劃。目前,省發(fā)改委以及省直有關(guān)部門對鞏固耕退還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目要求是:按照總體設(shè)計(jì),一年一報(bào)計(jì)劃一年一實(shí)施。這樣以來,項(xiàng)目區(qū)有關(guān)部門的主要精力放在當(dāng)年的項(xiàng)目規(guī)劃、申報(bào)上,不利于項(xiàng)目區(qū)按照省下達(dá)的總體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,分輕重緩急實(shí)施。

保障可持續(xù)性

科學(xué)編制鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目。哪些項(xiàng)目需要建設(shè)?哪些事情需要做?老百姓和基層干部最具有發(fā)言權(quán)。在今后的鞏固耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃上,應(yīng)該走自下而上的路子,建立自下而上的項(xiàng)目申報(bào)機(jī)制,避免一廂情愿或者事與愿違的事情。

推行項(xiàng)目三年一編制。推行項(xiàng)目三年一編制有利于項(xiàng)目區(qū)的黨委、政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況,統(tǒng)籌安排、科學(xué)實(shí)施,使項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間、內(nèi)容更具有靈活性。比如,項(xiàng)目區(qū)的縣(市)區(qū)根據(jù)3年建設(shè)規(guī)劃任務(wù),用一年的時(shí)間,突擊性的對補(bǔ)植補(bǔ)造進(jìn)行建設(shè),明年對基本口糧田建設(shè)進(jìn)行實(shí)施,不需要今年搞一點(diǎn)、明年再搞一點(diǎn)、后年還需要再搞一點(diǎn)的“馬拉松”的做法。

加快項(xiàng)目的審批。鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目時(shí)效性強(qiáng),錯(cuò)過了農(nóng)時(shí)是需要等待下年。為此,項(xiàng)目的審批部門要減少審批程序,實(shí)行集中辦公、聯(lián)合辦公的方式,對下級申報(bào)的鞏固耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、方案,要突擊審查、及時(shí)批復(fù),便于項(xiàng)目區(qū)的黨委、政府統(tǒng)籌安排,科學(xué)實(shí)施。

強(qiáng)化項(xiàng)目和資金的檢查監(jiān)督力度。一是要完善內(nèi)控機(jī)制。嚴(yán)格按程序辦事。堅(jiān)決執(zhí)行項(xiàng)目資金縣(市)區(qū)級國庫集中支付、政府采購、招投標(biāo)和縣級財(cái)政報(bào)賬制,切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)事前、事中和事后的全程監(jiān)管工作。二是經(jīng)常性的開展對鞏固耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的檢查、驗(yàn)收。不定期抽調(diào)人員、組成專班,對建設(shè)中的鞏固耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行檢查、監(jiān)督。三是建立完善責(zé)任追究機(jī)制。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰建設(shè)、誰負(fù)責(zé)”的原則,明確各級責(zé)任單位和責(zé)任人,做到項(xiàng)目建設(shè)有人操心,資金風(fēng)險(xiǎn)有人擔(dān)心。

(作者分別供職于湖北省財(cái)政廳和南漳縣財(cái)政局)