倪咸林

目前世界發(fā)達(dá)城市普遍采用地下管線共同溝來(lái)解決城市馬路反復(fù)挖掘問(wèn)題,它是解決地上空間過(guò)密化、實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施功能集聚、創(chuàng)造和諧的城市生態(tài)環(huán)境的有效途徑。

4月20日,上海世博會(huì)試運(yùn)行首日,20萬(wàn)名游客會(huì)不太習(xí)慣地發(fā)現(xiàn),中國(guó)城市中常見(jiàn)的架空電線桿、通訊線桿,遍尋不著。因?yàn)樵谑啦﹫@區(qū)的地下,類似《越獄》男主角邁克借以逃生的龐大地下管溝系統(tǒng)已經(jīng)建成。一條寬、高均近兩米,全長(zhǎng)6.6公里、總投資約17億元的地下管線共同溝已經(jīng)鋪沒(méi)到位。

“共同溝”革命

所謂共同溝,就是“地下城市管道綜合走廊”,即在城市地下建造一個(gè)隧道空間,將市政、電力、通訊、燃?xì)狻⒔o排水等各種管線集于一體,設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)系統(tǒng),實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和管理。目前世界發(fā)達(dá)城市普遍采用地下管線共同溝這一集約度高的市政基礎(chǔ)工程來(lái)解決城市發(fā)展過(guò)程中的馬路反復(fù)挖掘問(wèn)題,同時(shí),它也是解決地上空間過(guò)密化、實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施功能集聚、創(chuàng)造和諧的城市生態(tài)環(huán)境的有效途徑。

共同溝的建設(shè)最早在歐洲開(kāi)始。早在1833年,法國(guó)巴黎開(kāi)始有系統(tǒng)規(guī)劃排水網(wǎng)絡(luò)的同時(shí),就開(kāi)始興建共同溝。1861年,英國(guó)倫敦修造了寬12英尺、高7.6英尺的共同溝。1890年,德國(guó)也開(kāi)始在漢堡建造共同溝。北美的美國(guó)和加拿大,雖然國(guó)土遼闊,但因城市高度集中,城市公共空間用地矛盾仍十分尖銳。美國(guó)紐約市的大型供水系統(tǒng),完全布置在地下巖層的共同溝中。加拿大的多倫多和蒙特利爾市,也有很發(fā)達(dá)的地下共同溝系統(tǒng)。

發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明,城市地下共同管溝的開(kāi)發(fā)利用,是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定規(guī)模,面對(duì)人口膨脹、環(huán)境惡化、交通擁堵等諸多壓力,尋求進(jìn)一步突破性發(fā)展的必由之路。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn),越來(lái)越多的人口向大中型城市集中,這便對(duì)我國(guó)大中城市的經(jīng)營(yíng)管理提出了挑戰(zhàn),積極大膽吸取和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)是避免我們走彎路的有力保障。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)目前城市化率已接近50%,處于走向城市化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期。然而在摩天大樓和寬闊馬路的背后,諸多城市的“血管”卻依然存在很大的問(wèn)題,成為城市可持續(xù)發(fā)展的障礙。可喜的是,很多城市的治理者已然意識(shí)到這一問(wèn)題并著手進(jìn)行了醫(yī)治。

早在1958年,北京天安門廣場(chǎng)地下就敷設(shè)一條長(zhǎng)1076米的共同溝。1977年配合“毛主席紀(jì)念堂”施工,又敷沒(méi)了一條長(zhǎng)500米的共同溝。這可算是現(xiàn)代意義上共同溝的雛形。

1993年,上海市政府為了將浦東建沒(méi)成為現(xiàn)代化的國(guó)際大都市,規(guī)劃建設(shè)了我國(guó)第一條現(xiàn)代共同溝——浦東新區(qū)張揚(yáng)路共同溝。北京中關(guān)村西區(qū)的地下市政綜合管廊,將水、電、氣等多種管道鋪設(shè)在一條共同溝里,是我國(guó)大陸地區(qū)第二條現(xiàn)代化的共同溝。

近幾年,國(guó)內(nèi)越來(lái)越多的城市開(kāi)始著手綜合管溝建設(shè)的試驗(yàn)。濟(jì)南、杭州、廣州、寧波、昆明等城市開(kāi)始著手研究用市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)發(fā)建設(shè)城市地下管線綜合管溝的可行性研究。2010年5月,寧波市借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),率先在東部新城鋪開(kāi)的地下“血管革命”基本完成,這條學(xué)名叫“地下市政管廊”的“共同溝”已正式投入使用;昆明新城修建的是目前全國(guó)最長(zhǎng)的共同管溝,兩條管溝加起來(lái)達(dá)到38公里。

可見(jiàn),我國(guó)在“地下城市管道綜合走廊”建設(shè)方面還處于探索起步階段,由于沒(méi)有過(guò)多成熟的先例可循,上述各地在城市共同溝建設(shè)和管理沒(méi)過(guò)程中都出現(xiàn)了種種問(wèn)題。

戛然而止與順利敷設(shè)

上海同樣走過(guò)了一條曲折漫長(zhǎng)的道路。

1994年土建竣工,2001年配套全部結(jié)束的上海浦東新區(qū)張楊路共同溝工程,是國(guó)內(nèi)第一條在次干路兩側(cè)同時(shí)建沒(méi)的規(guī)模最大的配給管共同溝,也是國(guó)內(nèi)第一條建造在軟土地基上的共同溝,將易燃易爆的燃?xì)夤艿酪踩菁{在共同溝內(nèi)更是國(guó)內(nèi)首次嘗試。這條共同溝投資達(dá)3個(gè)億,累計(jì)全長(zhǎng)11.125公里。然而直到今天,本應(yīng)備受歡迎的這條共同溝卻仍有部分閑置,經(jīng)常出現(xiàn)管線單位故意“繞道而行”、在共同溝周邊另行開(kāi)挖的情況。據(jù)了解,目前管線進(jìn)入共同溝是免費(fèi)的,然而不乏管線單位顧慮共同溝今后早晚要收費(fèi)因此“繞道而行”,仍在張楊路周邊道路開(kāi)挖自己的管線。

投資1500萬(wàn)元的松江新城示范性地下共同溝工程(一期323米)于2003年10月建成時(shí)轟動(dòng)一時(shí),這是申城市郊第一個(gè)已經(jīng)建成的地下共同溝工程。然而規(guī)劃中3公里的共同溝在此323米處戛然而止。上海松江新城建設(shè)發(fā)展有限公司的相關(guān)人員也承認(rèn),當(dāng)時(shí)建設(shè)示范性共同溝,也是希望能夠提升該地段的房產(chǎn)品質(zhì),建成國(guó)際先進(jìn)的示范性小區(qū),但是后來(lái)的實(shí)際情況如房產(chǎn)的價(jià)格與開(kāi)發(fā)商期望的價(jià)格有差距,短期內(nèi)難以收回成本,沒(méi)有了資金,后期的投入就因此停止了。

2002年12月開(kāi)始動(dòng)工興建的投資1.4億元的上海嘉定區(qū)安亭新鎮(zhèn)共同溝是我國(guó)首條完整的民用共同溝。安亭新鎮(zhèn)一期共同溝全長(zhǎng)5750米,于2004年3月建成。該共同溝是“日”字形格局,將服務(wù)安亭新鎮(zhèn)一期2.5平方公里范圍。安亭新鎮(zhèn)的共同溝寬高各2.5米,目前小鎮(zhèn)電力、通訊、燃?xì)?、給排水等各種管線各就各位,還設(shè)有專門的檢修口、吊裝口以及監(jiān)測(cè)、排水、通風(fēng)、照明系統(tǒng)。相關(guān)人士表示,安亭新鎮(zhèn)的共同溝能夠相對(duì)較好地投入使用主要有兩大原因。首先,規(guī)劃和建設(shè)上的同步性,因?yàn)閷儆谛骆?zhèn)發(fā)展的配套設(shè)施,因此,可以說(shuō)新鎮(zhèn)與共同溝是同步規(guī)劃同步建設(shè),新鎮(zhèn)敷設(shè)的管線得以相對(duì)比較順利地進(jìn)入共同溝,是現(xiàn)實(shí)所需。第二,各政府部門聽(tīng)取多方意見(jiàn),進(jìn)行了大量的溝通和協(xié)調(diào),確保了管線順利入溝。

2010年,在“城市,讓生活更美好”的世博主題語(yǔ)的背后是上海希望借世博的契機(jī),重新拾回在城市地下管線革命中的領(lǐng)頭地位的雄心壯志。如今的世博園區(qū)地下全長(zhǎng)6.6公里、總投資約17億元的共同溝已經(jīng)鋪設(shè)到位。上海市建設(shè)與交通委員會(huì)已經(jīng)在醞釀?wù){(diào)研在全市推廣共同管溝的可能性。

要害在于利益之爭(zhēng)

曾經(jīng)規(guī)劃3公里長(zhǎng)的上海松江新城共同溝,在只掘進(jìn)到300余米處被迫夭折,相比之下,世博園區(qū)長(zhǎng)達(dá)6公里的共同溝卻順利敷設(shè),可見(jiàn)錢不是問(wèn)題,技術(shù)不是問(wèn)題,法治、體制和機(jī)制才是根本的問(wèn)題。

如果我們把共同溝抽象為一種產(chǎn)品或服務(wù)的話,很容易在它身上發(fā)現(xiàn)(準(zhǔn))公共產(chǎn)品(服務(wù))特性。政府該如何在城市共同溝建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮作用?要回答這個(gè)問(wèn)題,就得仔細(xì)梳理城市共同溝建設(shè)過(guò)程中面臨的問(wèn)題。

不難看出,共同溝建設(shè)管理過(guò)程中涉及諸多政府部門,在沒(méi)有完整的立法約束前提下,如何正確認(rèn)識(shí)這些政府機(jī)構(gòu)之間在建設(shè)共同溝過(guò)程中的地位和作用以及妥善處理它們之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系顯然是至關(guān)重要和相當(dāng)棘手的。上海世博園區(qū)共同溝實(shí)際上是國(guó)家為此而特事特辦的,其背后的體制機(jī)制問(wèn)題實(shí)際上并沒(méi)有因此而根本解決。

當(dāng)然,在體制機(jī)制矛盾的背后隱藏著更為根本的博弈焦點(diǎn)——利益。一方面,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,各種管線的敷設(shè)方基本上都是自由的企業(yè),它們可以在法律范圍內(nèi)獲取合理的利益;另一方面,上述政府相關(guān)部門也想在共同溝治理過(guò)程中獲取更多管理利益。而如何進(jìn)行公平公正的利益分配恰恰也是處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)政府的治理難題。

事實(shí)上,世博園區(qū)長(zhǎng)達(dá)6公里的共同溝項(xiàng)目的順利敷設(shè)已然給我們傳達(dá)了積極的訊號(hào):城市治理主體如果站在可持續(xù)發(fā)展和打造服務(wù)型城市的高度,勇于承擔(dān)責(zé)任,充分發(fā)揮智慧,大膽改革,銳意創(chuàng)新,任何治理難題終將迎刃而解。