曾維和 （廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

治理是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)熱門話語(yǔ)。最早提出治理問(wèn)題的是1989年世界銀行概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)使用了 “治理危機(jī)”（crisis in governmance）一詞，此后“治理”被逐步地運(yùn)用于政府政治社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，尤其是1992年世界銀行的年度報(bào)告使用“治理與發(fā)展”的標(biāo)題，同年羅西瑙發(fā)表了他的代表作《沒(méi)有政府的治理》一書，“治理”就迅速流行開(kāi)來(lái)，被廣泛地運(yùn)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政府改革領(lǐng)域。政府治理模式創(chuàng)新自20世紀(jì)中后期以來(lái)逐步成為西方政府改革過(guò)程的產(chǎn)物與理論歸依。當(dāng)代西方各國(guó)通過(guò)政府改革與政府再造運(yùn)動(dòng)，積極地探索新型的政府治理模式，涌現(xiàn)出多種政府治理模式，形成了一種政府治理的理論化系譜。分析這些治理理論的緣起、發(fā)展與內(nèi)在聯(lián)系，并進(jìn)行系統(tǒng)的理論化解析，歸納其特點(diǎn)、內(nèi)容與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前的政府改革與治理模式創(chuàng)新具有重要的啟示意義。

一、新公共管理的終結(jié)與整體政府改革的興起

20世紀(jì)70年代末，西方各國(guó)進(jìn)行了一場(chǎng)以“新公共管理”為內(nèi)容的聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)。新公共管理從私營(yíng)部門借鑒一整套管理原則、方法、技術(shù)和價(jià)值觀來(lái)尋求管理變革，形成了一種不同于傳統(tǒng)官僚制統(tǒng)治模式的政府改革與治理模式。經(jīng)合組織（OECD）1995年度的公共管理發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理》把新公共管理的特征歸納為：轉(zhuǎn)移權(quán)威，提供靈活性；保證績(jī)效、控制和責(zé)任制；發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)和選擇；提供靈活性；改善人力資源管理；優(yōu)化信息技術(shù)；改善管制質(zhì)量；加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能?！罢僭齑髱煛眾W斯本等人在《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門》一書中對(duì)各種新公共管理的理念進(jìn)行了提煉，并使之得以普及。該書闡述了企業(yè)家政府理論的十項(xiàng)原則：“起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競(jìng)爭(zhēng)型政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；有使命感的政府：改變照章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革?！盵1]這十項(xiàng)原則構(gòu)成了新公共管理的主體內(nèi)容。由此，新公共管理逐步成為西方政府改革的主導(dǎo)治理模式，在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛的影響。

但是，隨著西方政府改革向縱深發(fā)展，新公共管理作為一種主導(dǎo)政府改革與治理理論模式日漸式微，它的局限性也日益明顯，受到了學(xué)者們諸多的批判。廈門大學(xué)陳振明教授將學(xué)者們的批判歸結(jié)為如下幾個(gè)方面：（1）批判新公共管理的保守主義傾向，認(rèn)為新公共管理是披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)；（2）批判新公共管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，認(rèn)為新公共管理濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的帝國(guó)主義；（3）批判新公共管理的管理主義傾向，認(rèn)為新公共管理忽視了公私部門的基本差別，照搬私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法及模式，是一種“新泰勒主義”；（4）批判新公共管理的政治化傾向，認(rèn)為在新公共管理體制下，政治領(lǐng)導(dǎo)人有可能選擇那些認(rèn)同其政治目標(biāo)或具有相同、相似政治立場(chǎng)的高層文官擔(dān)任各部門及機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；（5）批判新公共管理的實(shí)踐模式，特別是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、公共部門私有化、產(chǎn)出控制、顧客至上等改革措施放棄政府的公共服務(wù)職能，逃避政府責(zé)任，破壞了政府與公民社會(huì)的關(guān)系，背離了民主社會(huì)的自由、民主、平等、公正等基本價(jià)值。[2]

上述五個(gè)方面的批判內(nèi)容表明新公共管理作為一種管理主義的政府改革途徑已經(jīng)陷入深層困境。不少學(xué)者開(kāi)始從政府治理的視角進(jìn)一步論證新公共管理已經(jīng)成為一種過(guò)時(shí)的或終結(jié)的政府治理理論。羅茨從“新的治理”的視角分析了新公共管理四個(gè)層面的矛盾：一是新公共管理把注意力集中在“3E”及推崇貨幣上，接受了一種超組織的觀點(diǎn)，忽視了跨組織聯(lián)系紐帶的管理以及在不存在等級(jí)控制的情況如何協(xié)調(diào)共同目標(biāo)的問(wèn)題；二是新公共管理沉迷于目標(biāo)之中，造成了20世紀(jì)80、90年代目標(biāo)管理的復(fù)興，忽視了及時(shí)地調(diào)控和維持信任關(guān)系的重要性；三是新公共管理注重結(jié)果，但在一個(gè)跨組織的網(wǎng)絡(luò)中，沒(méi)有一個(gè)行為者對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)；四是在新公共管理的核心、競(jìng)爭(zhēng)和調(diào)控之間存在矛盾，市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)的話語(yǔ)只能使調(diào)控問(wèn)題復(fù)雜化。[3]登力維在《新公共管理的終結(jié)：數(shù)字時(shí)代治理萬(wàn)歲》一文中對(duì)新公共管理的三個(gè)核心要素（分散化、競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)）在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)用情況進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為“過(guò)去20年時(shí)間里，無(wú)論是在學(xué)界還是在政府部門，占主導(dǎo)的治理理念——新公共管理已經(jīng)壽終正寢。盡管這一運(yùn)動(dòng)的少部門內(nèi)容還在進(jìn)行，但新公共管理的關(guān)鍵部分由于導(dǎo)致組織上的災(zāi)難已經(jīng)倒轉(zhuǎn)，相當(dāng)一部分已經(jīng)停止?！盵4]登力維在對(duì)美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)了新公共管理的核心部分在這些國(guó)家走向終結(jié)的變化態(tài)勢(shì)（見(jiàn)表1）。

表1 西方主要國(guó)家中新公共管理運(yùn)用的主要內(nèi)容及其現(xiàn)狀

由表1可見(jiàn)，新公共管理“分散化”內(nèi)容大部分得到了保留，而“競(jìng)爭(zhēng)”與“激勵(lì)”的內(nèi)容則更多地被改進(jìn)或被拋棄。這種狀況使新公共管理在政府治理實(shí)踐上出現(xiàn) “治理危機(jī)”，形成了 “碎片化治理”（fragmentation of governance）的困境。碎片化治理主要是新公共管理“分散化”改革所造成的機(jī)構(gòu)裂化和權(quán)力碎片化急劇發(fā)展的產(chǎn)物，它主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面[5]：（1）轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，讓其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)代價(jià)。比如學(xué)校排斥帶來(lái)了嚴(yán)重的青少年犯罪問(wèn)題，而司法系統(tǒng)則不得不出面解決這一問(wèn)題。（2）互相沖突的項(xiàng)目。一些機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)互相沖突，或者盡管一些機(jī)構(gòu)從事同一政策目標(biāo)，但它們的運(yùn)作卻互相拆臺(tái)。例如，懲治和預(yù)防犯罪的機(jī)構(gòu)和教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)都是減少犯罪，但在一些具體領(lǐng)域中兩者常常發(fā)生沖突。（3）重復(fù)，即重復(fù)生產(chǎn)公共物品而導(dǎo)致浪費(fèi)與生產(chǎn)成本過(guò)高。（4）互相沖突的目標(biāo)，一些不同的服務(wù)目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突，比如警察尋取證據(jù)用以懲罰，但可能會(huì)同那些從事青少年服務(wù)工作的人發(fā)生沖突。（5）由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想。（6）在對(duì)需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政。一些機(jī)構(gòu)認(rèn)為可以在不與其他機(jī)構(gòu)通氣的情況下憑自己的力量解決問(wèn)題，但最后卻并沒(méi)有滿足真正的需要。（7）公眾無(wú)法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到那里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)。（8）由于沒(méi)有考慮到問(wèn)題的具體原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。這些問(wèn)題都導(dǎo)致治理中的協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作舉步維艱。

正是由于新公共管理在政府治理中陷入困境，西方主要國(guó)家在20世紀(jì)90年代中后期又掀起了一場(chǎng)后新公共管理的政府改革運(yùn)動(dòng)，即學(xué)者們所描述的整體政府（whole of government）改革運(yùn)動(dòng)。整體政府起源于1997年英國(guó)工黨政府的提出的施政方案，并迅速擴(kuò)展到澳大利亞、新西蘭、荷蘭等西方國(guó)家。此后，美國(guó)、加拿大等國(guó)家的地方層級(jí)政府也進(jìn)行了類似的改革實(shí)踐。正如CHRISTENSEN，T.and P.LEGREID所言：“西方各國(guó)政府改革的重點(diǎn)已從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向“整體政府”。[6]西方公共管理學(xué)者和實(shí)踐家對(duì)整體政府進(jìn)行了多層面、多視角的界定，Christoppher Pollit在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)學(xué)者們的界定進(jìn)行歸納，提出了一種綜合性的整體政府定義：“整體政府是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。它包括四個(gè)方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)?！盵7]目前，整體政府已成為西方政府改革的新趨向和一種國(guó)際性的政府改革思潮，這使后新公共管理改革時(shí)代成為一種以整體政府為內(nèi)容與特征的政府改革時(shí)代。

二、當(dāng)代西方政府治理模式創(chuàng)新的理論化系譜

在整體政府改革時(shí)代，隨著新公共管理治理模式的終結(jié)，西方各國(guó)涌現(xiàn)了多種治理模式，形成了一個(gè)政府治理模式創(chuàng)新的理論化系譜（見(jiàn)圖1）。

圖1 當(dāng)代西方政府治理模式創(chuàng)新的理論化系譜

1.從協(xié)作性公共管理到多中心治理

協(xié)作性公共管理 （collabroative public management）是一種把協(xié)作作為核心要素的政府治理模式。羅伯特·阿格拉諾夫和邁克爾·麥圭爾在《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》一書中把 “協(xié)作”（collaboration）作為在政府組織間進(jìn)行管理的基本描述符號(hào)，他們認(rèn)為，協(xié)作性公共管理賦予“政府間的”（inter-governmental）這一術(shù)語(yǔ)新的內(nèi)涵，不僅包括聯(lián)邦政府—州政府、州政府—地方政府以及地方政府之間的關(guān)系，還包括了政府與準(zhǔn)政府之間的關(guān)系以及政府之外的組織間各種契約、管制、援助、互惠的互動(dòng)關(guān)系。在阿格拉諾夫和麥圭爾看來(lái)，協(xié)作性公共管理是“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問(wèn)題。協(xié)作是一種用來(lái)解決問(wèn)題的有目的的關(guān)系，它在既定的條件下（例如，知識(shí)、時(shí)間、金錢、競(jìng)爭(zhēng)和傳統(tǒng)智慧等）創(chuàng)造或者發(fā)現(xiàn)的一個(gè)解決問(wèn)題的辦法。”“協(xié)作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動(dòng)的復(fù)雜結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認(rèn)為是協(xié)作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的。”[8]在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者把協(xié)作性公共管理劃分為五種基本類型[9]：（1）發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織間相互調(diào)整、相互適應(yīng)地完成同一目標(biāo)的政策和程序而進(jìn)行的間歇性協(xié)調(diào)。（2）用于建立起來(lái)完成一個(gè)具體的和有限的目標(biāo)，并隨著目標(biāo)的完成而迅速解體的臨時(shí)性工作組。（3）發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織為了完成一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)而通過(guò)正式的安排（如委員會(huì)、伙伴關(guān)系等）協(xié)議參與有限的活動(dòng)而形成長(zhǎng)期的或經(jīng)常性的協(xié)調(diào)。（4）發(fā)生在相互依賴與戰(zhàn)略性的行動(dòng)之中，其目標(biāo)是具體的，成員關(guān)系以長(zhǎng)期承諾為基礎(chǔ)，相對(duì)穩(wěn)定的聯(lián)盟。（5）以長(zhǎng)期使命和聯(lián)合的戰(zhàn)略性相互依賴的行動(dòng)為典型特征，以廣泛的任務(wù)為基礎(chǔ)，各成員承諾在長(zhǎng)期內(nèi)使用重要的資源實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

多中心治理（polycentric governance）理論一方面對(duì)新公共管理忽視公私部門管理的差別、政治過(guò)程和市場(chǎng)過(guò)程的差別，以及過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用而產(chǎn)生的治理困境作出理論回應(yīng)與對(duì)策思考，另一方面也對(duì)協(xié)作性公共管理的基本內(nèi)涵進(jìn)行拓展，引入制度安排與制度設(shè)計(jì)等內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，西方公共管理的某些領(lǐng)域已經(jīng)經(jīng)歷了從新公共管理到多中心治理的模式變遷過(guò)程。[10]“多中心”是以?shī)W斯特羅姆夫婦為代表的制度分析學(xué)派提出的一個(gè)核心概念，它表明了一種新的理念和制度安排，是一種與單中心權(quán)威秩序思維直接對(duì)立的理論。多中心治理意味著由社會(huì)中多元的行為主體 （政府組織、企業(yè)組織、公民組織、利益團(tuán)體、政黨組織、個(gè)人）基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成協(xié)作式的公共事務(wù)組織模式來(lái)有效地進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績(jī)效目標(biāo)。[11]有學(xué)者總結(jié)了多中心治理模式的四個(gè)基本特征[12]：（1）多中心治理結(jié)構(gòu)意味著在公共生活中，存在著民間的與公民的自治、自主管理的秩序與力量。這些秩序與力量分別作為獨(dú)立的決策主體圍繞著特定的公共問(wèn)題，按照一定的規(guī)則，采用各種集體行動(dòng)的組合尋求高績(jī)效的公共問(wèn)題解決途徑。（2）將公民參與與社群的自治作為基本策略，使多中心治理能夠有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。（3）具有多元化利益與多元獨(dú)立的決策主體，多元利益在治理行動(dòng)中經(jīng)過(guò)沖突、對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)，達(dá)成平衡和整合。（4）多中心還表現(xiàn)為不同性質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)能夠通過(guò)多種制度選擇進(jìn)行有效地提供?？梢?jiàn)，各種自主組織協(xié)同起來(lái)的自主治理是多中心治理模式的核心特征。

2.從數(shù)字時(shí)代的治理到網(wǎng)絡(luò)化治理

數(shù)字時(shí)代的治理（digital era governance）是圍繞著信息技術(shù)變革和信息系統(tǒng)變化而提出的一種政府治理模式。登力維認(rèn)為數(shù)字時(shí)代的治理主要包括三大理論主張[13]：（1）重新整合。數(shù)字時(shí)代治理的關(guān)鍵特征就是把新公共管理改革分離出去的職能進(jìn)行再整合，把公民和其他行動(dòng)者的服務(wù)需求整合進(jìn)同一個(gè)包裹中。重新整合主要包括9大要素：逆部門化、協(xié)同政府、重新政府化、重建和鞏固中央過(guò)程、大力壓縮過(guò)程成本、重塑一些公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈、集中采購(gòu)和專業(yè)化、混合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的共享服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化和一些各自為政的組織。這樣，通過(guò)重新整合把原來(lái)在新公共管理中被分割為單一功能的部門和專門化的技術(shù)重新整合起來(lái)，形成一種全新的形式。（2）以需要為基礎(chǔ)的整體主義。整體化改革旨在簡(jiǎn)化和改變政府部門和公民之間整體關(guān)系，創(chuàng)建一個(gè)更龐大的、更具包容性的管理機(jī)構(gòu)，并與端對(duì)端的組織再造過(guò)程結(jié)合在一起，卸載不必要的流程，控制成本，加強(qiáng)監(jiān)管并強(qiáng)化規(guī)則，從而構(gòu)建一個(gè)更具便捷性的政府。以需要為基礎(chǔ)的整體主義主要包含7個(gè)組成要素：互動(dòng)式信息搜尋和信息提供、以顧客和功能為基礎(chǔ)的組織重建、一站式服務(wù)、數(shù)據(jù)庫(kù)、重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)、靈活的政府過(guò)程、可持續(xù)性。這些組成要素構(gòu)成了真正的公民導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和需要導(dǎo)向的組織基礎(chǔ)。（3）數(shù)字化變革過(guò)程。這是與公共組織的網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)和電子通訊的影響聯(lián)系最為密切的一個(gè)內(nèi)容。數(shù)字化過(guò)程是通過(guò)政府部門內(nèi)組織變革，加上外部市民社會(huì)行動(dòng)者的行為改變而發(fā)揮影響作用的一種變革過(guò)程，它主要包含9個(gè)方面的要素：電子化服務(wù)提供和電子政務(wù)、以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的公用事業(yè)估算、集中的與國(guó)家指導(dǎo)的信息技術(shù)采購(gòu)、自動(dòng)化流程的新形式、減少中間層、渠道分流和細(xì)分客戶、減少受控制的渠道、加速自我管理、走向透明式管理。這些內(nèi)容表明，數(shù)字化過(guò)程使數(shù)字時(shí)代的治理成為一種不同于傳統(tǒng)途徑的真正變革和治理模式創(chuàng)新。

網(wǎng)絡(luò)化治理（governing by network）理論則是應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和信息技術(shù)革命而提出的，對(duì)數(shù)字時(shí)代的治理理論進(jìn)一步擴(kuò)展，以跨界性合作服務(wù)為基本內(nèi)容的一種政府治理模式。戈德史密斯和埃格斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理》一書中指出，公共部門具有四種基本發(fā)展趨勢(shì)：一是由公私聯(lián)合提供公共服務(wù)的第三方政府（“第三方服務(wù)”或“第三方治理”）；二是聯(lián)合政府若干機(jī)構(gòu)提供整合服務(wù)的協(xié)同政府 （joined up government）；三是充分運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，與政府外部公共服務(wù)伙伴進(jìn)行適時(shí)合作，推行數(shù)字化革命，使以往技術(shù)難以解決或不可能解決的公共治理問(wèn)題得以解決；四是要求多元化和個(gè)性化的消費(fèi)者需求選擇。在他們看來(lái)，網(wǎng)絡(luò)化治理代表了上述四種發(fā)展趨勢(shì)的集合，是一種公共部門的新形態(tài)，“它將第三方政府高水平的公私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來(lái)，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)?！盵14]網(wǎng)絡(luò)化治理把先進(jìn)技術(shù)與依靠各種伙伴關(guān)系建立起來(lái)的橫向合作關(guān)系有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，把新公共管理松散的組織結(jié)構(gòu)連接成為一個(gè)有機(jī)整體，在公共服務(wù)中進(jìn)行整體性運(yùn)作。網(wǎng)絡(luò)化治理模式有效地克服了新公共管理分散化治理的限度問(wèn)題，并充分地吸收了其優(yōu)點(diǎn)。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，“許多優(yōu)勢(shì)成為邁向網(wǎng)絡(luò)化模式的特別強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力：專門性、創(chuàng)新性、迅捷性、靈活性和擴(kuò)大的影響力?！盵15]可見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)化治理提供了一個(gè)使相互依賴的行動(dòng)者互動(dòng)合作及利益水平協(xié)調(diào)的框架，把數(shù)字時(shí)代的治理提升到一個(gè)新的層次。

3.邁向整體政府改革時(shí)代的整體治理

整體治理（holistic governance）既是對(duì)整體政府改革的基本內(nèi)容進(jìn)行理論提升結(jié)果，也是對(duì)各種治理理論進(jìn)行內(nèi)涵擴(kuò)展與理論延伸的產(chǎn)物。?？怂沟葘W(xué)者指出，從政府組織的架構(gòu)與形態(tài)來(lái)觀察，整體治理主要涉及到三個(gè)面向的整合：一是治理層級(jí)的整合，如全球與國(guó)家層級(jí)的整合（WTO規(guī)范的制定與執(zhí)行）、中央與地方機(jī)關(guān)的整合、全球?qū)蛹?jí)內(nèi)環(huán)境保護(hù)和資訊保護(hù)組織的整合；二是治理功能的整合，這主要表現(xiàn)在機(jī)關(guān)功能的整合，如行政院各部門，或功能性機(jī)關(guān)之間的整合（保健與社會(huì)福利功能的整合）；三是公私部門之間的整合，公共部門采取委托代理、民營(yíng)化、行政法人等做法，運(yùn)用非營(yíng)利組織與私人公司接軌，形成良好的公私伙伴關(guān)系。[5]這三個(gè)面向的整合構(gòu)成了一個(gè)以合作為核心理念的整體治理模式。不少學(xué)者對(duì)新公共管理競(jìng)爭(zhēng)性治理進(jìn)行全面修正、對(duì)各種流行的治理理論進(jìn)行系統(tǒng)化理論總結(jié)形成如下幾個(gè)方面內(nèi)容[16][17][18]：

第一，改進(jìn)了管理主義傾向的價(jià)值理念。新公共管理理論是一種以“3E”為基本價(jià)值取向的管理主義改革運(yùn)動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制、私人部門的管理原則和工具及方法進(jìn)行極力推崇，從而使協(xié)商、溝通及參與的功能失去它們的重要性，嚴(yán)重?fù)p害諸如公平與正義、回應(yīng)性、責(zé)任性等民主價(jià)值。整體治理以公眾需要和公眾服務(wù)為中心，強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，通過(guò)協(xié)調(diào)、聯(lián)合、整合等方法促使公共服務(wù)各主體緊密合作，為公眾提供無(wú)縫隙公共服務(wù)，把民主價(jià)值和公共利益置于首要位置。

第二，克服了碎片化治理的困境。新公共管理改革通過(guò)結(jié)構(gòu)再造形成了一種不同于傳統(tǒng)官僚制等級(jí)式的組織結(jié)構(gòu)形式，即扁平化與分散化的組織結(jié)構(gòu)形式，但由于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制過(guò)分倚重，也產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)裂化與碎片化治理的困境。整體治理則借助信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建立一個(gè)跨組織的、將整個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)的治理結(jié)構(gòu)，既克服了政府組織內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，又調(diào)整、重塑了社會(huì)和市場(chǎng)的橫向關(guān)系，以政府為紐帶，發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作與統(tǒng)籌服務(wù)的作用，構(gòu)建一種政府與市場(chǎng)和社會(huì)通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)，提高了應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的綜合治理能力。

第三，修正了過(guò)度分權(quán)帶來(lái)的弊端。新公共管理以分權(quán)為基本的改革工具，倡導(dǎo)“分權(quán)化政府”，但過(guò)度分權(quán)也造成了組織間信息失真和溝通不暢，使地方利益主體為追求各自利益而加大離心力，降低了政府聚合力量服務(wù)公眾的能力。整體治理修正了新公共管理過(guò)度分權(quán)的弊端，提倡一種綜合的組織結(jié)構(gòu)，使包括傳統(tǒng)的自上而下的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)與橫向功能結(jié)構(gòu)以及橫向功能結(jié)構(gòu)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化了中央控制能力，為跨部門聯(lián)系與合作提供了便利。

第四，提供一套全新的治理方式與治理工具。整體治理以整體主義和信息技術(shù)論為理論基礎(chǔ)，把信息技術(shù)作為基本治理手段，對(duì)不同的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行整合，簡(jiǎn)化基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)程序，實(shí)行在線治理；推行政府行政業(yè)務(wù)與流程透明化、整合化的一站式即時(shí)服務(wù)，提高政府整體運(yùn)作效率和效能，同時(shí)倡導(dǎo)組織整合與重建，注重政府的整體性運(yùn)行，重新整合功能相近或相同的機(jī)構(gòu)、部門或組織，實(shí)行大部門式治理，構(gòu)建整體性的整理模式，使政府扮演一種整體性服務(wù)供給者的角色。通過(guò)這些治理工具與方法，整體治理把各種流行的治理理論的優(yōu)秀因子整合起來(lái)，形成了一個(gè)邁向整體政府改革時(shí)代的政府治理模式。

三、簡(jiǎn)評(píng)與啟示

綜上所述，在整體政府改革時(shí)代，當(dāng)代西方政府改革通過(guò)在對(duì)新公共管理競(jìng)爭(zhēng)性治理模式的反思與批判的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府治理模式創(chuàng)新，形成了一個(gè)政府治理的理論化系譜。這種理論化系譜與新公共管理的競(jìng)爭(zhēng)性治理具有典型的區(qū)別，它從競(jìng)爭(zhēng)走向合作，以整體政府與跨部門協(xié)同為典型特征，以跨界性合作，解決復(fù)雜性公共問(wèn)題作為基本內(nèi)容。在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)，深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程中，當(dāng)代西方政府治理的理論化系譜對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色政府治理模式具有重要的啟示意義：

第一，治理模式創(chuàng)新應(yīng)以本國(guó)的公共治理問(wèn)題的有效解決為歸依。在借鑒西方政府治理模式創(chuàng)新的做法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著力解決和諧社會(huì)建設(shè)中和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健全與完善過(guò)程中的公共問(wèn)題，構(gòu)建一種有利于和諧行政的政府治理模式，這是我國(guó)當(dāng)前政府治理模式創(chuàng)新的基本出發(fā)點(diǎn)。具體而言，就是要通過(guò)服務(wù)型政府的建設(shè)，使我們的政府既能以最高效率和最低成本提供服務(wù)，又能在運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，對(duì)公民的需求和愿望做出靈敏回應(yīng)，構(gòu)建出一個(gè)“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”的新型政府治理模式。

第二，在深化行政管理體制改革的同時(shí)尤其要注重治理機(jī)制建設(shè)。自十七大報(bào)告提出大部制改革的論斷后，理論界與實(shí)務(wù)都對(duì)大部制倍加推崇，把大部制作為解決當(dāng)前所有體制性問(wèn)題和公共性問(wèn)題的靈丹妙藥，但是大部制再大也有邊界，超越邊界，大部制就會(huì)出現(xiàn)“不能承受之大”的問(wèn)題。正如北京大學(xué)的周志忍教授所言：“如果大部制改革的目標(biāo)是精兵減政、理順關(guān)系、提高效能，那國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，分散化的公共治理結(jié)構(gòu)越發(fā)達(dá)，大部制就越能夠成功。否則，大部制同樣會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)不良，最后走向‘合而又分’?！盵19]因此，在推進(jìn)大部制改革的進(jìn)程，決不能忽視機(jī)制建設(shè)，必須把健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制作為今后推進(jìn)大部制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來(lái)抓。

第三，建立有利于提供整合服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)代西方政府治理模式創(chuàng)新在公共服務(wù)供給中的一個(gè)基本特點(diǎn)就是通過(guò)跨部門協(xié)同提供整合服務(wù)。在構(gòu)建服務(wù)型政府的過(guò)程中，既要加強(qiáng)公共服務(wù)供給主體的多元化，也要整合多元供給主體之間的利益關(guān)系，形成一種資源共享、責(zé)任分擔(dān)與組織協(xié)同的整合型公共服務(wù)模式。具體而言，就是要培育和發(fā)展公民社會(huì)，使廣大的非營(yíng)利組織及相關(guān)企業(yè)參與到公共服務(wù)的供給過(guò)程中來(lái)，使政府的職能僅限于核心公共物品和公共服務(wù)的提供，而廣大非營(yíng)利組織及相關(guān)企業(yè)則承載個(gè)性化和多樣的社會(huì)服務(wù)職能，建立一個(gè)“政府、非營(yíng)利組織與企業(yè)密切合作、協(xié)同服務(wù)”的治理結(jié)構(gòu)。

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