羅毅君

（湖南省防汛抗旱指揮部辦公室 長沙市 410007）

1 干旱應急管理實踐

2009年是湖南干旱年中較為典型的一年，在這一年里，既發(fā)生了城市缺水，又發(fā)生了農(nóng)業(yè)干旱；既在湘西北高山區(qū)發(fā)生了干旱，也在洞庭湖平原地區(qū)發(fā)生了干旱?？傮w態(tài)勢是：1～2月湘江中下游河段出現(xiàn)低水位，長沙、湘潭等城市生活、生產(chǎn)用水受到影響。進入8、9月份，由于持續(xù)高溫晴熱少雨天氣，河流來水嚴重不足，蒸發(fā)量大，水利工程蓄水銳減，又正值農(nóng)作物需水高峰期，大部分地區(qū)旱情發(fā)展迅速，尤以湘西北受旱最為嚴重。9月中旬以后，湘江中下游河段水位連創(chuàng)新低，湘江枯水期比常年提前了一個月，城市生活、生產(chǎn)用水受到嚴重影響。面對嚴重的旱情，全省上下超前部署，精心組織，取得了較好的減災成效，總體而言，主要得益于五個方面的成功實踐。

（1）堅定不移地踐行以人為本的抗旱理念是干旱管理取得成功的關鍵。

省政府確定2009年的抗旱目標是：遇中等程度干旱，城鄉(xiāng)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水不遭受大的影響；發(fā)生嚴重干旱時，城鄉(xiāng)生活用水基本有保障，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失降到最低程度。圍繞這一總體目標和理念，在旱情發(fā)展的每次過程中，湖南省委、省政府、省防指領導都親自部署親自安排，不斷強化以人為本理念。各級各部門領導也積極落實這一總體目標，把確保人民群眾飲水安全放在第一位，采取臨時打井、流動集中送水等辦法，不惜一切代價確保人民群眾飲水安全。

（2）日趨嚴密的抗旱組織體系是干旱管理取得成功的根本。

湖南建立了以抗旱指揮決策系統(tǒng)、專家會商系統(tǒng)和抗旱保障系統(tǒng)為主體的抗旱組織體系，并在歷年的抗旱實踐中不斷得以完善，不斷得以增強。為了使這一組織體系令行禁止，運轉高效，湖南堅持防汛抗旱兩手抓、兩手硬的方針，建立健全了行政首長負責制為主體的抗旱工作責任制，實行了抗旱工作上下聯(lián)動機制、部門協(xié)調(diào)機制和公眾參與機制，強化了以抗旱服務組織為主體的抗旱專業(yè)隊伍建設。

（3）不斷完備的水工程防御體系是干旱管理取得成功的保障。

到2008年底，全省基本建成以灌溉和防洪為主的大中小型水庫13 325座，萬畝以上灌區(qū)437處，興建的人畜飲水工程解決了664.89萬人的飲水困難。各類水利設施的蓄引提水量達363億m3。建成有效灌溉面積273.33萬hm2（4 160萬畝），其中旱澇保收面積達220萬hm2（3 300萬畝）。全省基本形成了以大中型水庫為骨干，小型水利設施為基礎，蓄引提水相結合的防洪灌溉排澇體系，供水能力逐年提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷改善，抗旱保障能力大為增強。

（4）逐步完善的抗旱預案體系是干旱管理取得成功的基石。

按照國家防辦的統(tǒng)一安排部署，2008年初湖南各市（州）以及各縣全面完成了抗旱預案，基本形成了抗旱預案體系。2009年，為了進一步提高抗旱預案的可操作性，湖南省防辦又選擇了14個縣以及一個城市進行抗旱預案（修訂）試點，并在全省范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的抗旱調(diào)研。深入的調(diào)研和不斷完善的預案體系為2009年抗旱夯實了基礎，提供了解決之道。

（5）漸次成熟的干旱監(jiān)測預警體系是干旱管理取得成功的前提。

湖南現(xiàn)已建成各類水文測站689個，氣象監(jiān)測站2118個，多普勒雷達站4個，墑情站30個，基本形成了覆蓋全省的旱情監(jiān)測預警網(wǎng)絡，這些測站是抗旱指揮決策的“千里眼”、“順風耳”，為抗旱取得成功贏得了時間，贏得了主動。

2 對干旱管理的反思

進入21世紀以來，湖南省干旱事件、旱災損失以及干旱范圍和程度都呈上升趨勢，2009年湖南發(fā)生的旱情僅僅是近期頻繁干旱的一個典型表現(xiàn)，盡管湖南為應對干旱已作出了很多努力，但在全球氣候變化的大背景下，干旱仍有進一步惡化的趨勢。按照這一基本估計來反思近幾年來湖南的干旱以及干旱管理問題，至少存在以下幾個方面的問題和不足：

（1）水資源供需矛盾突出，資源性缺水問題凸顯。

湖南多年平均降雨1 450 mm，多年平均水資源量1 689億m3，人均水資源量2 450多m3，略高于全國平均水平，但由于水資源時空分布不均、水資源開發(fā)利用程度不一等原因，湖南區(qū)域性、季節(jié)性水資源供需矛盾日益突出。據(jù)水文部門初步估算，以2007年為基準年，中旱年、重旱年、特旱年缺水量分別為 125，184，239億 m3。

（2）水工程保障能力薄弱，工程性缺水不斷加劇。

據(jù)統(tǒng)計，到2008年底，全省尚有病險水庫近 5 000座，這些水庫控制運行后，至少減少蓄水近20億m3，減少灌溉面積26.67萬hm2（400萬畝）。全省各大灌區(qū)尤其是中小灌區(qū)，效益日趨衰減，不少水庫有“肚子”沒“腸子”，渠系基本沒有配套，形成有水輸不出的局面。全省大型灌區(qū)渠系水利用率僅為0.45，中型灌區(qū)渠系水利用系數(shù)僅為0.42，據(jù)推算，僅水滲漏一項全省各大灌區(qū)累計達28億m3，占整個灌區(qū)渠道輸水總量的57.3%，令人扼腕。近幾年，全省下大力建設了一批人飲安全工程，解決了一大批人飲困難人口，但和1 500萬人飲困難人口的總數(shù)相比差距仍然很大。

（3）水環(huán)境下行趨勢明顯，水質(zhì)性缺水時有發(fā)生。

近幾年發(fā)布的全省水資源公報顯示，全省主要河流尤其是城市江段優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)河長比例、長度逐年下降，由于水質(zhì)污染引發(fā)的缺水現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，特別是工業(yè)污染物長期大量、無序排放，造成了嚴重的水污染。由于長江來水不斷減少，長江入洞庭湖水量銳減，長江三口河道長年斷流，洞庭湖濕地水環(huán)境不斷惡化，水生態(tài)、水質(zhì)問題不斷涌現(xiàn)。

（4）水資源利用效率偏低，節(jié)約用水任重而道遠。

《湖南省2008年水資源公報》顯示，2008年湖南人均綜合用水量為473 m3，萬元GDP和萬元工業(yè)增加值（均為當年價）用水量分別為285 m3和175 m3，水田實灌畝均用水量525 m3。單位GDP耗水量比世界平均水平高4倍，比美國和其它發(fā)達國家高8倍。農(nóng)業(yè)灌溉浪費嚴重，灌溉水有效利用率僅為40%～50%，而發(fā)達國家這一數(shù)值可達80%以上。

（5）干旱管理模式簡單粗放，亟需調(diào)整思路更新理念。

從總體上而言，干旱管理模式仍是以應急救援和危機管理為主，被動抗旱而不是主動防旱，這種管理方式，由于缺乏長遠和全局考慮，在實踐中往往捉襟見肘，左右為難。

3 對策及建議

從湖南實際出發(fā)，在干旱管理方面，應該從以下幾個方面下功夫、出實招。

3.1 更新理念，全面推行干旱風險管理

干旱風險管理，就是政府和其它公共組織針對干旱的有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理控制工程，以期有效地消減干旱帶來的風險，將旱災損失降到最低。它包括旱情監(jiān)測、評估、預警、預防、應急處置、恢復和評價等多個方面。與現(xiàn)行的干旱應急處置和危機管理相比，抗旱風險管理要求干旱管理更加主動、更加有備、更加周密、更加有效和更加完善。

（1）要對干旱發(fā)展的全過程進行管理，做到“有始有終”。

干旱風險管理要求我們不僅要在干旱發(fā)生后組織動員各方力量投入抗旱，更要未雨綢繆，在旱情尚未出現(xiàn)時就對干旱進行管理，同時在旱情消退后進行總結評價。從某種意義上而言，這也就是我們常說的在防洪的時候要考慮抗旱的問題，在抗旱的時候要考慮防洪的問題，將防洪和抗旱辯證統(tǒng)一起來，兩手抓，兩手都要硬。

（2）要對不同類型的干旱進行全方位的管理，做到“有點有面”。

按照不同的劃分方法，干旱可分為氣象干旱、農(nóng)業(yè)干旱、水文干旱以及經(jīng)濟社會干旱，也可分為農(nóng)業(yè)干旱、城市干旱和生態(tài)干旱。推行干旱風險管理，就是要對這些干旱類型進行全方位的管理，做到點面結合，全面抗旱。

（3）要明確干旱管理長期目標和近期目標，做到“有進有退”。

多年來，湖南實行以人為本的抗旱原則，這無疑是正確的，但在這一原則下卻缺乏量化的長期、中期和應急抗旱目標，由于缺乏目標或者多目標，一方面在旱期什么都想保，可能什么都保不好，使有限的水資源得不到有效利用，部分地方、部分干部一天到晚忙于被動應急響應，卻不知如何有計劃地逐步提高干旱管理水平和增強整個區(qū)域的干旱適應性。

（4）要嚴格執(zhí)行干旱預案制度，做到“有板有眼”。

干旱預案不是一成不變的，相反，它是動態(tài)的、變化的，要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟、社會、氣候、水源等條件的變化及時修改預案，盡最大可能使其科學合理可操作。

（5）要多措并舉管理干旱問題，做到“有情有義”。

根據(jù)國內(nèi)外干旱管理的先進經(jīng)驗，從長效機制考慮，從人文考慮，將行政手段和法律手段、經(jīng)濟手段結合起來，從法律上將各種突發(fā)情況下水資源的分配明確下來，同時明確不同情況下的補償機制。這樣既可以發(fā)揮我國政治優(yōu)勢和體制優(yōu)勢，也有利于從全局和長遠來把握干旱問題，即能使各方滿意，維護穩(wěn)定，又能使水資源利用更加有效。

3.2 增加投入，全面提升干旱保障能力

要切實加強病險水庫除險加固工作；廣泛開展山塘、節(jié)水窖等小微型工程建設，全面提升蓄水保水能力；要切實加強灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，發(fā)展節(jié)水灌溉，逐步改變傳統(tǒng)的灌溉方式，提高用水效率；要加強城市取水設施改造擴容，提高取水保障率，嚴格城市供水消毒凈化措施，確保水質(zhì)安全，有條件的地方要積極修建第二水源，確保城市在干旱期供水無虞；要切實加強非工程措施建設，建設一個覆蓋全省的以氣象水文、水質(zhì)以及墑情等監(jiān)測為主體的預警系統(tǒng)，全面提升監(jiān)測預警能力水平，提高干旱管理指揮決策水平。

3.3 廣泛宣傳，全面推進節(jié)水型社會建設

節(jié)水是干旱風險管理主動抗旱的重要環(huán)節(jié)。相對于發(fā)達國家，湖南用水效率較低，節(jié)約用水，提高水的使用效率大有可為。要明晰農(nóng)業(yè)用水權，建立先進的灌溉用水制度，探索農(nóng)業(yè)用水權有償轉讓制度。要建立健全重大建設項目水資源論證制度，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與生產(chǎn)活動都應與當?shù)氐乃Y源可開采量相適應，形成與水資源承載能力相適應的經(jīng)濟發(fā)展布局。要大力推廣節(jié)水產(chǎn)品，提高用水效率。要傾情宣傳節(jié)約用水，強調(diào)個人和企業(yè)的社會責任，培育節(jié)水文化，讓節(jié)約用水成為全社會的共同行動，要根據(jù)不同用水目的和不同的用水量制定合理的水費制度，強調(diào)“誰用水，誰付費”原則，用經(jīng)濟手段確保節(jié)約用水。

3.4 強化立法，將干旱管理納入規(guī)范化法制化軌道

2009年2月，國務院原則通過了《中華人民共和國抗旱條例》，這是我國第一部具有法律意義的關于抗旱的規(guī)定，具有十分重要的意義，各地區(qū)要結合實際進一步細化進一步明確。要通過制定法律將干旱管理的各個方面、各個層面的責任和義務明確下來，使生活、生產(chǎn)和生態(tài)水量分配，節(jié)水、限水以及調(diào)水的優(yōu)先關系，抗旱指揮決策，應急動員以及經(jīng)濟補償?shù)榷喾矫嬗姓驴裳?，有法可依。這方面湖南還有很長的路要走，還有許多艱巨的工作需要做。

3.5 深入研究，全面夯實干旱管理基礎

當務之急是要強化五個方面的研究。一是要加強干旱評估體系的研究。湖南氣候多樣，地形地貌復雜，水工程星羅棋布，正確科學評價旱情難度很大，要根據(jù)水利部頒發(fā)的《旱情等級標準》，根據(jù)湖南實際，加快研究不同區(qū)域的干旱評估模型，為全省的動態(tài)旱情提供一個比較直觀的信息。二是要加強洪水資源化的研究，盡最大可能合理利用洪水資源。三是要加強應急抗旱水源工程研究。要研究分別在高山區(qū)、丘陵區(qū)以及洞庭湖區(qū)行之有效的應急水源工程的類型、裝備和建設方法。四是要加強基層抗旱服務組織體系建設研究，在人員組成、裝備定額、組織方式以及管理運行模式等多方面進行探索，摸索經(jīng)驗，研究方法。五是要加強抗旱物資儲備和配備的研究。需儲備抗旱物資的種類、定額，抗旱器具的配備方法以及抗旱用油用電等優(yōu)惠政策等問題都值得我們深入思考，深入研究。