鄭國強,張艷得,才讓旦巴

(1.青海省水土保持局,青海西寧 810001;2.果洛州環(huán)保水務局,青海果洛 814000)

青海省地域遼闊,地貌類型復雜,生物多樣性豐富,生態(tài)環(huán)境脆弱,自然災害頻繁,環(huán)境保護的形勢十分嚴峻。青海省生態(tài)環(huán)境的好壞不僅會對本地區(qū)產(chǎn)生直接影響,而且關系到全國氣候的穩(wěn)定以及長江、黃河中下游地區(qū)的生態(tài)安全。水土流失作為青海省的頭號生態(tài)問題,具有量大面廣、類型多樣、區(qū)域差異明顯等特點。據(jù) 2000年全國土壤侵蝕遙感普查結果:青海省水土流失總面積 35.43萬km2,占土地總面積的 49.05%;水力侵蝕、風力侵蝕和凍融侵蝕并存。其中:水力侵蝕面積 5.28萬km2,占水土流失總面積的 14.9%;風力侵蝕面積 15.07萬km2,占 42.5%;凍融侵蝕 15.08萬 km2,占 42.6%。除裸巖、戈壁、沙漠等難治理地類外,現(xiàn)有宜治理水土流失面積 15.24萬km2,占水土流失總面積的 43.0%。

水土保持可持續(xù)發(fā)展的目標是深刻貫徹《中華人民共和國水土保持法》,全面管護,重點治理,把加強水土流失防治、監(jiān)督管理工作放在首位,使水土流失得到有效控制,使水土流失區(qū)逐漸走上生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展道路[1]。對青海省水土保持工作發(fā)展過程中的經(jīng)驗和存在的問題進行了系統(tǒng)總結和梳理,以期為水土保持可持續(xù)發(fā)展提供思路,為青海省生態(tài)建設服務。

1 青海省水土保持工作現(xiàn)狀

青海省水土保持工作始于 1956年,經(jīng)歷了起步階段、零星治理階段、穩(wěn)步推進階段和依法綜合防治階段。完善東部黃土高原區(qū)以小流域為單元的水土流失綜合治理模式的同時,在西部和南部降水適宜地區(qū)實施封禁治理等生態(tài)修復措施,堅持“防治結合,保護優(yōu)先,強化治理”的工作思路,形成了以監(jiān)督執(zhí)法為保障、科學試驗為支撐、淤地壩建設和小流域綜合治理為主體、監(jiān)測體系逐步完善的工作格局。截至 2009年底,青海省累計治理水土流失面積 8 303.39 km2,其中坡改梯 2 168.07 km2、造 林 3 259.13 km2、種草 673.13 km2、實施 封禁 治理716.40 km2、實施其他治理措施(營造經(jīng)果林等)1 486.66 km2;綜合治理小流域 324條,其中已達標驗收 291條;建設淤地壩352座,建設小型水保工程 2萬余項;總投資 10.33億元,其中中央投資 5.44億元。

2 水土保持發(fā)展的制約因素

經(jīng)過 54年的發(fā)展,青海省水土保持工作取得了長足的進步,但水土流失嚴重的局面并沒有得到根本性改觀。從已開展的 3次土壤侵蝕遙感普查結果看,全省水土流失面積從 1990年的 33.41萬 km2增加到 2000年的 35.43萬 km2,呈逐漸增加趨勢,水土流失仍很嚴重,生態(tài)惡化的趨勢未得到有效遏制,水土流失治理速度遠遠不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需求和滿足人民群眾迫切要求改善環(huán)境的愿望,嚴重影響著經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。青海省水土保持發(fā)展主要受到以下因素的制約:

(1)治理分散,難以形成規(guī)?；Ｇ嗪Ｊ〉乃帘３猪椖可婕稗r(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個部門,不同部門的資金到位情況、使用程序和管理要求各不相同,給基層縣鄉(xiāng)項目實施區(qū)的資金使用帶來很大麻煩。各管理部門獨立成項,缺乏統(tǒng)籌布局,難以形成規(guī)?；卫?致使全省水土流失治理進度緩慢。

(2)過分依賴“項目工程”,長效機制尚未建立。近年來,在國家的大力支持下,青海省實施了環(huán)青海湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理項目(日元貸款項目)、黃河水土保持生態(tài)工程、中央財政預算內(nèi)專項資金水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理工程、水土保持大示范區(qū)建設和鞏固退耕還林成果基本口糧田建設等重點項目。上述項目的實施對全省的水土流失綜合防治工作起到了重要的支撐作用,但是這種過分依靠政府“項目工程”投資的治理狀況帶來了水土保持市場化程度不高、生態(tài)補償制度等長效機制尚未建立、水土保持工程建設資金短缺等負面影響,不利于水土保持事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(3)水土保持區(qū)域發(fā)展不均衡。在項目實施過程中,青海省水土保持區(qū)域發(fā)展不均衡的問題表現(xiàn)得比較突出:部分項目縣運行管理滯后、干部業(yè)務水平較低,導致不同地區(qū)之間的水土保持治理水平差距較大;受旱、寒、高等自然條件的制約,水土保持植物種的選擇范圍小、造林成活率低,制約著一些地區(qū)的植被建設;三江源區(qū)和內(nèi)陸河流域水土保持工作起步較晚、基礎薄弱、技術力量不強,大部分州縣沒有專職的水土保持技術人員,加之交通不便、運輸距離遠、工作半徑大、建設成本高,在投資有限的情況下大大降低了治理效果,導致防治速度緩慢、建設質(zhì)量不高,如在青海東部黃土高原區(qū)的小流域治理費用約為 30萬元/km2,而在南部地區(qū)就提高到了約 40萬元/km2。

(4)監(jiān)測工作處于起步階段,項目規(guī)劃缺乏科學指導。青海省水土保持監(jiān)測工作處于逐步建設階段,部分土壤侵蝕區(qū)的監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏,加之全省科學試驗研究水平有限,水土保持措施的布設缺乏針對性,對項目實施后續(xù)效果缺乏科學的評價,不利于水土保持項目規(guī)劃、設計水平的提高,也制約了水土保持措施效益的發(fā)揮。

3 實現(xiàn)水土保持可持續(xù)發(fā)展的途徑

對水土保持可持續(xù)發(fā)展有很多種理解,筆者比較贊同冉國富提出的水土保持可持續(xù)發(fā)展 “十步曲”的觀點,即加強宣傳是前提、加強領導是保證、政策調(diào)動是動力、預防為主是根本、以點帶面是依托、綜合治理是方向、科學技術是關鍵、嚴格財紀是保障、增強自身實力是基礎、改革創(chuàng)新是途徑[2]。根據(jù)青海省的實際情況,實現(xiàn)水土保持可持續(xù)發(fā)展要從以下 5個方面著手。

3.1 強化監(jiān)督執(zhí)法,宣傳培訓并重

在開展培訓、提高全民水土保持與環(huán)境保護意識的基礎上加大監(jiān)督執(zhí)法力度,加大對業(yè)務人員的培訓力度,實現(xiàn)培訓、宣傳與監(jiān)督執(zhí)法的有機結合。加強執(zhí)法能力建設,加大對大、要案的查處力度,在對公路、鐵路和電站等大型開發(fā)建設項目強化執(zhí)法的同時,拓展執(zhí)法的范圍,對城鎮(zhèn)建設、房地產(chǎn)、農(nóng)林開發(fā)等人為水土流失嚴重的項目要督促其編報水土保持方案;定期對水土保持技術力量較薄弱的南部地區(qū)開展包括水土保持項目的科學規(guī)劃、系統(tǒng)管理、執(zhí)法能力和后期管護方面的培訓,將每年培訓的任務量納入到目標考核當中,逐步縮小區(qū)域間人力資源水平上的差距;運用各種宣傳手段,加大對水土保持的宣傳力度,深入單位、社區(qū)、學校進行宣傳,逐步提高社會對水土保持的認知度和參與度,對人為造成水土流失的行為互相監(jiān)督,使水土保持成為人們的自覺行為;不斷規(guī)范和完善監(jiān)督執(zhí)法體系,重點加強對生態(tài)脆弱的三江源區(qū)水土保持配套法律法規(guī)的修訂工作。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃,總體布局

為確保各部門按照統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的技術標準開展流域集中連片治理,既不交叉又不遺漏,農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關部門共同構筑合作和協(xié)調(diào)的平臺,通過小流域的整合、擴展實現(xiàn)區(qū)域性、規(guī)?；l(fā)展,開創(chuàng)水土保持綜合治理的新局面。青海省水土保持總體布局形成東部黃土高原區(qū)、柴達木盆地、環(huán)青海湖地區(qū)、三江源區(qū)和城市水利建設區(qū) 5個主體建設區(qū),各主體建設區(qū)因地制宜開展水土保持措施布設,見圖1。

3.3 把握機遇,加快水土流失治理步伐

《國務院關于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》中把“強化生態(tài)保護和建設”作為重點工作的“第一項”,充分說明了國家對重要生態(tài)功能區(qū)保護和建設的高度重視。青海藏區(qū)是國家級水土流失重點預防保護區(qū),也是青海省水土流失重點預防保護區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū),涉及的海北、黃南、海南、果洛、玉樹和海西等 6個藏族自治州,總面積 69.9萬km2,占全省面積的 96.8%,其中水土流失面積 34.2萬 km2,占該區(qū)總面積的 48.9%,占全省水土流失面積的 96.5%。抓住發(fā)展機遇,積極引入國家重點支持項目,對于加快藏區(qū)水土流失治理步伐、提高江河源區(qū)藏民的生產(chǎn)生活水平、改變?nèi)吹貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱的現(xiàn)狀、實現(xiàn)水土保持可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。與此同時,要緊緊抓住中央實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的機遇,提前做好青海省的水土保持項目規(guī)劃,積極爭取西部大開發(fā)專項資金投入,使全省水土保持事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 加強監(jiān)測預報,科學推廣示范

青海省水土保持監(jiān)測體系建設的目標是建成以水土保持重點治理區(qū)和開發(fā)建設項目的效益監(jiān)測為點,黃河流域、長江流域、瀾滄江流域和內(nèi)陸河流域 4大流域的長期定位監(jiān)測為線,各州地市監(jiān)測為面的監(jiān)測體系。監(jiān)測點按綜合觀測場、水蝕徑流場、卡口站、風蝕監(jiān)測點和凍融監(jiān)測點等進行布設。隨著監(jiān)測體系的逐步完善,實現(xiàn)三江源自然保護區(qū)的水土流失監(jiān)測、小流域治理項目的水土流失治理效益監(jiān)測、生態(tài)修復試點工程的水土保持效果監(jiān)測和開發(fā)建設項目水土流失動態(tài)監(jiān)測,不僅可為水土流失區(qū)提供最真實可靠的土壤侵蝕數(shù)據(jù),而且可以監(jiān)測開發(fā)建設項目水土保持措施的實施效果,做出客觀評價,更好地為水土保持措施科學布設服務。

圖1 青海省水土保持總體布局

西寧市長嶺溝旅游觀光型示范園和互助縣下沙溝集農(nóng)林牧和旅游觀光綜合于一體的水土保持科技示范區(qū)的成功建設,不僅有利于拓展水土流失防治的方法和思路,而且有利于擴大宣傳面,提高人們對水土保持小流域生態(tài)、經(jīng)濟、社會綜合效益的直觀認識。

3.5 建立水土保持生態(tài)補償機制

水土保持生態(tài)補償是指人類社會系統(tǒng)通過調(diào)整其內(nèi)部相關群體之間的利益關系,對自然生態(tài)系統(tǒng)進行適度干預,以有效控制水土流失,增強水土保持功能,實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護。依據(jù)水土流失發(fā)生發(fā)展特點、形態(tài)和相關群體利益關系以及防治對策的不同,將水土保持生態(tài)補償劃分為三大類,即預防保護類、治理類和生產(chǎn)建設類[3]。其中,預防保護類和治理類水土保持生態(tài)補償要依托于青海省三江源重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)慕?設立預防保護類和治理類水土保持補償專項基金,實現(xiàn)水土保持發(fā)展的可持續(xù)性。

生產(chǎn)建設類項目中,水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)建設項目造成的水土流失主要表現(xiàn)在占用土地、擾動地表和地下巖土層、堆置廢棄物、構筑人工邊坡,砍伐、毀壞森林植被和其他生物資源,排放各種有毒有害物質(zhì),進而造成水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失,是一種典型的人為加速侵蝕。根據(jù)資源開發(fā)造成水土流失的特點,礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持補償費的征收要改變以往按照損壞面積計征的方式,要按照產(chǎn)品的實際產(chǎn)量計征。例如,陜西省通過對煤炭、石油、天然氣資源開采產(chǎn)生的水土流失進行分析研究,立法征收水土流失治理費,標準為煤炭 5元/t、石油 30元/t、天然氣 0.008元/m3[4]。對于水電站工程,上游地區(qū)的水土保持效果對于減少水庫泥沙的輸入、增加電站使用年限具有重要的意義,而僅僅依靠庫區(qū)水土流失治理無法改變水電站建設對上游和沿線水土資源造成的破壞,因此采取水電站對上游地區(qū)進行生態(tài)補償,上游地區(qū)代為進行水土流失治理,使雙方的利益得到統(tǒng)一,也改善了生態(tài)環(huán)境。

為了加大生產(chǎn)建設類水土保持生態(tài)補償?shù)膶嵤┝Χ?水土保持執(zhí)法部門要聯(lián)合發(fā)改委、國土和環(huán)保部門,選取典型的水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目,對其造成的水土流失進行系統(tǒng)的分析論證,按照水土保持功能生態(tài)服務價值法、水土流失經(jīng)濟損失法等方法,立法制定青海省水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持生態(tài)補償實施辦法,成立專項水土保持生態(tài)補償資金征收和管理部門,在真正意義上實現(xiàn)水土流失治理市場化運作,有效地提高水土流失治理步伐。

4 結 語

要實現(xiàn)青海省水土保持的可持續(xù)發(fā)展,必須依法行政、強化監(jiān)督執(zhí)法、宣傳培訓并重,不斷完善水土保持法律法規(guī)和監(jiān)督執(zhí)法體系建設,堅決遏制人為水土流失;繼續(xù)堅持已有的成功經(jīng)驗,統(tǒng)籌規(guī)劃,總體布局,通過小流域的整合、擴展實現(xiàn)區(qū)域性、規(guī)?；l(fā)展,開創(chuàng)水土保持綜合治理的新局面;加強監(jiān)測預報,建立健全全省水土流失監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng),提高水土保持工作的科技含量;科學推廣示范,增強人們對小流域生態(tài)、經(jīng)濟、社會綜合效益的直觀認識,提高水土保持的社會認知度和參與度;緊跟國家的政策導向,把握機遇,加快水土流失治理步伐;制定青海省水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持生態(tài)補償實施辦法,建立水土保持長效機制。

[1]舒喬生,謝立亞.水土保持可持續(xù)發(fā)展的問題及對策[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展,2000,17(4):14-16.

[2]冉國富.水土保持可持續(xù)發(fā)展“十步曲”[J].中國水土保持,1998(7):24-25.

[3]水土保持生態(tài)補償機制研究課題組.我國水土保持生態(tài)補償類型劃分及機制研究[J].中國水利,2009(14):26-31.

[4]霍學喜,姚順波,郭亞軍.陜西省能源開發(fā)水土保持生態(tài)補償標準研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2009:176.