申欣旺

一個(gè)國(guó)家秘密過(guò)多過(guò)濫，則其民眾知情權(quán)必定過(guò)少過(guò)窄。經(jīng)過(guò)15年的長(zhǎng)途跋涉，《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》開始了“以公開為原則，以保密為例外”的艱難嬗變。

2月24日召開的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上，《保密法》第二次提交審議，二審稿與一審稿相比，在國(guó)家秘密范圍的明確、定密權(quán)的上收、保密期限與及時(shí)解密的設(shè)定，以及保密行政管理部門調(diào)查權(quán)和罰款權(quán)的取消等方面做了諸多修改。

參與該法修訂過(guò)程的多位法學(xué)學(xué)者認(rèn)為，以上述修訂為基礎(chǔ)，國(guó)家秘密的界定更為明確，有助于政府信息公開的推進(jìn)與公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但目前亦有諸多問(wèn)題有待進(jìn)一步明確。

立法部門意圖強(qiáng)化公開原則

頒行于1988年的《保密法》，因定密過(guò)濫、隨意定密等問(wèn)題被長(zhǎng)期詬病。全國(guó)人大常委、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在該法修訂草案首次審議時(shí)曾舉例說(shuō)，過(guò)去中央發(fā)布的涉農(nóng)“1號(hào)文件”也被定為“秘密”，只發(fā)到縣團(tuán)級(jí)，致使意在給農(nóng)民實(shí)惠的文件，農(nóng)民卻看不到。

該法修改動(dòng)議自1995年即提出。彼時(shí)，國(guó)家保密局啟動(dòng)修法工作，但其間幾易其稿卻又?jǐn)?shù)度擱置。直至2005年著名法學(xué)家夏勇出任國(guó)家保密局局長(zhǎng)后，力推該法修訂，2007年年底草案正式報(bào)送國(guó)務(wù)院。

由于涉及公眾多項(xiàng)權(quán)利，《保密法》采用何種基本原則自修法以來(lái)始終受到各方關(guān)注。傳統(tǒng)體制下的保密工作，采用的是“以保密為原則，以公開為例外”模式，趨向于將所有政府信息定密，嚴(yán)重?fù)p害公眾知情權(quán)。

2008年5月1日《政府信息公開條例》的實(shí)施被認(rèn)為是對(duì)上述原則的修正，但該條例草案中“以公開為原則，以保密為例外”的條文被最終刪除，使得“保密”與“公開”之爭(zhēng)變得微妙。

在行政部門推動(dòng)該法修訂的同時(shí)，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)也密集進(jìn)行調(diào)研。2008年6月30日，辜勝阻赴天津參加全國(guó)人大保密法調(diào)研；7月9日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員張學(xué)忠在遼寧主持立法調(diào)研研討會(huì)，中旬，全國(guó)人大常委、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員隋明太赴河南安陽(yáng)聽取有關(guān)保密法修改意見。

該委員會(huì)的調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，如何合理設(shè)定國(guó)家秘密范圍，正確處理保守國(guó)家秘密與保障公民知情權(quán)的關(guān)系，成為修改《保密法》面臨的重要課題。

但此后一審稿卻頗讓各界爭(zhēng)議，草案增加了針對(duì)涉密信息系統(tǒng)的保密措施，加強(qiáng)了涉密機(jī)關(guān)、單位和涉密人員的保密管理，完善了國(guó)家秘密確定、變更和解除制度，明確了保密行政管理部門的職能，強(qiáng)化了保密法律責(zé)任。憲法與行政法學(xué)者普遍認(rèn)為，這種趨勢(shì)實(shí)際上是強(qiáng)化保密，而不是一直呼吁的“以公開為原則，以保密為例外”。

對(duì)此，辜勝阻在接受《中國(guó)新聞周刊》獨(dú)家專訪時(shí)明確表示：“保密固然重要，當(dāng)前要切實(shí)加強(qiáng)信息安全，不斷完善保密工作。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，保障公民的知情權(quán)、實(shí)現(xiàn)信息公開是現(xiàn)代社會(huì)的基本要求。”

對(duì)于怎樣處理好保密與公開間的關(guān)系，辜勝阻進(jìn)一步提出：“源頭在定密，要在符合信息公開原則的前提下，做到科學(xué)定密，準(zhǔn)確定密，及時(shí)解密，防止定密過(guò)多過(guò)濫。”

以列舉形式排除非國(guó)家秘密

在北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安看來(lái)，《保密法》的修訂要考慮兩個(gè)問(wèn)題，“一是該保的沒(méi)保住，要考慮這個(gè)問(wèn)題怎樣加強(qiáng)；二是不該保的保了，要通過(guò)修法解決。”

姜明安告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，“經(jīng)常從國(guó)外媒體看到一些信息，在國(guó)內(nèi)卻仍然是秘密?！痹谒磥?lái)，什么都定密，最后又保不住，就容易鬧出笑話。

目前，我國(guó)存在著定密過(guò)多、過(guò)亂的問(wèn)題。一個(gè)鄉(xiāng)政府也可以定—個(gè)絕密級(jí)文件。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員周漢華告訴《中國(guó)新聞周刊》，“定密層級(jí)和權(quán)限的設(shè)定、保密期限的明確以及保密行政主管部門權(quán)限的調(diào)整，實(shí)際上是對(duì)國(guó)家秘密的進(jìn)一步界定，有助于政府信息公開的推進(jìn)?！?/p>

但亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，即便二審稿加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家秘密的界定，但本質(zhì)上仍然是加強(qiáng)保密工作的需要，對(duì)于政府信息公開并未觸及。

姜明安給出的思路是，采用列舉的方式將不應(yīng)當(dāng)列入保密范圍的內(nèi)容予以排除。“在參加全國(guó)人大法工委組織的專家研討會(huì)上，我提出要明確國(guó)家秘密的范圍，把不是國(guó)家秘密的內(nèi)容排除出去。從二審稿來(lái)看，商業(yè)秘密與工作秘密被排除出去了，但實(shí)際上這不是最重要的，需要排除的是《政府信息公開條例》第九條的內(nèi)容?！?/p>

該條內(nèi)容規(guī)定了四種行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息，這些內(nèi)容如果不從《保密法》中列舉排除，法律的效力高于法規(guī)，將使該條款面臨失效的境地。姜明安同時(shí)認(rèn)為預(yù)算決算表也應(yīng)該從保密的內(nèi)容中排除，以方便納稅人監(jiān)督稅收使用狀況。

目前的狀況是，納稅人對(duì)稅收收支不掌握，監(jiān)督無(wú)從談起。2007年，上海市閔行區(qū)率先推行公共財(cái)政預(yù)算改革，并編制《財(cái)政預(yù)決算表》，但該表每次在人代會(huì)上均以涉及“保密”內(nèi)容而被收回。

周漢華表示，保密與信息公開分別立法是造成問(wèn)題的根源，這兩個(gè)問(wèn)題本身屬于政府信息的兩個(gè)方面，目前的另—個(gè)解決辦法就是推進(jìn)《政府信息公開法》的立法進(jìn)程。

但據(jù)《中國(guó)新聞周刊》記者了解，《政府信息公開法》目前仍未進(jìn)入立法議程。周漢華亦認(rèn)為，通過(guò)《保密法》的具體修訂解決與政府信息公開實(shí)踐中存在的矛盾仍是主要渠道。

多處懸疑待解

為各方所關(guān)注的，并不僅限于“保密”與“公開”兩大基本原則之間的矛盾。二審稿多處修改之后，學(xué)者認(rèn)為，仍有多處懸疑有待全國(guó)人大常委會(huì)第三次審議解決。

審議過(guò)程中，全國(guó)人大常委宋法棠提出：“絕密、機(jī)密、秘密由誰(shuí)來(lái)定級(jí)?國(guó)家機(jī)關(guān)、省級(jí)機(jī)關(guān)及授權(quán)機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)人及其指定人員就可以定?我是這個(gè)單位的負(fù)責(zé)人，我說(shuō)這個(gè)材料是絕密就是絕密的，說(shuō)機(jī)密就是機(jī)密的，是否還要有個(gè)責(zé)任程序?我認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真研究?！?/p>

此外，《保密法》修訂后，相關(guān)法律是否匹配，也可能在實(shí)踐中產(chǎn)生問(wèn)題。姜明安提出，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)《檔案法》的配套修改。

《檔案法》規(guī)定，國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科技、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于30年。

這意味著，10年即可解密的秘密在檔案館有可能需要30年才能被解密。姜明安表示，“根據(jù)《保密法》已經(jīng)解密的檔案，要求檔案部門公開，但檔案部門適用的是《檔案法》，可以對(duì)公眾的要求予以拒絕，要解決這個(gè)問(wèn)題就需要對(duì)《檔案法》提起修改?！?/p>

《中國(guó)新聞周刊》記者獲知，《檔案法》的修改亦為國(guó)家檔案局所推動(dòng)，相關(guān)學(xué)者曾被邀請(qǐng)參加修法的相關(guān)研討，但目前并未列入立法計(jì)劃。

此外，周漢華認(rèn)為，《保密法》與《檔案法》之間的沖突還不僅僅是條文的沖突?！巴ǔ?lái)說(shuō)，檔案也是政府信息，進(jìn)入檔案系統(tǒng)也應(yīng)該按照保密法來(lái)運(yùn)作，該不該公開應(yīng)該以‘公開還是‘保密的原則確定，應(yīng)當(dāng)公開的，即使送到檔案館了，也要公開，不應(yīng)當(dāng)公開的，就算沒(méi)有存檔，也要保密?！?/p>

而周漢華的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的狀況正好相反，可以公開的，只要送到檔案館，就都被保密了。

爭(zhēng)議解決機(jī)制的設(shè)置也是各方關(guān)注的重點(diǎn)。2008年6月，居住于武漢的王柏明涉嫌詐騙案，此后經(jīng)湖北省公安廳指定管轄，湖北省武穴市(縣級(jí)市)公安局以涉及國(guó)家秘密為由，對(duì)此案進(jìn)行偵查，并據(jù)此不批準(zhǔn)其聘請(qǐng)律師。但對(duì)于該案涉嫌何種國(guó)家秘密、公安機(jī)關(guān)通過(guò)何種程序認(rèn)定涉及國(guó)家秘密，該局均無(wú)明確答復(fù)。

目前的法律規(guī)定，一旦案件被認(rèn)定涉及國(guó)家秘密，當(dāng)事人的訴訟權(quán)利受到限制。對(duì)于如何認(rèn)定涉及國(guó)家秘密，相關(guān)法律對(duì)偵查機(jī)關(guān)沒(méi)有任何程序性制約的規(guī)定，當(dāng)事人不服認(rèn)定也沒(méi)法尋求相關(guān)救濟(jì)途徑。

據(jù)此，姜明安提出，“應(yīng)當(dāng)有一個(gè)爭(zhēng)議解決機(jī)制，以切實(shí)保障公民的權(quán)利不被侵犯?！钡谒磥?lái)，“這類問(wèn)題不宜到法院審理，可能導(dǎo)致泄密發(fā)生。應(yīng)在國(guó)家保密局設(shè)置一個(gè)9到15人的專家委員會(huì)，由保密、科技及法律方面的專家對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行裁定?！?/p>