申欣旺 舒 琳

備受關(guān)注的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》修改在2010年10月末落下帷幕,此次修改有別于舊版的最大一點(diǎn)是,確立了中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)”的法律地位。輿論熱議并困惑的是,基層黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治如何相處。

其實(shí),村民委員會(huì)是“自治”還是接受“領(lǐng)導(dǎo)”這一看似簡(jiǎn)單的選擇題,在四分之一世紀(jì)之前的中國(guó)立法的十年進(jìn)程中,一度引發(fā)上至中央高層、下到基層官員的巨大爭(zhēng)議。最后由于彭真等人的堅(jiān)持并運(yùn)用政治智慧才得以解決。

“民主意識(shí)需要通過(guò)自治來(lái)鍛煉”

上世紀(jì)80年代初,當(dāng)廣西一些農(nóng)民決定選出他們信得過(guò)的負(fù)責(zé)人時(shí),他們并沒(méi)有意識(shí)到自己已經(jīng)開(kāi)啟了一個(gè)歷史性的變革,盡管他們的創(chuàng)舉并未獲得像安徽鳳陽(yáng)分產(chǎn)到戶的農(nóng)民們那樣廣為人知的知名度。

“1953年制定居委會(huì)組織條例,解決城市基層群眾自治的問(wèn)題,這是彭真通知主持的,但是農(nóng)村怎么搞?總是看不清路數(shù)。到后來(lái)成立人民公社,還是找不出民主形式來(lái),長(zhǎng)期困惑著我們?！?1月17日下午,在人民大會(huì)堂南翼陳設(shè)樸素的辦公室里,原全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任張春生向《中國(guó)新聞周刊》記者談起村民自治的發(fā)端。

這位從1979年就進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)工作的老立法工作者,鋪平自己寫(xiě)滿所需要回答要點(diǎn)的便簽紙說(shuō)道,這種困惑到了十一屆三中全會(huì)之后,則出現(xiàn)了新困難。“三中全會(huì)之后,人民公社解體了,村里搞了聯(lián)產(chǎn)承包。出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題是,村里的公共事務(wù)、公益事業(yè)誰(shuí)來(lái)管?原來(lái)有生產(chǎn)隊(duì)管著,比如村辦小學(xué)、鰥寡孤獨(dú)、封山護(hù)林、五保戶,一搞包產(chǎn)到戶誰(shuí)來(lái)管這些事情?”

最早是廣西的宜山和羅城兩個(gè)縣,在沒(méi)有得到當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)的情況下,村里德高望重的長(zhǎng)者、原有的村干部再加上一些關(guān)心集體生活的村民們,帶頭創(chuàng)建了村民委員會(huì)這樣的組織。當(dāng)然,最初的時(shí)候名稱各種各樣,在張春生的記憶中,有叫村民組織委員會(huì)的,也有叫“村管會(huì)”的。

名稱不一,職責(zé)卻差不多,廣泛而細(xì)致。諸如禁止賭博、防范偷盜、維修農(nóng)田水利設(shè)施都是這個(gè)機(jī)構(gòu)需要過(guò)問(wèn)的職責(zé),當(dāng)然也包括調(diào)解鄰里糾紛,照顧孤寡老人五保戶,甚至修繕村里的學(xué)校以及路橋都由他們牽頭進(jìn)行。

一個(gè)典型的特點(diǎn)是,這些職責(zé)僅限于管理村里事務(wù),并不執(zhí)行后來(lái)需要參與的諸如集體土地的分配和計(jì)劃生育這類專屬于政府的事務(wù)。

當(dāng)廣西關(guān)于村委會(huì)情況的匯報(bào)送到北京時(shí),這個(gè)做法引起了時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭真的極大關(guān)注,他稱贊村委會(huì)是實(shí)現(xiàn)基層民主的好手段。

按照彭真的想法,在農(nóng)村基層建立自治組織非常必要。在今年早些時(shí)候的一次聊天中,彭真之子傅洋向《中國(guó)新聞周刊》談起,彭真對(duì)基層選舉和這種民主形式的關(guān)心可追溯到他在抗日年代晉察冀邊區(qū)的經(jīng)歷。在1941年的一份報(bào)告中,彭真解釋了為什么要進(jìn)行地方選舉以及怎樣選舉,并且建議建立“區(qū)村代表會(huì)”來(lái)監(jiān)督選出來(lái)的干部。在彭真看來(lái),選舉不僅與黨的統(tǒng)治相協(xié)調(diào),它也是在統(tǒng)治尚未鞏固的地方加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的有力手段。

彭真立即指示全國(guó)人大常委會(huì)和民政部派遣人員到廣西查看進(jìn)展?fàn)顩r。張春生成為這項(xiàng)工作的親歷者?！拔耶?dāng)時(shí)在法工委研究室,帶了一個(gè)工作組去了宜州、羅城兩個(gè)縣,在那里住了十幾天,看了十幾個(gè)村委會(huì),基本上一個(gè)模式,有的是德高望重的人主持,有的是黨組織主持,選村的自治組織。確確實(shí)實(shí)搞得很不錯(cuò),五保戶的贍養(yǎng)問(wèn)題解決了,村辦小學(xué)修好了,封山林的亂砍伐制止住了。”

張春生敏感地意識(shí)到,這個(gè)做法意義不一般,“這是老百姓自己選舉,不是上邊指定的。有的村委會(huì)還建立起自己的鄉(xiāng)規(guī)民約,定下來(lái)大家都要遵守?！?/p>

讓張記憶深刻的還包括,這些選出來(lái)的負(fù)責(zé)人并不領(lǐng)取工資,只是在特殊的情況下領(lǐng)取少量補(bǔ)助,但口子開(kāi)得很小。

在張春生實(shí)地調(diào)查的時(shí)候,彭真正在緊張地組織憲法修改工作。彭真認(rèn)為社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)需要兩個(gè)相對(duì)應(yīng)的渠道:于領(lǐng)導(dǎo)者而言,對(duì)民主的尊重需加強(qiáng)人民代表大會(huì);對(duì)群眾而言,民主意識(shí)需要通過(guò)自治來(lái)鍛煉。少了這一點(diǎn),就缺了基礎(chǔ)。在基層,八億農(nóng)民要靠村委會(huì)實(shí)行自治。

在彭真的大力推動(dòng)下,由村民自己選舉村委會(huì)這種自治組織的做法被寫(xiě)入憲法。

隨后的一份中央通知也指示要建立村委會(huì),實(shí)行村民選舉,積極搞好本村的公益事業(yè)并協(xié)助當(dāng)?shù)卣_(kāi)展工作。在這份通知的鼓勵(lì)下,天津、北京、內(nèi)蒙古、山西、黑龍江、浙江和寧夏等六個(gè)省級(jí)單位率先制訂了關(guān)于村委會(huì)職責(zé)、組成和選舉的條文。

“村民委員會(huì)是八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班”

從1983年開(kāi)始,民政部著手起草《村委會(huì)組織條例》,搞了很多調(diào)查研究,上述六個(gè)省級(jí)單位起草的條文作為參考被引入。

盡管此前寫(xiě)入憲法并未遭到過(guò)多指責(zé),當(dāng)民政部1987年向全國(guó)人大提交第13次修改的草案時(shí),反對(duì)村民自治的聲音始料不及地大了起來(lái)。

在春季召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)上,有些委員仍舊認(rèn)為通過(guò)一個(gè)正式的法律為時(shí)尚早。也有人提出中國(guó)農(nóng)民“缺乏管理自己的民主意識(shí)”,還有些人則擔(dān)心法案未闡明(甚至未提及)黨支部同村委會(huì)的關(guān)系。

爭(zhēng)議很多,但焦點(diǎn)更多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府跟村民自治組織到底是什么關(guān)系?的確,條文上寫(xiě)著指導(dǎo)關(guān)系,卻遭到大多數(shù)人的反對(duì)。張春生說(shuō),出席會(huì)議的多數(shù)人員認(rèn)為,如果是指導(dǎo)關(guān)系,那下面可以不聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的,工作沒(méi)法干。

贊成改為“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系的很多,包括各級(jí)行政官員,盡管他們中的部分人不能避免地被認(rèn)為在工作中缺乏協(xié)商,方法簡(jiǎn)單粗暴。實(shí)際上,在中央高層,亦有人支持“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。而支持“指導(dǎo)”關(guān)系的,僅包括一些法律專家,民主意識(shí)比較強(qiáng)的知識(shí)分子,以及地方人大的官員,他們?cè)谛姓聞?wù)中較少有發(fā)言權(quán)。

反對(duì)聲音之激烈,從常委會(huì)內(nèi)部的分歧可以看出。在常委會(huì)審議的時(shí)候,甚至有部分副委員長(zhǎng)也不能認(rèn)同。據(jù)說(shuō)一位副委員長(zhǎng)提出,鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的關(guān)系應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。這種情況下,彭真提出由法工委改回去。

但在黨內(nèi)有很高地位的法學(xué)家張友漁給彭真寫(xiě)信,說(shuō)改為“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系違反憲法,要求堅(jiān)決貫徹憲法原則。不久之后,據(jù)說(shuō)是一天晚上10點(diǎn)多,彭真把負(fù)責(zé)法工委工作的王漢斌等人請(qǐng)到他家,要求再改回去。

反對(duì)指導(dǎo)關(guān)系的尤以地方官員為甚。張春生說(shuō),許多人認(rèn)為不緊緊控制住村委會(huì),不掌握直接發(fā)布命令的能力,村干部就會(huì)傾向于忽視國(guó)家利益和鄉(xiāng)里的指示。換句話說(shuō),被選出的村委會(huì)成員傾向于聽(tīng)下面的而不是上級(jí)的指示,從而可能妨礙稅收、糧食征購(gòu)和計(jì)劃生育政策的執(zhí)行,降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)威。

持反對(duì)意見(jiàn)者甚至建議村委會(huì)完全變成國(guó)家機(jī)構(gòu)。他們?cè)O(shè)想,這個(gè)機(jī)構(gòu)直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé),因?yàn)楸蝗蚊念I(lǐng)導(dǎo)也比村民選舉出來(lái)的村干部更易接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令。

作為折中的意見(jiàn),有人提出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往村里派遣代表,村公所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)存在,這樣既有人代表政府,亦能維護(hù)村民自治。但這種意見(jiàn)隨即遭到了反對(duì),一個(gè)明顯的弊端是,村里并不富裕,兩套班子成本太高,工作起來(lái)也容易扯皮。

爭(zhēng)論仍在持續(xù)。張春生認(rèn)為,在那個(gè)時(shí)候,彭真和彭沖私下非常清楚,按照憲法只能是指導(dǎo)關(guān)系。

關(guān)鍵時(shí)候,彭真出席了常委會(huì)審議法律時(shí)的聯(lián)組會(huì)議。這次會(huì)議正好是張春生負(fù)責(zé)記錄。彭講到,我國(guó)封建社會(huì)歷史很長(zhǎng),缺少民主傳統(tǒng),建國(guó)以后,相當(dāng)一段時(shí)間也忽視了民主建設(shè)?，F(xiàn)在是自上而下的東西太多,自下而上的東西太少?，F(xiàn)在搞起一個(gè)村民自治組織來(lái),讓群眾民主決定自治范圍內(nèi)的事,這是一個(gè)重要方面,而且比事事由政府來(lái)管要管得好。

這次會(huì)議上,彭真也對(duì)中國(guó)農(nóng)民“缺乏管理自己的民主意識(shí)”的觀點(diǎn)做了回應(yīng)。經(jīng)歷了早年的革命,建國(guó)后事無(wú)巨細(xì)的工作,文革中殘酷的迫害,如今已近80歲的老人頗為動(dòng)情地說(shuō)道,民主意識(shí)、民主習(xí)慣是在實(shí)踐中養(yǎng)成的,不是靠書(shū)本講的。村里的事提出來(lái)了,哪個(gè)先辦、哪個(gè)后辦,就讓他們?nèi)ビ懻?最后按多數(shù)人的意見(jiàn)去決定,這才能養(yǎng)成民主習(xí)慣。

彭真甚至提出,村民委員會(huì)是八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。出席的人員被彭真這番飽含感情的話打動(dòng)了,有些人甚至表示很開(kāi)竅。在接下來(lái)的常委會(huì)上,多數(shù)人贊成提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議。

“監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,唯一的辦法就是推行村民自治”

但更嚴(yán)重的爭(zhēng)論在隨后的大會(huì)審議時(shí)表現(xiàn)出來(lái)。和當(dāng)時(shí)的思想解放相關(guān),官員和代表們已經(jīng)習(xí)慣提出不同意見(jiàn)而不擔(dān)心遭到打壓。出席者近三千人之眾,反對(duì)“指導(dǎo)”關(guān)系的聲音很強(qiáng)烈。

以至于彭真不得不在48小時(shí)內(nèi)發(fā)表三次講話以爭(zhēng)取支持。作為委員長(zhǎng),彭真既要維護(hù)民主氛圍,又要達(dá)到說(shuō)服的目的。他的講話充滿了對(duì)革命年代黨與群眾親密關(guān)系的懷念,同時(shí)亦認(rèn)為如果自治被耽擱將會(huì)產(chǎn)生更大的問(wèn)題。

在彭真看來(lái),自上而下的監(jiān)督是不夠的?！罢l(shuí)來(lái)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部呢?我們嗎?不,即使一天48小時(shí)也不夠?！迸碚鏀嘌?唯一的辦法就是推行村民自治,使得中國(guó)農(nóng)民群眾可以自己選舉和監(jiān)督村干部。他希望開(kāi)動(dòng)這個(gè)民主培訓(xùn)班。

這期間,在大會(huì)堂河北廳一次有地方代表團(tuán)負(fù)責(zé)人參加的會(huì)議上,副委員長(zhǎng)彭沖主持會(huì)議,彭真參加會(huì)議,請(qǐng)與會(huì)者充分表達(dá)意見(jiàn)。其實(shí),在早些時(shí)候大會(huì)審議時(shí),彭沖自己的態(tài)度很明確,他說(shuō)我們不能把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一條腿。這個(gè)話太直接了,很多人聽(tīng)了不能認(rèn)同,也有人認(rèn)為彭沖捅了一個(gè)簍子。

1987年的這次會(huì)議是彭真作為委員長(zhǎng)任期的最后一次大會(huì),假如這次會(huì)議不能通過(guò),他的任上就沒(méi)有機(jī)會(huì)了。但作為一位實(shí)事求是胸懷開(kāi)闊的老黨員,他最后的表態(tài)卻是,不要勉強(qiáng)表決。

彭真提出的辦法是,大會(huì)不表決,再多溝通審議。由大會(huì)做一個(gè)授權(quán)決定,授權(quán)常委會(huì)表決,這個(gè)充滿智慧的提議最后得到認(rèn)同,因?yàn)樵谝粋€(gè)小規(guī)模的常委會(huì)上進(jìn)行討論,更容易溝通與說(shuō)服。

八個(gè)月后,一部細(xì)致規(guī)范村民自治的《村委會(huì)組織法》在經(jīng)歷了長(zhǎng)久的辯論之后獲得通過(guò)。傅洋說(shuō),彭真一輩子考慮的就是如何實(shí)現(xiàn)人民民主,他所做的就是讓?xiě)椃ㄖ小耙磺袡?quán)力屬于人民”能落到實(shí)處,這部法律正是他理念的一部分。

張春生對(duì)此表示認(rèn)同,“我當(dāng)時(shí)在旁邊做記錄有個(gè)感慨,他的民主思想是很真誠(chéng)的,不是喊一個(gè)口號(hào),而是真心實(shí)意支持人民當(dāng)家作主,他在設(shè)鄉(xiāng)政府的時(shí)候就有個(gè)原則,兩句話,一是鄉(xiāng)長(zhǎng)能管得住全鄉(xiāng)的事,二是全鄉(xiāng)的群眾能夠管得住鄉(xiāng)長(zhǎng)?！?/p>

彭真曾說(shuō),他在任上有一個(gè)遺憾,沒(méi)有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織法搞出來(lái)。退休后,將近90高齡的老人約了民政部、公安部和全國(guó)人大常委會(huì)法工委的負(fù)責(zé)人到家中對(duì)他們說(shuō),你們能不能調(diào)查研究,搞一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法。

“這實(shí)際上是擴(kuò)大民主的想法。當(dāng)鄉(xiāng)村人民能夠管好他們的村莊后,他們就可以進(jìn)而管好鄉(xiāng)然后是縣里的事了。”

“因?yàn)槲覀冟l(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法寫(xiě)在地方政府組織法里,就那么幾句話,他想把它單拿出來(lái),在我們國(guó)家逐步擴(kuò)大民主,但是這個(gè)愿望一直沒(méi)有實(shí)現(xiàn)?！闭f(shuō)到這里,年近70歲的張春生嘆了口氣,瞇起了雙眼,似有無(wú)限往事涌上心頭?！?/p>