王全寶

反腐敗不能僅僅是事后懲治,更重要的是事前預(yù)防

重慶市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處處長李建偉發(fā)現(xiàn),申請(qǐng)“自我查詢”的企業(yè)在逐漸增多,企業(yè)拿著“無行賄犯罪記錄”告知函來自證清白,并且前來查詢的領(lǐng)域也越來越廣泛。

此前,重慶市檢察院與重慶市建委等部門聯(lián)合制定下發(fā)了與查詢系統(tǒng)配套的使用規(guī)定,“凡市內(nèi)有國有資金投入的房屋、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利水電等工程建設(shè)項(xiàng)目,招標(biāo)人在組織招標(biāo)活動(dòng)時(shí),必須先通過各級(jí)建委等部門到當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)查詢投標(biāo)人有無行賄記錄?！?/p>

而今,不少投標(biāo)企業(yè)主動(dòng)到檢察院申請(qǐng)查詢,拿到“無行賄犯罪綠卡”后,再去參與投標(biāo)。

《中國新聞周刊》記者獨(dú)家獲知,最高人民檢察院(以下簡稱最高檢)正在試圖通過技術(shù)手段,將全國檢察機(jī)關(guān)查處的個(gè)人和單位構(gòu)成行賄犯罪的有關(guān)事實(shí)進(jìn)行匯總,建立統(tǒng)一的行賄黑名單記錄,“治理腐敗不再是一次性打擊,而是建立長效‘防腐機(jī)制,由制度反腐向技術(shù)反腐轉(zhuǎn)變”。

行賄多發(fā)建設(shè)領(lǐng)域

5月13日上午,北京北河沿大街147號(hào)。最高檢院內(nèi)的一座三層樓內(nèi),只有11名工作人員的職務(wù)犯罪預(yù)防廳,顯得異常繁忙,他們正匯總來自全國省級(jí)檢察機(jī)關(guān)反饋的數(shù)據(jù)。

最高檢職務(wù)犯罪預(yù)防廳副廳長陳正云邊整理資料邊向《中國新聞周刊》記者介紹,最高檢正在啟動(dòng)設(shè)立行賄犯罪檔案查詢管理中心,目前全國檢察機(jī)關(guān)正在安裝運(yùn)行新的行賄查詢軟件。

檢察機(jī)關(guān)在查詢系統(tǒng)錄入的范圍上進(jìn)行了嚴(yán)格限定:為1997年刑法修訂實(shí)施以來,由檢察機(jī)關(guān)立案偵查、并經(jīng)人民法院裁判的個(gè)人行賄、單位行賄、對(duì)單位行賄、介紹賄賂犯罪案件的檔案。

據(jù)最高檢提供的資料顯示,2009年,全國檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)共受理查詢48238次,涉及被查詢單位217626家,個(gè)人170703人,其中有行賄犯罪記錄的單位502個(gè),個(gè)人591名。

通過對(duì)以上數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和比對(duì),陳正云和同事發(fā)現(xiàn),全國檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)中行賄犯罪多發(fā)生在建設(shè)領(lǐng)域,比如在高校職務(wù)犯罪中,行賄犯罪也多發(fā)生在基建招標(biāo)等相關(guān)部門。

2008年,中央構(gòu)建懲防腐敗體系《2008-2012年工作規(guī)劃》中明確要求:“建立和完善商業(yè)賄賂犯罪檔案查詢系統(tǒng),把是否存在不正當(dāng)交易行為尤其是行賄行為作為市場準(zhǔn)入和退出的重要依據(jù)?！?009年9月1日,《行賄犯罪檔案查詢工作規(guī)定》開始施行,新的規(guī)定對(duì)原有暫行規(guī)定進(jìn)行了重大修改,取消原來查詢范圍限于建設(shè)、金融、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、政府采購等五個(gè)領(lǐng)域的限制,擴(kuò)大到所有領(lǐng)域。

多年以前,以美國為代表的國家就簽署了國際公約,反對(duì)企業(yè)商業(yè)賄賂,“如果企業(yè)有行賄記錄,將不得再次進(jìn)入該行業(yè)。”中央黨校政法部教授、反腐敗專家林認(rèn)為,最高檢推行的行賄犯罪檔案查詢是2006年中國反商業(yè)賄賂的進(jìn)一步延伸。

根據(jù)犯罪學(xué)的原理,陳正云和同事得出結(jié)論,特定行為主體的行為慣性是存在的,曾有行賄犯罪的人具有再次行賄的較高風(fēng)險(xiǎn),對(duì)這些人抬高準(zhǔn)入門檻,將避免更多的公職人員面臨行賄誘惑,從而減少犯罪機(jī)會(huì)。

今年3月初,北京市檢察院對(duì)外公布,從3月18日起,北京市社會(huì)單位(個(gè)人)到當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)查詢行賄犯罪檔案,將會(huì)拿到蓋有統(tǒng)一專用章的“行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函”。

此前,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū),從2010年1月1日起,浙江省、江蘇省、安徽省、福建省、江西省、山東省、上海市等華東六省一市行賄黑名單查詢系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。

今年兩會(huì)上,最高檢檢察長曹建明在工作報(bào)告中指出:把查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪放在更突出位置,完善行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng),將查詢范圍從工程建設(shè)、政府采購等5個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到所有領(lǐng)域的行賄犯罪。

2005年11月1日,最高檢發(fā)布的《關(guān)于開展行賄犯罪檔案查詢工作的管理規(guī)定(暫行)》要求各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)將在2005年底前建成全國聯(lián)網(wǎng)的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)。這一任務(wù)至今未能完成。

對(duì)此,陳正云給出的解釋是,有些地方被法院認(rèn)定構(gòu)成行賄罪的案件的確很少,檢察院認(rèn)為通過手工操作建一個(gè)Excel或者Word文檔就可以完成,沒必要再另建系統(tǒng)。另外,中西部貧困地區(qū)的檢察院確實(shí)沒有資金再建立網(wǎng)絡(luò),目前解決的辦法是通過檢察系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)傳輸。因此,先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)“先試先聯(lián)”。

對(duì)于那些發(fā)現(xiàn)自己上了“行賄黑名單”,就更換企業(yè)名稱、或者變更公司法定代表人的行為,最高檢職務(wù)犯罪預(yù)防廳預(yù)防處處長許道敏表示,新的系統(tǒng)已經(jīng)堵住這種漏洞,將把行賄法人的身份證號(hào)碼固定,并且正在和工商管理部門協(xié)調(diào)聯(lián)手打擊。

反腐關(guān)口前移

面對(duì)只提供查詢、而不進(jìn)行處理的質(zhì)疑,陳正云的解釋是,檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān),不是行政機(jī)關(guān),不能參與、干預(yù)對(duì)查詢有行賄犯罪記錄的個(gè)人或單位的實(shí)體處理,“我們只負(fù)責(zé)提供事實(shí)查詢,對(duì)查詢單位進(jìn)行跟蹤、建議和反饋”。

許道敏補(bǔ)充說,有關(guān)行業(yè)主管(監(jiān)管)部門可以根據(jù)不同情形,依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定及時(shí)處置,例如取消投標(biāo)資格、扣除信譽(yù)分,嚴(yán)重的將在一定時(shí)期內(nèi)或永久限制市場準(zhǔn)入等。

目前對(duì)“行賄檔案”查詢更多是出于行業(yè)主管(監(jiān)管)部門的自愿,并不是必經(jīng)程序。比如,在工程建設(shè)招投標(biāo)活動(dòng)中,有要求出具無行賄記錄規(guī)定的,參與投標(biāo)的企業(yè)才會(huì)前往檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行查詢。沒有要求的,則不被“查詢”。

“黑名單制度要‘硬起來,要建立相關(guān)配套制度,如果沒有強(qiáng)制性,很可能會(huì)流于形式。”林有些擔(dān)心。

李建偉則期待,行賄檔案查詢系統(tǒng)能夠納入整個(gè)誠信系統(tǒng)建設(shè),不要只是檢察系統(tǒng)“獨(dú)舞”,并且要給其安上“牙齒”。

陳正云介紹說,最高檢正在推動(dòng)這方面的立法完善,建議有關(guān)方面進(jìn)一步完善《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》,在修改和制定《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《政府采購法實(shí)施細(xì)則》中,明確應(yīng)將行賄犯罪檔案查詢作為有關(guān)工作必經(jīng)程序的內(nèi)容。

一向?qū)χ袊锤瘮∮迷~挑剔的某國際組織,這次也難得軟化了語氣,其大中華地區(qū)及南亞區(qū)專員發(fā)表評(píng)論說:“中國在公共采購方面引入‘黑名單制度,反映了中國反腐敗正在轉(zhuǎn)移到注重預(yù)防的制度建設(shè)上來?！?/p>

據(jù)媒體報(bào)道,2009年1月14日,世界銀行宣布制裁涉嫌菲律賓公路項(xiàng)目(NRIMP1)串標(biāo)案的4家中國公司,決定暫時(shí)或永久性取消其參與世行資助項(xiàng)目的投標(biāo)資格。名列世行“黑名單”的4家中國企業(yè)分別是中國路橋集團(tuán)(被禁8年),中國建筑工程總公司、中國武夷實(shí)業(yè)股份有限公司(被禁6年),以及中國地質(zhì)工程集團(tuán)公司(被禁5年)。

“國外行賄企業(yè)禁入制度值得借鑒?！鼻迦A大學(xué)廉政研究中心主任建明認(rèn)為,推行行賄犯罪檔案查詢?nèi)珖?lián)網(wǎng),是把預(yù)防腐敗的關(guān)口前移,更加注重事前預(yù)防。

據(jù)悉,目前,國家預(yù)防腐敗局正積極推動(dòng)有關(guān)方面引入行賄犯罪檔案查詢工作,已兩次召集國家預(yù)防腐敗聯(lián)席會(huì)議專題研究這個(gè)查詢系統(tǒng)。其成員單位財(cái)政部表示將細(xì)化政府采購條例,納入行賄查詢的程序內(nèi)容;國家發(fā)改委也表示將在修改招標(biāo)投標(biāo)法時(shí)把查詢作為必經(jīng)程序的內(nèi)容;有關(guān)方面還加強(qiáng)了在人事管理中引進(jìn)行賄查詢的調(diào)研。

不過,浙江省檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處處長修杭生在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示,行賄犯罪檔案查詢?cè)谏鐣?huì)認(rèn)知度上還存在很大不足,需要進(jìn)一步加大宣傳力度,否則很難有實(shí)效?！?/p>