周政華

四年過去了,收入分配改革方案仍然還是一摞草案,擺在蘇海南的案頭。

身為中國勞動學會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長,早在2006年,蘇海南就已參與中國收入分配改革方案的有關(guān)起草工作。

這一年,蘇海南所在的人力資源和社會保障部(以下簡稱人保部)在發(fā)改委的牽頭下,與財政部、國資委共同起草《關(guān)于加強收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見及實施細則》,也就是收入分配改革方案。

這是關(guān)乎數(shù)億勞動者錢袋子的改革。怎么改?管用嗎?這些橫亙在民眾心頭的疑慮,四年來一直都未散去。由于涉及多方利益調(diào)整,方案雖幾經(jīng)修訂,卻一直沒有對外公布。

多年醞釀,一朝提速

對于收入分配改革的關(guān)注,也是胡溫新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體“重視民生”這一施政特點的體現(xiàn)。

2006年7月,中共中央專門召開黨外人士座談會,胡錦濤、溫家寶向民主黨派問計收入分配改革。次年,中共十七大報告提出“深化收入分配制度改革,增加城鄉(xiāng)居民收入”。這也是改革開放后,執(zhí)政黨首次明確提出收入分配改革。

此后,這一方案交由發(fā)改委牽頭多個部委起草,隨后就進入長達四年的閉門研討。然而,在極端社會事件頻發(fā)的2010年,距離2007年中共十七大提出的“深化收入分配制度改革,增加城鄉(xiāng)居民收入”的改革目標,已經(jīng)過去三年時間。

而今年頻發(fā)的極端性事件,則加速了收入分配改革的出臺進程。

多位發(fā)改委、人保部官員在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,收入分配改革方案今年底出臺的可能性較大。

今年6月初,近千名南海本田汽車零部件公司的工人,離開了流水線,聚集在工廠外的籃球場,開始了持續(xù)了一周的停工。這些工人月薪不足1800元,僅供維持基本的生活需求。這場罷工最后以加薪500元告終。在接下來的整個夏天,天津、廣東的多家制造業(yè)工廠均發(fā)生要求加薪的停工事件,一度引發(fā)海外投資的顧慮。

系列罷工事件,最終促使中華全國總工會在7月發(fā)出緊急通知,要求“全力推動在非公有制企業(yè)組建包括農(nóng)民工在內(nèi)的工會,工會要突出推行工資集體協(xié)商,提高生產(chǎn)一線職工的勞動報酬”。

“工人的權(quán)利還得靠自己去爭取和維護?！眳⑴c收入分配改革征求意見的國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇說,政府、勞方、資方需要互動。

停工所造成的社會穩(wěn)定隱患,直接加快了收入分配改革的進程。一位參與討論的發(fā)改委部官員對《中國新聞周刊》記者表示,今年的調(diào)研力度明顯加大了。

僅今年4月以來,發(fā)改委已先后數(shù)次召開有關(guān)收入分配的研討會,國務(wù)院研究室、財政部、人保部、民政部等部門均有官員出席。

此間,發(fā)改委就業(yè)和收入分配司還曾分赴浙江、四川等地進行調(diào)研;5月,人大財經(jīng)委又組織收入分配改革調(diào)研。7月,《人民日報》不同尋常地刊發(fā)了有關(guān)收入分配問題的系列報道,言辭激烈地批評當下的收入差距和部門壟斷問題。

楊宜勇表示,此次收入分配改革主要目標是遏制收入差距持續(xù)擴大的勢頭,提高中低收入者的收入水平。其主要措施,包括建立職工工資正常增長機制,加大稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用,和落實國企紅利上繳制度等。

蘇海南表示,無論是從中央規(guī)劃,還是民眾的關(guān)注度看,收入分配改革越來越緊迫。

改革知易行難

關(guān)于收入分配不公的癥結(jié),國務(wù)院總理溫家寶在今年春天的一次會議中曾經(jīng)點出。

今年2月4日,在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上,感嘆改革知易行難的溫家寶特別指出,“收入分配制度改革至今仍相對滯后,主要是勞動報酬在初次分配中所占比重偏低?！?/p>

今年5月,作為代表工人利益的機構(gòu),中華全國總工會(以下簡稱全總)發(fā)布調(diào)研結(jié)果稱,從1983年到2005年,我國居民勞動報酬占GDP的比重下降了20%。在過去的五年中,全國近四分之一的工人沒有漲過一分錢的工資。

這一切,部分源于政府曾經(jīng)實行多年的“兩低于”政策。

1996年,當時的勞動部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《勞動部、財政部關(guān)于改進完善企業(yè)工資總額同經(jīng)濟效益掛鉤辦法的通知》。這份文件要求,全國各地凡是具備條件的國有企業(yè),“都必須堅持工資總額增長低于經(jīng)濟效益增長、實際平均工資增長低于勞動生產(chǎn)率增長的原則”。

收入分配改革的初衷,也是要調(diào)整這一人為壓低勞動力價格的做法。

“在改革開放的前期、中期,強調(diào)先做大蛋糕是正確的,也是必要的?！碧K海南表示,但是到了今天,在中國已經(jīng)進入人均中等偏低收入國家行列,居民收入、勞動報酬兩個比重偏低的情況下,政策恐怕要做相應(yīng)調(diào)整。

如何提高勞動報酬?溫家寶在前述會議上也透露了政府的改革思路——“建立企業(yè)職工工資正常增長機制和支付保障機制,加強國家對企業(yè)工資的調(diào)控和指導(dǎo),全面推行勞動合同制度和工資集體協(xié)商制度,確保工資按時足額發(fā)放?！?/p>

作為國家智囊機構(gòu),國務(wù)院發(fā)展研究中心去年發(fā)布的一份報告,被視為是收入分配改革的框架雛形。

國務(wù)院發(fā)展研究中心在這份題為《“十二五”期間優(yōu)化收入分配格局的思路與途徑》報告稱,未來的收入分配改革將從收入分配的全流程著手,初次分配調(diào)整的關(guān)鍵是深化市場體制改革,二次分配的重點是健全和規(guī)范收入分配調(diào)節(jié)制度,政府支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵則在切實轉(zhuǎn)變政府職能。

“收入分配改革的路徑早就明確了?！眹野l(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇說,關(guān)鍵是如何落實。

工資集體協(xié)商制度推廣有阻力

提高工人工資收入的難點,在地方政府發(fā)展經(jīng)濟和提高工資之間的矛盾上。

廣東南海,也就是今年震驚全國的南海本田汽車零部件公司停工事件的所在地,早在2007年就被確立為廣東省工資集體協(xié)商的試點,但直到今年6月份,南海市獅山鎮(zhèn)一位工作人員對《中國新聞周刊》記者表示,該鎮(zhèn)尚未建立工資集體協(xié)商制度。

廣東省早在1994年就已經(jīng)建立最低工資制度。截至今年,已累計九次上調(diào)了最低工資標準至1030元/月,這一水平相當于2009年廣州市人均月收入的三分之一左右。按照國際慣例,最低工資應(yīng)相當于當?shù)厝司鶎嶋H收入的40%左右。

廣東只是一個縮影。今年3月全國“兩會”上,全總副主席張鳴起透露,全國共有1300萬家企業(yè),其中近80%還沒有建立工資集體協(xié)商制度。而全總新聞發(fā)言人、宣傳教育部部長李守鎮(zhèn)在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,七成以上職工擁護工資集體協(xié)商制度。

廉價勞動力是中國制造業(yè)的最大優(yōu)勢之一,而無論是工資集體協(xié)商還是最低工資制度終將提升工資水平,這對于以招商引資為第一要務(wù)的地方政府來說,無疑矛盾重重。

蘇海南在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示,真正形成企業(yè)職工工資正常增長機制,還得以工資集體協(xié)商制度為基本途徑和手段。他透露,未來的工資集體協(xié)商可根據(jù)企業(yè)規(guī)模,分別采取兩種協(xié)商形式向全國推廣,但不做強制要求。

一種是行業(yè)性、區(qū)域性集體協(xié)商,也即在勞動密集型的小企業(yè)中將推廣“溫嶺模式”。

2003年,浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)職工因不滿工資過低,頻頻上訪、停工,后來多家工廠工人組建了跨企業(yè)的羊毛衫行業(yè)工會,在當?shù)毓膮⑴c下,與資方代表行業(yè)協(xié)會開展工資談判。

至今,新河鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)的行業(yè)工資集體協(xié)商已進行了6年,職工工資年均增幅5%～12%。后來,溫嶺市將這一做法向全市中小企業(yè)推廣,并獲中央肯定,稱之為“溫嶺模式”。

“小企業(yè)工人少,如果內(nèi)部單個談,工人壓力太大,所以要采取外部化方式,需地方工會或者工資集體協(xié)商指導(dǎo)員代表幾十個小企業(yè)的工人與這些企業(yè)的資方代表談,最后達成工資協(xié)議。”蘇海南表示,“溫嶺模式”適用于勞動密集型的小企業(yè),可以采取勞動者協(xié)商代表外部化的方式,采取外部的工會,或者外部聘請的工資集體協(xié)商指導(dǎo)員,來代替這些企業(yè)的勞動者與資方進行工資集體協(xié)商,也稱之為行業(yè)性、區(qū)域性集體協(xié)商。

另一種是企業(yè)級工資集體協(xié)商,適用于大中型企業(yè),這些企業(yè)工人人數(shù)眾多,一般都建立了工會或便于建立工會,可以由勞資雙方在企業(yè)內(nèi)部進行工資集體協(xié)商。

國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示,大型企業(yè)的工資集體協(xié)商,將主要是落實已有的勞動保障行政部門、工會組織和企業(yè)代表組織組成的三方協(xié)調(diào)機制。楊宜勇表示,三方協(xié)調(diào)機制中,勞動者要積極地維護自身權(quán)利,而不能都帶著“搭便車”的想法。

但無論是哪一種工資集體協(xié)商制度,均有可能提高當?shù)毓べY水平,對廉價勞動力“優(yōu)勢”構(gòu)成威脅。

而與中低收入者密切相關(guān)的最低工資標準,預(yù)料未來不會頻繁調(diào)整。

人保部一位不愿透露姓名的官員對《中國新聞周刊》表示,在收入分配改革方案中,重點是落實2004年頒布的《最低工資條例》,確保各地最低工資標準每兩年上調(diào)一次。此外,人保部對各地上報的最低工資標準,將認真審核。該官員表示,此前限于人力和精力,人保部相關(guān)審核較為粗略。

壟斷國企紅利難上繳

作為國民收入二次分配的重要突破口,完善壟斷企業(yè)資本收益的收繳和使用辦法,合理分配國有和國有控股企業(yè)利潤,預(yù)計也將寫入收入分配改革方案。

但這也是改革難點所在。

一位發(fā)改委官員說,在一次內(nèi)部會議上,當有人建議國企應(yīng)該進一步提高紅利上繳比例時,一位國資委的領(lǐng)導(dǎo)拍桌子反對,會議氣氛一時相當凝重,討論也隨即陷入僵局。

一位接近財政部的人士告訴《中國新聞周刊》記者,未來財政部和國資委將考慮,適當提高國有資本收益的收取比例,并擴大收取范圍。

人力資源和社會保障部的統(tǒng)計表明,2009年,電力、電信、金融、保險、煙草等行業(yè)職工以不到8%職工的人數(shù),占全國職工工資總額的55%,高于社會平均工資10倍左右。中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為,長期以來,壟斷國企的稅后利潤沒有全民共享,國企利潤和國家資源分配的不規(guī)范、不透明也成為導(dǎo)致收入差距擴大的因素之一。

中國國有企業(yè)長期實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度,國企必須要將所獲得的利潤全部上繳財政,然后再從國家財政獲得投資以及彌補虧損所需的全部資金。1994年,實行“稅制改革”后,政府對中央企業(yè)采取只上繳稅收、不繳紅利的優(yōu)惠政策,時間長達14年。此間,為了實現(xiàn)國企脫困,同期國家財政用于國企虧損的補貼超過3300億元。

2007年9月,“為完善國有企業(yè)收入分配制度”,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》。目前,紅利上繳制度僅覆蓋率部分國企。國資委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2009年底,納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍的中央企業(yè),其資產(chǎn)總額占全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額的55%。金融企業(yè)和鐵路、交通、教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)等部門所屬中央企業(yè),均未納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算試行范圍,也沒有上繳紅利。

財政部5月11日公布的《國有資本經(jīng)營預(yù)算編制情況》顯示,從2007到2009年,政府共收取中央企業(yè)國有資本收益1572.2億元,而資本經(jīng)營支出達1553.3億元,主要用于國有經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。三年間,約有18億元左右用于社會保障等民生支出,其他國有資本收益仍然被國企間的“體內(nèi)循環(huán)”。

前述接近財政部的人士對《中國新聞周刊》表示,目前國有資本收益比例過低,不利于遏制央企盲目投資和國企結(jié)構(gòu)調(diào)整的狀況,下一步,財政部將繼續(xù)完善國有資本收益收取政策,適當提高國有資本收益的收取比例。

“國企紅利上繳比例具體提高多少,據(jù)說目前還沒定下來。”蘇海南表示,人民有權(quán)決定國有企業(yè)的利潤是留下來擴大再生產(chǎn)還是用于民生建設(shè)?，F(xiàn)在制度有,但要想辦法真正貫徹落實。

灰色收入妨礙稅收調(diào)節(jié)

作為二次分配調(diào)節(jié)的另一個主要工具,個稅改革也因目前個人財產(chǎn)收入不透明而裹足不前。

今年4月,國務(wù)院總理溫家寶在《求是》雜志發(fā)表的《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題》一文中提到,“加大稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用。要完善個人所得稅制度,建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制,降低中低收入者的稅收負擔。加強稅源監(jiān)控和稅收征管,加大對高收入的調(diào)節(jié)力度?！?/p>

國務(wù)院總理溫家寶的這一提法,被視為是收入分配改革的方向之一。

“個稅調(diào)整目標是,明顯減輕中低收入階層的稅負,增加高收入階層的稅負,體現(xiàn)稅收的收入分配調(diào)節(jié)功能?！?參與收入分配改革方案討論工作的財政部財科所所長賈康對《中國新聞周刊》記者表示,應(yīng)該推進中央早已在文件里寫明的“綜合與分類相結(jié)合”這個改革方向上的綜合配套改革。

個人所得稅是1994年稅制改革以來收入增長最為強勁的稅種之一,目前已成為國內(nèi)稅收中的第四大稅種,占國內(nèi)收入總額的6.4%,在部分地區(qū)已躍居地方稅收收入的第二位,成為地方財政收入的主要來源。

目前,中國實行的個人所得稅,采取的是超額累進稅率的方法,起征點為2000元,其中工資、薪金超額部分分9檔,按5%到45%稅率征收個人所得稅。

據(jù)國家稅務(wù)總局統(tǒng)計,2008年全國個人所得稅總收入為3697億元,其中來自工薪階層的貢獻1849億元。個人所得稅一度被質(zhì)疑是“劫貧濟富”,高收入不僅沒有有效納入征收范圍,原來狹小的中產(chǎn)階層反而成了調(diào)控的主要對象,對收入分配起到“逆調(diào)節(jié)”作用。

個稅改革自2003年被提上政府議事日程,便確立了實現(xiàn)“綜合與分類”相結(jié)合征收的目標,即個稅征收在現(xiàn)行分類征收基礎(chǔ)上,逐步引入綜合征收模式,將工薪所得、勞務(wù)報酬所得、財產(chǎn)所得等收入綜合征收。

“但由于個人財產(chǎn)收入不透明等諸多原因,個稅改革遲遲難以推進?！辟Z康表示。

中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯?shù)难芯恳脖砻?2009年中國政府官員的灰色收入總額高達5.4萬億元,比2009年中央財政總收入還要多。目前,這些灰色收入均處于個稅調(diào)控范圍之外。

中國要求正處級以上干部要申報個人財產(chǎn)狀況,但并未作為強制要求,截至目前也沒有出臺細則監(jiān)督實施。國家監(jiān)察部部長馬今年3月“兩會”期間層對外透露,今年內(nèi)不會出臺官員財產(chǎn)申報的強制性措施?！?/p>