黃健勇,汪 健

(杭州市城郊河道管理處,浙江 杭州 310014)

近幾年來,杭州市在市委、市政府創(chuàng)建與世界名城相媲美的 “生活品質(zhì)之城”理念指導(dǎo)下,大力推進(jìn)城市水環(huán)境治理、水資源配置、水景觀營建和水生態(tài)保護(hù)工作,取得了顯著的成效,城市河道面貌煥然一新。為進(jìn)一步推進(jìn)杭州市繞城公路以外各縣 (市、區(qū))廣大城鄉(xiāng)河道的長效管理工作,促進(jìn)管理工作規(guī)范、有序、深入地開展,杭州市城郊河道管理處專門對城鄉(xiāng)河道長效管理工作進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。通過調(diào)研,分析了城鄉(xiāng)河道長效管理工作存在的主要問題和面臨的實(shí)際困難,提出了加強(qiáng)城鄉(xiāng)河道長效管理工作的具體建議及措施。

1 杭州市河道長效管理工作現(xiàn)狀

1.1 河道長效管理工作職責(zé)

杭州市共有河道3 223條,總長14 750 km,水域面積565.6km2,水面率達(dá)8.2%,其中城鄉(xiāng)河道約占總量的90%。河道管理體制比較復(fù)雜,除由省、市、縣3級水行政主管部門管理的河道以外,市區(qū)還有城管、水利、園文、交通等管理單位。2001年,成立了杭州市河道配水指揮部,辦公室設(shè)在市林水局,統(tǒng)一負(fù)責(zé)市區(qū)河道長效管理的日常監(jiān)督管理和考核工作。2009年,城管部門又成立了市、區(qū)2級河道監(jiān)管中心,負(fù)責(zé)對繞城公路以內(nèi)的城市河道進(jìn)行管理。而繞城公路以外各縣 (市、區(qū))水利部門對大量分布的城鄉(xiāng)河道尚未建立起有效的長效管理工作體制。

1.2 河道長效管理人員配備

杭州市區(qū)已建立了比較完善的河道保潔管理隊(duì)伍。管理人員由各縣(市、區(qū)〈縣、市〉)水利科室人員、市和區(qū)2級河道監(jiān)管中心、西湖水域管理處、港航局相關(guān)處室人員組成。河道保潔人員數(shù)量較多,據(jù)初步統(tǒng)計,全市有河道保潔專職人員874名。2001年,江干區(qū)率先推出了 “一公里、一條船、一個人” 的保潔模式,由區(qū)里統(tǒng)一招聘河道保潔員59名,按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施管理,邁出了河道保潔管理工作的第一步。西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)根據(jù)河流特點(diǎn),劃分區(qū)塊,分片實(shí)行市場化招標(biāo)保潔,進(jìn)行了市場化運(yùn)作的有益嘗試。目前城市河道保潔基本上由專業(yè)化保潔隊(duì)伍實(shí)行保潔,如路橋養(yǎng)護(hù)公司、排水公司等。而縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)河道保潔隊(duì)伍還尚未建立或健全。

1.3 河道長效管理資金投入

城市河道從2002年開始實(shí)行以獎代補(bǔ)投入政策,市級財政每年投入93萬元用于河道長效管理,市級財政的投入起到了良好的政策引導(dǎo)作用。各區(qū)基本上按照區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)2級財政 1∶1配套的模式進(jìn)行投入,如江干區(qū)每年按4 000元/km標(biāo)準(zhǔn);余杭區(qū)對區(qū)級河道補(bǔ)助1 500元/km,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河道補(bǔ)助1 000元/km,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上按照1∶1資金配套。市城管辦、園文局、港航局管理的城市河道保潔經(jīng)費(fèi)全部由市財政投入。隨著城市河道長效管理工作的深入,資金投入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高,已經(jīng)統(tǒng)一出臺了河道保潔養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)定額,市、區(qū)經(jīng)費(fèi)投入按4∶6配套投入,河面保潔達(dá)到1.48～5.89元/(m2·a),而省水利廳測算的城鄉(xiāng)河道保潔定額僅為0.12元/(m2·a),兩者差距太大。有的縣 (市、區(qū))雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了考核工作機(jī)制,但基本上沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入,部分縣(市、區(qū))河道保潔工作與“清潔城鄉(xiāng)” 工作相結(jié)合,統(tǒng)籌考慮在一起。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,全市目前各級財政每年河道保潔經(jīng)費(fèi)投入約3 000多萬元,各地投入詳見表1。

表1 杭州市河道長效管理工作情況表

2 城鄉(xiāng)河道長效管理工作的必要性

開展河道長效管理既是維護(hù)河道水環(huán)境衛(wèi)生、美化河流景觀的基本要求,也是促進(jìn)河道水質(zhì)改善、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的重要舉措。

(1)加強(qiáng)城鄉(xiāng)河道長效管理,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村,提升城鄉(xiāng)人民生活品質(zhì)的需要。城鄉(xiāng)河道是廣大城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。近年來,隨著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,侵占河道、污染水體的現(xiàn)象較為普遍,并有逐年增加的趨勢。一些河道今年疏、明年臟、后年堵,成了天然的 “垃圾場”,降低了河道行洪排澇能力,嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境面貌。加強(qiáng)城鄉(xiāng)河道管理,有利于提高河道行洪排澇能力和河網(wǎng)的調(diào)蓄功能,有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)水環(huán)境改善和水景觀的維護(hù),滿足人們休閑娛樂的需要,提高人民的生活質(zhì)量。

(2)加強(qiáng)城鄉(xiāng)河道長效管理,是推進(jìn)生態(tài)市建設(shè),落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,維護(hù)河流健康的需要。河流是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,也是生態(tài)市建設(shè)的重要內(nèi)容。按照《杭州市生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》的要求,流域作為生態(tài)功能區(qū)的重要特征,得到了高度的重視,如錢塘江、分水江、富春江、西湖、西溪濕地等均被列入相應(yīng)的功能保護(hù)區(qū)范圍。水的流域性決定了上游水生態(tài)環(huán)境的改善將可以為下游創(chuàng)造有利條件,反之,也會產(chǎn)生巨大的危害,如前些年屢次出現(xiàn)錢塘江流域性水葫蘆、藍(lán)藻暴發(fā)事件,對飲用水源地保護(hù)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。杭州市地處錢塘江和苕流下游,應(yīng)為上游的各縣 (市、區(qū))河道保護(hù)工作建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,促進(jìn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。河流健康作為評價河流生態(tài)環(huán)境好壞的重要內(nèi)容,正日益受到廣泛關(guān)注。開展河道保潔管理,維護(hù)河道植被和堤岸的完整,實(shí)施引配水等措施,可以促進(jìn)河道干支流的水循環(huán),促進(jìn)水體流動,保護(hù)水生生物的棲息環(huán)境,恢復(fù)生物多樣性,維護(hù)河流健康。

(3)加強(qiáng)城鄉(xiāng)河道長效管理,是鞏固萬里清水河道建設(shè)成果的需要。萬里清水河道建設(shè)是浙江省政府于2003年提出的以 “水清、流暢、岸綠、景美”為總目標(biāo)的水利建設(shè)工程,主要是通過對城鄉(xiāng)河道清淤疏浚、拓寬護(hù)岸、筑堤修堰等綜合整治,實(shí)現(xiàn)河道水環(huán)境的逐步改善。萬里清水河道建設(shè)與省“千村示范、萬村整治”工程、農(nóng)村環(huán)境“五整治一提高”工程和社會主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合,通過幾年的不懈努力,取得了顯著的成效,為廣大人民群眾提供了健身娛樂的場所,得到了各地群眾的稱贊。到目前為止,杭州市已累計完成清水河道建設(shè)1 040 km,并將按照省里的統(tǒng)一要求,繼續(xù)推進(jìn)清水河道建設(shè)。因此,實(shí)施有效的河道長效管理,鞏固建設(shè)成果,是一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。

3 河道長效管理工作存在的問題

3.1 管理工作機(jī)制不健全

(1)管理機(jī)構(gòu)不健全。城鄉(xiāng)河道面廣、量大、線長,缺乏有效的管理。各縣(市、區(qū))水利部門作為城鄉(xiāng)河道管理的歸口單位,還沒有設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu),落實(shí)專職管理人員,通常與其他工作結(jié)合在一起開展河道管理,工作制度不健全,工作力度不夠大。有的縣 (市、區(qū))雖然已經(jīng)出臺相應(yīng)的河道管理辦法或考核辦法,但沒有具體有效的監(jiān)督管理措施,河道長效管理工作基本上流于形式。目前,除余杭區(qū)、蕭山區(qū)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)河道長效管理全覆蓋外,其余縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)河道的保潔管理工作基本沒有有效開展。

(2)管理人員不落實(shí)。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村未落實(shí)專職的河道保潔人員。余杭、蕭山有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村雖然有保潔,但保潔人員多是農(nóng)村閑賦人員,實(shí)行松散型管理,往往在農(nóng)閑時或遇到節(jié)假日和上級檢查時才會實(shí)施保潔,而日?；?、全日制的工作不夠到位。

(3)管理資金投入不足。與城市河道保潔管理相比,城鄉(xiāng)河道的保潔資金差距甚大,資金投入嚴(yán)重不足已成為制約城鄉(xiāng)河道保潔工作全面開展的重要因素。臨安市保潔資金僅10萬元,富陽市、建德市和淳安縣根本沒有落實(shí)保潔資金。

(4)管理運(yùn)作模式有待突破?，F(xiàn)行的管理模式仍以政府為主導(dǎo),通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組建臨時保潔隊(duì)伍,落實(shí)保潔人員,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委派人員考核通過后支付保潔工作經(jīng)費(fèi)。管理模式單一,缺乏有效的監(jiān)督。故有必要積極探索市場為主導(dǎo)的管理模式,通過分片承包或物業(yè)化管理,由專業(yè)單位進(jìn)行河道日常保潔,政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

3.2 地區(qū)之間存在不平衡

城鄉(xiāng)河道長效管理的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)在廣大的基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間社會經(jīng)濟(jì)狀況存在較大差異,因此,河道長效管理工作成效也存在明顯差異。一些經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村,有能力在各級財政補(bǔ)助之外安排一定數(shù)額的資金用于河道管理,工作開展得比較好,如余杭區(qū)運(yùn)河鎮(zhèn)博陸村河道管理工作十分出色。也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村雖然經(jīng)濟(jì)狀況不太理想,但當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視,通過多種渠道籌集資金、創(chuàng)造條件,也促進(jìn)了河道保潔工作的開展,如百丈鎮(zhèn)溪口村。而全市絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村由于資金缺乏或政策不到位,河道長效管理工作未得到有效的開展。

4 加強(qiáng)河道長效管理的對策與措施

4.1 提高對城鄉(xiāng)河道長效管理工作重要性和必要性的認(rèn)識

城鄉(xiāng)河道作為城鎮(zhèn)、村的公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該得到規(guī)范有序的管理。河道行洪排澇功能的正常發(fā)揮,為城鄉(xiāng)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全提供基礎(chǔ)保障作用;河道水資源可以滿足農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)供水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)生產(chǎn)的需要;同時營建的“水清、流暢、岸綠、景美、宜居、繁榮”的河道水景觀,還可以促進(jìn)廣大城鄉(xiāng)地區(qū)人民群眾生活環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高,既是為群眾辦實(shí)事的民心工程,也為建設(shè) “生活品質(zhì)城鄉(xiāng)”創(chuàng)造了有利條件。因此,城鄉(xiāng)河道長效管理工作應(yīng)得到各級政府的高度重視,并應(yīng)建立相應(yīng)的工作體制,實(shí)行規(guī)范有序的管理。杭州市及各縣(市、區(qū))水利部門應(yīng)制訂相應(yīng)的管理辦法,推進(jìn)河道的統(tǒng)一管理工作。條件不成熟的地方,也可以考慮將河道與道路、社區(qū)、村莊等管理捆綁在一起開展河道保潔工作,接受水利部門的監(jiān)督檢查和考核,確保河道長效管理工作全面有效的開展。

4.2 建立健全城鄉(xiāng)河道長效管理工作機(jī)制

各級政府要從管理機(jī)構(gòu)、人員、制度、經(jīng)費(fèi)等方面進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)河道保潔工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)河道保潔工作機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、制度四落實(shí)。各地應(yīng)設(shè)立河道長效管理專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)河道長效管理工作,制訂和完善相關(guān)工作制度,并監(jiān)督實(shí)施組織考核評比工作,調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道保潔管理的工作積極性,將河道長效管理工作落到實(shí)處。

4.3 加大經(jīng)費(fèi)投入力度,確保工作順利開展

鑒于城鄉(xiāng)河道管理工作的公益性,各地政府應(yīng)加大管理經(jīng)費(fèi)的投入力度,因地制宜地制訂相應(yīng)的扶持政策,促進(jìn)保潔工作的順利開展。一是實(shí)行河道保潔工作考核評比,以獎代補(bǔ)。既考慮被考核單位管理的河道數(shù)量 (河道長度或水域面積),又與考核成績掛鉤,制訂獎勵標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立獎項(xiàng),以獎代補(bǔ)。二是測算保潔資金需求,統(tǒng)一定額標(biāo)準(zhǔn),以量定補(bǔ)。參照省、市河道長效管理的標(biāo)準(zhǔn),制訂符合杭州實(shí)際的投入標(biāo)準(zhǔn),按照河道數(shù)量(河道長度或水域面積)類別測算資金投入需求,并依照市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的配套比例進(jìn)行補(bǔ)助和投入。