申欣旺

一個國家秘密過多過濫，則其民眾知情權(quán)必定過少過窄。經(jīng)過15年的長途跋涉，《中華人民共和國保守國家秘密法》開始了“以公開為原則，以保密為例外”的艱難嬗變。

2月24日召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，《保密法》第二次提交審議，二審稿與一審稿相比，在國家秘密范圍的明確、定密權(quán)的上收、保密期限與及時解密的設定，以及保密行政管理部門調(diào)查權(quán)和罰款權(quán)的取消等方面做了諸多修改。

參與該法修訂過程的多位法學學者認為，以上述修訂為基礎，國家秘密的界定更為明確，有助于政府信息公開的推進與公眾知情權(quán)的實現(xiàn)，但目前亦有諸多問題有待進一步明確。

立法部門意圖強化公開原則

頒行于1988年的《保密法》，因定密過濫、隨意定密等問題被長期詬病。全國人大常委、全國人大內(nèi)務司法委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在該法修訂草案首次審議時曾舉例說，過去中央發(fā)布的涉農(nóng)“1號文件”也被定為“秘密”，只發(fā)到縣團級，致使意在給農(nóng)民實惠的文件，農(nóng)民卻看不到。

該法修改動議自1995年即提出。彼時，國家保密局啟動修法工作，但其間幾易其稿卻又數(shù)度擱置。直至2005年著名法學家夏勇出任國家保密局局長后，力推該法修訂，2007年年底草案正式報送國務院。

由于涉及公眾多項權(quán)利，《保密法》采用何種基本原則自修法以來始終受到各方關注。傳統(tǒng)體制下的保密工作，采用的是“以保密為原則，以公開為例外”模式，趨向于將所有政府信息定密，嚴重損害公眾知情權(quán)。

2008年5月1日《政府信息公開條例》的實施被認為是對上述原則的修正，但該條例草案中“以公開為原則，以保密為例外”的條文被最終刪除，使得“保密”與“公開”之爭變得微妙。

在行政部門推動該法修訂的同時，全國人大內(nèi)務司法委員會也密集進行調(diào)研。2008年6月30日，辜勝阻赴天津參加全國人大保密法調(diào)研；7月9日，全國人大內(nèi)務司法委員會副主任委員張學忠在遼寧主持立法調(diào)研研討會，中旬，全國人大常委、全國人大內(nèi)務司法委員會副主任委員隋明太赴河南安陽聽取有關保密法修改意見。

該委員會的調(diào)研報告認為，如何合理設定國家秘密范圍，正確處理保守國家秘密與保障公民知情權(quán)的關系，成為修改《保密法》面臨的重要課題。

但此后一審稿卻頗讓各界爭議，草案增加了針對涉密信息系統(tǒng)的保密措施，加強了涉密機關、單位和涉密人員的保密管理，完善了國家秘密確定、變更和解除制度，明確了保密行政管理部門的職能，強化了保密法律責任。憲法與行政法學者普遍認為，這種趨勢實際上是強化保密，而不是一直呼吁的“以公開為原則，以保密為例外”。

對此，辜勝阻在接受《中國新聞周刊》獨家專訪時明確表示：“保密固然重要，當前要切實加強信息安全，不斷完善保密工作。但同時應當看到，保障公民的知情權(quán)、實現(xiàn)信息公開是現(xiàn)代社會的基本要求?！?/p>

對于怎樣處理好保密與公開間的關系，辜勝阻進一步提出：“源頭在定密，要在符合信息公開原則的前提下，做到科學定密，準確定密，及時解密，防止定密過多過濫?！?/p>

以列舉形式排除非國家秘密

在北京大學法學院教授姜明安看來，《保密法》的修訂要考慮兩個問題，“一是該保的沒保住，要考慮這個問題怎樣加強；二是不該保的保了，要通過修法解決?！?/p>

姜明安告訴《中國新聞周刊》記者，“經(jīng)常從國外媒體看到一些信息，在國內(nèi)卻仍然是秘密?！痹谒磥?，什么都定密，最后又保不住，就容易鬧出笑話。

目前，我國存在著定密過多、過亂的問題。一個鄉(xiāng)政府也可以定—個絕密級文件。

中國社科院法學研究所研究員周漢華告訴《中國新聞周刊》，“定密層級和權(quán)限的設定、保密期限的明確以及保密行政主管部門權(quán)限的調(diào)整，實際上是對國家秘密的進一步界定，有助于政府信息公開的推進?！?/p>

但亦有觀點認為，即便二審稿加強了對國家秘密的界定，但本質(zhì)上仍然是加強保密工作的需要，對于政府信息公開并未觸及。

姜明安給出的思路是，采用列舉的方式將不應當列入保密范圍的內(nèi)容予以排除?！霸趨⒓尤珖舜蠓üのM織的專家研討會上，我提出要明確國家秘密的范圍，把不是國家秘密的內(nèi)容排除出去。從二審稿來看，商業(yè)秘密與工作秘密被排除出去了，但實際上這不是最重要的，需要排除的是《政府信息公開條例》第九條的內(nèi)容?！?/p>

該條內(nèi)容規(guī)定了四種行政機關應當主動公開的信息，這些內(nèi)容如果不從《保密法》中列舉排除，法律的效力高于法規(guī)，將使該條款面臨失效的境地。姜明安同時認為預算決算表也應該從保密的內(nèi)容中排除，以方便納稅人監(jiān)督稅收使用狀況。

目前的狀況是，納稅人對稅收收支不掌握，監(jiān)督無從談起。2007年，上海市閔行區(qū)率先推行公共財政預算改革，并編制《財政預決算表》，但該表每次在人代會上均以涉及“保密”內(nèi)容而被收回。

周漢華表示，保密與信息公開分別立法是造成問題的根源，這兩個問題本身屬于政府信息的兩個方面，目前的另—個解決辦法就是推進《政府信息公開法》的立法進程。

但據(jù)《中國新聞周刊》記者了解，《政府信息公開法》目前仍未進入立法議程。周漢華亦認為，通過《保密法》的具體修訂解決與政府信息公開實踐中存在的矛盾仍是主要渠道。

多處懸疑待解

為各方所關注的，并不僅限于“保密”與“公開”兩大基本原則之間的矛盾。二審稿多處修改之后，學者認為，仍有多處懸疑有待全國人大常委會第三次審議解決。

審議過程中，全國人大常委宋法棠提出：“絕密、機密、秘密由誰來定級?國家機關、省級機關及授權(quán)機關單位負責人及其指定人員就可以定?我是這個單位的負責人，我說這個材料是絕密就是絕密的，說機密就是機密的，是否還要有個責任程序?我認為這個問題需要認真研究?！?/p>

此外，《保密法》修訂后，相關法律是否匹配，也可能在實踐中產(chǎn)生問題。姜明安提出，應當推動《檔案法》的配套修改。

《檔案法》規(guī)定，國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。經(jīng)濟、科技、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年。

這意味著，10年即可解密的秘密在檔案館有可能需要30年才能被解密。姜明安表示，“根據(jù)《保密法》已經(jīng)解密的檔案，要求檔案部門公開，但檔案部門適用的是《檔案法》，可以對公眾的要求予以拒絕，要解決這個問題就需要對《檔案法》提起修改?！?/p>

《中國新聞周刊》記者獲知，《檔案法》的修改亦為國家檔案局所推動，相關學者曾被邀請參加修法的相關研討，但目前并未列入立法計劃。

此外，周漢華認為，《保密法》與《檔案法》之間的沖突還不僅僅是條文的沖突?！巴ǔ碚f，檔案也是政府信息，進入檔案系統(tǒng)也應該按照保密法來運作，該不該公開應該以‘公開還是‘保密的原則確定，應當公開的，即使送到檔案館了，也要公開，不應當公開的，就算沒有存檔，也要保密?！?/p>

而周漢華的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的狀況正好相反，可以公開的，只要送到檔案館，就都被保密了。

爭議解決機制的設置也是各方關注的重點。2008年6月，居住于武漢的王柏明涉嫌詐騙案，此后經(jīng)湖北省公安廳指定管轄，湖北省武穴市(縣級市)公安局以涉及國家秘密為由，對此案進行偵查，并據(jù)此不批準其聘請律師。但對于該案涉嫌何種國家秘密、公安機關通過何種程序認定涉及國家秘密，該局均無明確答復。

目前的法律規(guī)定，一旦案件被認定涉及國家秘密，當事人的訴訟權(quán)利受到限制。對于如何認定涉及國家秘密，相關法律對偵查機關沒有任何程序性制約的規(guī)定，當事人不服認定也沒法尋求相關救濟途徑。

據(jù)此，姜明安提出，“應當有一個爭議解決機制，以切實保障公民的權(quán)利不被侵犯。”但在他看來，“這類問題不宜到法院審理，可能導致泄密發(fā)生。應在國家保密局設置一個9到15人的專家委員會，由保密、科技及法律方面的專家對爭議進行裁定?！?/p>