鄭國強(qiáng),張艷得,才讓旦巴

(1.青海省水土保持局,青海西寧 810001;2.果洛州環(huán)保水務(wù)局,青海果洛 814000)

青海省地域遼闊,地貌類型復(fù)雜,生物多樣性豐富,生態(tài)環(huán)境脆弱,自然災(zāi)害頻繁,環(huán)境保護(hù)的形勢十分嚴(yán)峻。青海省生態(tài)環(huán)境的好壞不僅會(huì)對(duì)本地區(qū)產(chǎn)生直接影響,而且關(guān)系到全國氣候的穩(wěn)定以及長江、黃河中下游地區(qū)的生態(tài)安全。水土流失作為青海省的頭號(hào)生態(tài)問題,具有量大面廣、類型多樣、區(qū)域差異明顯等特點(diǎn)。據(jù) 2000年全國土壤侵蝕遙感普查結(jié)果:青海省水土流失總面積 35.43萬km2,占土地總面積的 49.05%;水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕和凍融侵蝕并存。其中:水力侵蝕面積 5.28萬km2,占水土流失總面積的 14.9%;風(fēng)力侵蝕面積 15.07萬km2,占 42.5%;凍融侵蝕 15.08萬 km2,占 42.6%。除裸巖、戈壁、沙漠等難治理地類外,現(xiàn)有宜治理水土流失面積 15.24萬km2,占水土流失總面積的 43.0%。

水土保持可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是深刻貫徹《中華人民共和國水土保持法》,全面管護(hù),重點(diǎn)治理,把加強(qiáng)水土流失防治、監(jiān)督管理工作放在首位,使水土流失得到有效控制,使水土流失區(qū)逐漸走上生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展道路[1]。對(duì)青海省水土保持工作發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)和梳理,以期為水土保持可持續(xù)發(fā)展提供思路,為青海省生態(tài)建設(shè)服務(wù)。

1 青海省水土保持工作現(xiàn)狀

青海省水土保持工作始于 1956年,經(jīng)歷了起步階段、零星治理階段、穩(wěn)步推進(jìn)階段和依法綜合防治階段。完善東部黃土高原區(qū)以小流域?yàn)閱卧乃亮魇ЬC合治理模式的同時(shí),在西部和南部降水適宜地區(qū)實(shí)施封禁治理等生態(tài)修復(fù)措施,堅(jiān)持“防治結(jié)合,保護(hù)優(yōu)先,強(qiáng)化治理”的工作思路,形成了以監(jiān)督執(zhí)法為保障、科學(xué)試驗(yàn)為支撐、淤地壩建設(shè)和小流域綜合治理為主體、監(jiān)測體系逐步完善的工作格局。截至 2009年底,青海省累計(jì)治理水土流失面積 8 303.39 km2,其中坡改梯 2 168.07 km2、造 林 3 259.13 km2、種草 673.13 km2、實(shí)施 封禁 治理716.40 km2、實(shí)施其他治理措施(營造經(jīng)果林等)1 486.66 km2;綜合治理小流域 324條,其中已達(dá)標(biāo)驗(yàn)收 291條;建設(shè)淤地壩352座,建設(shè)小型水保工程 2萬余項(xiàng);總投資 10.33億元,其中中央投資 5.44億元。

2 水土保持發(fā)展的制約因素

經(jīng)過 54年的發(fā)展,青海省水土保持工作取得了長足的進(jìn)步,但水土流失嚴(yán)重的局面并沒有得到根本性改觀。從已開展的 3次土壤侵蝕遙感普查結(jié)果看,全省水土流失面積從 1990年的 33.41萬 km2增加到 2000年的 35.43萬 km2,呈逐漸增加趨勢,水土流失仍很嚴(yán)重,生態(tài)惡化的趨勢未得到有效遏制,水土流失治理速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和滿足人民群眾迫切要求改善環(huán)境的愿望,嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。青海省水土保持發(fā)展主要受到以下因素的制約:

(1)治理分散,難以形成規(guī)?；?。青海省的水土保持項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個(gè)部門,不同部門的資金到位情況、使用程序和管理要求各不相同,給基層縣鄉(xiāng)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的資金使用帶來很大麻煩。各管理部門獨(dú)立成項(xiàng),缺乏統(tǒng)籌布局,難以形成規(guī)?；卫?致使全省水土流失治理進(jìn)度緩慢。

(2)過分依賴“項(xiàng)目工程”,長效機(jī)制尚未建立。近年來,在國家的大力支持下,青海省實(shí)施了環(huán)青海湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目(日元貸款項(xiàng)目)、黃河水土保持生態(tài)工程、中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金水土保持項(xiàng)目、坡耕地水土流失綜合治理工程、水土保持大示范區(qū)建設(shè)和鞏固退耕還林成果基本口糧田建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目。上述項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)全省的水土流失綜合防治工作起到了重要的支撐作用,但是這種過分依靠政府“項(xiàng)目工程”投資的治理狀況帶來了水土保持市場化程度不高、生態(tài)補(bǔ)償制度等長效機(jī)制尚未建立、水土保持工程建設(shè)資金短缺等負(fù)面影響,不利于水土保持事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(3)水土保持區(qū)域發(fā)展不均衡。在項(xiàng)目實(shí)施過程中,青海省水土保持區(qū)域發(fā)展不均衡的問題表現(xiàn)得比較突出:部分項(xiàng)目縣運(yùn)行管理滯后、干部業(yè)務(wù)水平較低,導(dǎo)致不同地區(qū)之間的水土保持治理水平差距較大;受旱、寒、高等自然條件的制約,水土保持植物種的選擇范圍小、造林成活率低,制約著一些地區(qū)的植被建設(shè);三江源區(qū)和內(nèi)陸河流域水土保持工作起步較晚、基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)力量不強(qiáng),大部分州縣沒有專職的水土保持技術(shù)人員,加之交通不便、運(yùn)輸距離遠(yuǎn)、工作半徑大、建設(shè)成本高,在投資有限的情況下大大降低了治理效果,導(dǎo)致防治速度緩慢、建設(shè)質(zhì)量不高,如在青海東部黃土高原區(qū)的小流域治理費(fèi)用約為 30萬元/km2,而在南部地區(qū)就提高到了約 40萬元/km2。

(4)監(jiān)測工作處于起步階段,項(xiàng)目規(guī)劃缺乏科學(xué)指導(dǎo)。青海省水土保持監(jiān)測工作處于逐步建設(shè)階段,部分土壤侵蝕區(qū)的監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏,加之全省科學(xué)試驗(yàn)研究水平有限,水土保持措施的布設(shè)缺乏針對(duì)性,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后續(xù)效果缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià),不利于水土保持項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)水平的提高,也制約了水土保持措施效益的發(fā)揮。

3 實(shí)現(xiàn)水土保持可持續(xù)發(fā)展的途徑

對(duì)水土保持可持續(xù)發(fā)展有很多種理解,筆者比較贊同冉國富提出的水土保持可持續(xù)發(fā)展 “十步曲”的觀點(diǎn),即加強(qiáng)宣傳是前提、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是保證、政策調(diào)動(dòng)是動(dòng)力、預(yù)防為主是根本、以點(diǎn)帶面是依托、綜合治理是方向、科學(xué)技術(shù)是關(guān)鍵、嚴(yán)格財(cái)紀(jì)是保障、增強(qiáng)自身實(shí)力是基礎(chǔ)、改革創(chuàng)新是途徑[2]。根據(jù)青海省的實(shí)際情況,實(shí)現(xiàn)水土保持可持續(xù)發(fā)展要從以下 5個(gè)方面著手。

3.1 強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法,宣傳培訓(xùn)并重

在開展培訓(xùn)、提高全民水土保持與環(huán)境保護(hù)意識(shí)的基礎(chǔ)上加大監(jiān)督執(zhí)法力度,加大對(duì)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)力度,實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)、宣傳與監(jiān)督執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè),加大對(duì)大、要案的查處力度,在對(duì)公路、鐵路和電站等大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)化執(zhí)法的同時(shí),拓展執(zhí)法的范圍,對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)、房地產(chǎn)、農(nóng)林開發(fā)等人為水土流失嚴(yán)重的項(xiàng)目要督促其編報(bào)水土保持方案;定期對(duì)水土保持技術(shù)力量較薄弱的南部地區(qū)開展包括水土保持項(xiàng)目的科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)管理、執(zhí)法能力和后期管護(hù)方面的培訓(xùn),將每年培訓(xùn)的任務(wù)量納入到目標(biāo)考核當(dāng)中,逐步縮小區(qū)域間人力資源水平上的差距;運(yùn)用各種宣傳手段,加大對(duì)水土保持的宣傳力度,深入單位、社區(qū)、學(xué)校進(jìn)行宣傳,逐步提高社會(huì)對(duì)水土保持的認(rèn)知度和參與度,對(duì)人為造成水土流失的行為互相監(jiān)督,使水土保持成為人們的自覺行為;不斷規(guī)范和完善監(jiān)督執(zhí)法體系,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)脆弱的三江源區(qū)水土保持配套法律法規(guī)的修訂工作。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃,總體布局

為確保各部門按照統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展流域集中連片治理,既不交叉又不遺漏,農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)部門共同構(gòu)筑合作和協(xié)調(diào)的平臺(tái),通過小流域的整合、擴(kuò)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、規(guī)?；l(fā)展,開創(chuàng)水土保持綜合治理的新局面。青海省水土保持總體布局形成東部黃土高原區(qū)、柴達(dá)木盆地、環(huán)青海湖地區(qū)、三江源區(qū)和城市水利建設(shè)區(qū) 5個(gè)主體建設(shè)區(qū),各主體建設(shè)區(qū)因地制宜開展水土保持措施布設(shè),見圖1。

3.3 把握機(jī)遇,加快水土流失治理步伐

《國務(wù)院關(guān)于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》中把“強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和建設(shè)”作為重點(diǎn)工作的“第一項(xiàng)”,充分說明了國家對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和建設(shè)的高度重視。青海藏區(qū)是國家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū),也是青海省水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū),涉及的海北、黃南、海南、果洛、玉樹和海西等 6個(gè)藏族自治州,總面積 69.9萬km2,占全省面積的 96.8%,其中水土流失面積 34.2萬 km2,占該區(qū)總面積的 48.9%,占全省水土流失面積的 96.5%。抓住發(fā)展機(jī)遇,積極引入國家重點(diǎn)支持項(xiàng)目,對(duì)于加快藏區(qū)水土流失治理步伐、提高江河源區(qū)藏民的生產(chǎn)生活水平、改變?nèi)吹貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀、實(shí)現(xiàn)水土保持可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。與此同時(shí),要緊緊抓住中央實(shí)施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的機(jī)遇,提前做好青海省的水土保持項(xiàng)目規(guī)劃,積極爭取西部大開發(fā)專項(xiàng)資金投入,使全省水土保持事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)報(bào),科學(xué)推廣示范

青海省水土保持監(jiān)測體系建設(shè)的目標(biāo)是建成以水土保持重點(diǎn)治理區(qū)和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的效益監(jiān)測為點(diǎn),黃河流域、長江流域、瀾滄江流域和內(nèi)陸河流域 4大流域的長期定位監(jiān)測為線,各州地市監(jiān)測為面的監(jiān)測體系。監(jiān)測點(diǎn)按綜合觀測場、水蝕徑流場、卡口站、風(fēng)蝕監(jiān)測點(diǎn)和凍融監(jiān)測點(diǎn)等進(jìn)行布設(shè)。隨著監(jiān)測體系的逐步完善,實(shí)現(xiàn)三江源自然保護(hù)區(qū)的水土流失監(jiān)測、小流域治理項(xiàng)目的水土流失治理效益監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工程的水土保持效果監(jiān)測和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測,不僅可為水土流失區(qū)提供最真實(shí)可靠的土壤侵蝕數(shù)據(jù),而且可以監(jiān)測開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持措施的實(shí)施效果,做出客觀評(píng)價(jià),更好地為水土保持措施科學(xué)布設(shè)服務(wù)。

圖1 青海省水土保持總體布局

西寧市長嶺溝旅游觀光型示范園和互助縣下沙溝集農(nóng)林牧和旅游觀光綜合于一體的水土保持科技示范區(qū)的成功建設(shè),不僅有利于拓展水土流失防治的方法和思路,而且有利于擴(kuò)大宣傳面,提高人們對(duì)水土保持小流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合效益的直觀認(rèn)識(shí)。

3.5 建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

水土保持生態(tài)補(bǔ)償是指人類社會(huì)系統(tǒng)通過調(diào)整其內(nèi)部相關(guān)群體之間的利益關(guān)系,對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行適度干預(yù),以有效控制水土流失,增強(qiáng)水土保持功能,實(shí)現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)。依據(jù)水土流失發(fā)生發(fā)展特點(diǎn)、形態(tài)和相關(guān)群體利益關(guān)系以及防治對(duì)策的不同,將水土保持生態(tài)補(bǔ)償劃分為三大類,即預(yù)防保護(hù)類、治理類和生產(chǎn)建設(shè)類[3]。其中,預(yù)防保護(hù)類和治理類水土保持生態(tài)補(bǔ)償要依托于青海省三江源重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?設(shè)立預(yù)防保護(hù)類和治理類水土保持補(bǔ)償專項(xiàng)基金,實(shí)現(xiàn)水土保持發(fā)展的可持續(xù)性。

生產(chǎn)建設(shè)類項(xiàng)目中,水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失主要表現(xiàn)在占用土地、擾動(dòng)地表和地下巖土層、堆置廢棄物、構(gòu)筑人工邊坡,砍伐、毀壞森林植被和其他生物資源,排放各種有毒有害物質(zhì),進(jìn)而造成水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失,是一種典型的人為加速侵蝕。根據(jù)資源開發(fā)造成水土流失的特點(diǎn),礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收要改變以往按照損壞面積計(jì)征的方式,要按照產(chǎn)品的實(shí)際產(chǎn)量計(jì)征。例如,陜西省通過對(duì)煤炭、石油、天然氣資源開采產(chǎn)生的水土流失進(jìn)行分析研究,立法征收水土流失治理費(fèi),標(biāo)準(zhǔn)為煤炭 5元/t、石油 30元/t、天然氣 0.008元/m3[4]。對(duì)于水電站工程,上游地區(qū)的水土保持效果對(duì)于減少水庫泥沙的輸入、增加電站使用年限具有重要的意義,而僅僅依靠庫區(qū)水土流失治理無法改變水電站建設(shè)對(duì)上游和沿線水土資源造成的破壞,因此采取水電站對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,上游地區(qū)代為進(jìn)行水土流失治理,使雙方的利益得到統(tǒng)一,也改善了生態(tài)環(huán)境。

為了加大生產(chǎn)建設(shè)類水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施力度,水土保持執(zhí)法部門要聯(lián)合發(fā)改委、國土和環(huán)保部門,選取典型的水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目,對(duì)其造成的水土流失進(jìn)行系統(tǒng)的分析論證,按照水土保持功能生態(tài)服務(wù)價(jià)值法、水土流失經(jīng)濟(jì)損失法等方法,立法制定青海省水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法,成立專項(xiàng)水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金征收和管理部門,在真正意義上實(shí)現(xiàn)水土流失治理市場化運(yùn)作,有效地提高水土流失治理步伐。

4 結(jié) 語

要實(shí)現(xiàn)青海省水土保持的可持續(xù)發(fā)展,必須依法行政、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法、宣傳培訓(xùn)并重,不斷完善水土保持法律法規(guī)和監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè),堅(jiān)決遏制人為水土流失;繼續(xù)堅(jiān)持已有的成功經(jīng)驗(yàn),統(tǒng)籌規(guī)劃,總體布局,通過小流域的整合、擴(kuò)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、規(guī)?；l(fā)展,開創(chuàng)水土保持綜合治理的新局面;加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)報(bào),建立健全全省水土流失監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng),提高水土保持工作的科技含量;科學(xué)推廣示范,增強(qiáng)人們對(duì)小流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合效益的直觀認(rèn)識(shí),提高水土保持的社會(huì)認(rèn)知度和參與度;緊跟國家的政策導(dǎo)向,把握機(jī)遇,加快水土流失治理步伐;制定青海省水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法,建立水土保持長效機(jī)制。

[1]舒喬生,謝立亞.水土保持可持續(xù)發(fā)展的問題及對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展,2000,17(4):14-16.

[2]冉國富.水土保持可持續(xù)發(fā)展“十步曲”[J].中國水土保持,1998(7):24-25.

[3]水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究課題組.我國水土保持生態(tài)補(bǔ)償類型劃分及機(jī)制研究[J].中國水利,2009(14):26-31.

[4]霍學(xué)喜,姚順波,郭亞軍.陜西省能源開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2009:176.