賈瑩芳 劉建林,2 馬 斌 高小芳

(1.西安理工大學(xué)水利水電學(xué)院 西安 710048;2.商洛學(xué)院 陜西商洛 726000)

1 研究背景

黑河發(fā)源于秦嶺,流域內(nèi)雨量豐沛,水量較大,水質(zhì)良好,是西安市主要的供水水源地。總投資近40億元的黑河引水工程向西安市日供地表水能力達(dá)到76萬m3,全年供水能力達(dá)到3.05億m3。黑河引水工程的建成,緩解了當(dāng)前西安的供水需求矛盾,對促進(jìn)西安社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,提高人民生活水平,改善投資環(huán)境具有重要的作用。

流域綜合規(guī)劃是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害的總體部署,是政府規(guī)范流域水事活動、實(shí)施流域管理與水資源管理的重要依據(jù)。近年來,隨著我省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,水資源短缺、水環(huán)境污染、水土流失等問題日益突出,對全省各流域水事活動管理提出了更新、更高的要求。黑河流域綜合規(guī)劃包括涉及防洪工程、節(jié)水工程、信息化建設(shè)等,管理現(xiàn)狀仍為分區(qū)域、分部門管理,各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、實(shí)施,尚未成立強(qiáng)有力的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。針對部門、行業(yè)條塊分割治理的狀況,構(gòu)建高效的建設(shè)管理組織機(jī)構(gòu)迫在眉睫,勢在必行。

2 管理概況

黑河地處渭河中游,屬黃河流域,渭河一級支流,古名芒水,是渭河在陜西省境內(nèi)最大的支流,流域面積最大,流程較長,總流域面積為2250km2,黑河支流眾多,沿途分別有花耳坪河、大坪河、大蟒河、板房子河、清水河、虎豹河、王家河、陳家河、木匠河和柳葉河十條大支流匯入,流域涉及西安市周至縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn),其中山區(qū)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn),平原區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

黑河管理處始建于1976年,其上級單位為周至縣水務(wù)局,由于體改,黑河管理處改名為黑河管理站,現(xiàn)單位內(nèi)設(shè)辦公室、業(yè)務(wù)科及5個管理站,行使著黑河河道的管理職能。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)黑河河道及堤防的日常管理、維修養(yǎng)護(hù)和防汛搶險(xiǎn)工作?，F(xiàn)行管理機(jī)構(gòu)如圖1所示。

圖1 黑河流域現(xiàn)行管理機(jī)構(gòu)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,歷史賦予河管工作的使命日益增加,責(zé)任亦愈來愈重。特別是近年來沿岸工農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展,使黑河的河管工作成為重中之重,對黑河管理處的要求也愈來愈高。然而,黑河管理處的實(shí)有編制只有不到30人,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前日益繁忙的河務(wù)工作的發(fā)展需要。黑河管理處自成立以來,經(jīng)費(fèi)來源一直比較單一,黑河屬差額撥款單位,每年財(cái)政撥款僅為28萬元,加之砂石資源匱乏,不能再采,財(cái)政撥款已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠職工的工資發(fā)放,致使干部職工人心不穩(wěn),不能安下心來,全身心的投入到黑河的建設(shè)和管理上來。近年來,由于洪澇眾多,堤防也破壞嚴(yán)重,在維修河管理經(jīng)費(fèi)上存在明顯不足。

3 優(yōu)化黑河流域現(xiàn)有管理組織機(jī)構(gòu)

鑒于流域原管理體系存在的問題,為適應(yīng)新時(shí)代新形勢下現(xiàn)代流域管理的需求,建議對流域內(nèi)現(xiàn)有管理資源 (管理機(jī)構(gòu)、管理設(shè)施、管理人員等)進(jìn)行整合,抽調(diào)市水務(wù)局直管領(lǐng)導(dǎo)以及各區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)組成 “黑河流域管理委員會”,對黑河流域的重大水利項(xiàng)目等進(jìn)行協(xié)商討論,尤其對流域上跨區(qū)縣問題進(jìn)行協(xié)調(diào),形成綜合管理模式。在成立 “黑河流域管理委員會”的基礎(chǔ)上,當(dāng)條件允許時(shí),可按照流域統(tǒng)一管理與行政分級管理相結(jié)合的原則,按照現(xiàn)代流域管理機(jī)制成立 “黑河流域管理局”,作為對決策進(jìn)行實(shí)施的單位。管理局在成立初期可掛靠在周至縣水務(wù)局,對整個黑河流域在周至境內(nèi)的所有水利、林業(yè)、環(huán)保等項(xiàng)目進(jìn)行綜合管理,形成各專業(yè)的平行和垂直管理網(wǎng)絡(luò)。

3.1 行政領(lǐng)導(dǎo)下的分區(qū)域管理模式

(1)設(shè)置思路。建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場動作、利益相關(guān)者參與的流域管理體制。周至縣水務(wù)局對黑河涉水事務(wù) (防洪、水保、水產(chǎn)、水管)進(jìn)行統(tǒng)一管理;周至縣林業(yè)局、建設(shè)局、環(huán)境保護(hù)局、農(nóng)業(yè)局對黑河流域管理中涉及的林業(yè)、環(huán)保等事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào);西安市水務(wù)局對周至縣水務(wù)局進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo);咨詢委員會作為咨詢機(jī)構(gòu)對周至縣水務(wù)局重大決策給予建設(shè)性的意見,逐步建立各方參與、民主協(xié)商、科學(xué)決策、分工負(fù)責(zé)的權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理機(jī)制,統(tǒng)籌兼顧各方利益,實(shí)行流域綜合管理。根據(jù)統(tǒng)一管理和區(qū)域管理相結(jié)合的原則,在黑河出峪口流經(jīng)的七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立七個管理站,在山區(qū)設(shè)立一個管理站,負(fù)責(zé)河道防洪和堤防維修養(yǎng)護(hù)工作。行政領(lǐng)導(dǎo)下的分區(qū)域管理模式見圖2。

圖2 行政領(lǐng)導(dǎo)下的分區(qū)域管理模式

(2)主要特征。周至縣水務(wù)局對黑河涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理,負(fù)責(zé)黑河流域綜合規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的統(tǒng)一決策和協(xié)調(diào);各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分區(qū)域分專業(yè)管理,行政職能不交叉,有利于協(xié)調(diào)。

咨詢委員會作為咨詢機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)廣泛收集各方面的意見,進(jìn)行調(diào)查研究,并就一些決策問題進(jìn)行協(xié)調(diào)咨詢,保證各方面的信息交流,及時(shí)發(fā)布最新的研究成果。委員會具有廣泛的代表性,由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政干部及一般群眾組成。

(3)職能職責(zé)。第一層次:周至縣水務(wù)局作為決策、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),對黑河涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理,其任務(wù)是為流域內(nèi)的自然資源管理制定政策和確定方向。

第二層次:咨詢委員會由具有代表性的利益群體組成,廣泛收集各方面的意見,并就一些決策問題進(jìn)行協(xié)調(diào)咨詢。

第三層次:各專業(yè)部門對各項(xiàng)涉水事務(wù)進(jìn)行分專業(yè)管理。

3.2 流域管理下的統(tǒng)一管理模式

(1)設(shè)置思路。此方案按照新 《水法》關(guān)于“水資源實(shí)施流域與區(qū)域相結(jié)合管理的體制”的規(guī)定,組建成立黑河流域管理委員會,作為黑河流域水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu),并同時(shí)對流域內(nèi)涉及林業(yè)、環(huán)保的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。由鄉(xiāng)政府主管領(lǐng)導(dǎo)任主任委員,負(fù)責(zé)統(tǒng)一決策和協(xié)調(diào);由流域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任委員,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和保障轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施。

西安市發(fā)改委、國土資源局、水務(wù)局、建委、環(huán)保局、林業(yè)局等對委員會的工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。并抽調(diào)各專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜页闪＜椅瘑T會,對黑河流域上重大規(guī)劃決策進(jìn)行專家技術(shù)和管理咨詢服務(wù)。黑河流域統(tǒng)一管理模式見圖3。

圖3 黑河流域統(tǒng)一管理模式

設(shè)置黑河流域管理局為執(zhí)行機(jī)構(gòu),下設(shè)水資源辦公室、防汛辦公室、水土保持辦公室、水產(chǎn)辦公室、河道管理辦公室、庫區(qū)管理辦公室等,形成各專業(yè)的平行和垂直管理網(wǎng)絡(luò),實(shí)施流域的綜合管理。管理局行使黑河流域水行政主管部門的職能,主要貫徹落實(shí)管理委員會的決策決議,負(fù)責(zé)流域重要控制性工程及干流河道和跨區(qū) (縣)的重要水工程的建設(shè)管理,負(fù)責(zé)實(shí)施流域取水許可制度,協(xié)調(diào)處理各地區(qū)間和部門間的水事糾紛等。

(2)主要特征。根據(jù)改革的趨勢和發(fā)展的要求,成立黑河流域管理委員會,作為黑河流域管理與水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu)?？紤]到水資源流域管理與區(qū)域管理的發(fā)展要求,成立黑河流域管理局,負(fù)責(zé)委員會決策的執(zhí)行和行政管理。

(3)職能職責(zé)。按照流域統(tǒng)一管理方案對黑河管理體制進(jìn)行優(yōu)化后,各管理部門相應(yīng)的職責(zé)如下所述:

①黑河流域管理委員會。黑河流域管理委員會,作為黑河流域水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)是研究決策流域綜合規(guī)劃的有關(guān)重大事項(xiàng),審查批準(zhǔn)流域水量分配方案和年度水量調(diào)度計(jì)劃,審查各專業(yè)委員會貫徹執(zhí)行委員會決策決議執(zhí)行情況的報(bào)告等。其具體職責(zé)有:組織流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制工作;審查并管理流域內(nèi)水工程建設(shè);參與擬定水功能區(qū)劃,監(jiān)測水功能區(qū)水質(zhì)狀況;審查流域內(nèi)的排污設(shè)施;參與制訂水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案;審批在邊界河流上建設(shè)水資源開發(fā)、利用項(xiàng)目;制定年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃;參與取水許可管理;監(jiān)督、檢查、處理違法行為等,行使新 《水法》中規(guī)定的流域管理機(jī)構(gòu)的職能。

②黑河流域管理局。對流域綜合規(guī)劃提出的重大項(xiàng)目的建設(shè)和管理,黑河流域管理局負(fù)責(zé)研究提出有關(guān)政策和管理辦法,起草有關(guān)法規(guī)草案;負(fù)責(zé)監(jiān)督控制重大項(xiàng)目投資總量和年度投資計(jì)劃的實(shí)施;協(xié)調(diào)、落實(shí)和監(jiān)督重大項(xiàng)目建設(shè)資金的籌措、管理和使用;協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督、檢查流域內(nèi)工程建設(shè)工作,負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理;負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查和經(jīng)常性稽察工作;負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目階段性驗(yàn)收、單項(xiàng)工程驗(yàn)收的組織協(xié)調(diào)工作及竣工驗(yàn)收的準(zhǔn)備工作等等。

流域管理局下設(shè)水資源辦公室、防汛辦公室、水土保持辦公室、水產(chǎn)辦公室、河道管理辦公室、庫區(qū)管理辦公室等,對流域所轄區(qū) (縣)進(jìn)行專業(yè)管理。

③專家委員會。黑河流域管理過程中,應(yīng)設(shè)立專家咨詢機(jī)構(gòu),成立專家委員會,或者委托一個或若干大型專業(yè)咨詢公司負(fù)責(zé)全流域管理的咨詢和技術(shù)服務(wù)工作。其主要任務(wù)是:對黑河流域涉及的工程項(xiàng)目中的重大技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理及質(zhì)量等問題進(jìn)行咨詢;對流域相關(guān)工程建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境 (包括污染治理)的質(zhì)量進(jìn)行檢查、評價(jià)和指導(dǎo);有針對性地開展重大專項(xiàng)課題的調(diào)查和科學(xué)研究活動。

④專業(yè)管理單位。黑河流域管理委員會對流域相關(guān)各個方面進(jìn)行管理,執(zhí)行環(huán)保、林業(yè)部門的職責(zé)。

3.3 市場機(jī)制下的統(tǒng)一管理模式

(1)設(shè)置思路?！蛾兾魇?“十一五”水利發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》指出 “推進(jìn)區(qū)域水務(wù)管理體制改革,爭取行政區(qū)域涉水事務(wù)一體化管理”。水資源管理的現(xiàn)代化制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向,水資源管理的股份制等多種形式的公司化管理是保證水資源管理可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

按照西安市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會在有關(guān)通報(bào)中確定的 “優(yōu)勢資源鑄起產(chǎn)業(yè)整合平臺”的目標(biāo),西安市自來水總公司改制按照結(jié)合改制打造西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資平臺、培育上市的目標(biāo),調(diào)整改制重組思路,確定了整體謀劃、分階段實(shí)施水業(yè)資產(chǎn)重組的操作方法,西安水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司于2009年7月1日正式掛牌成立,西安將以往分散的供水、水運(yùn)營、污水處理等業(yè)務(wù)整合為一,這是西安市委、市政府做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策,也是推動國企改革的重要部署,是做大做強(qiáng)水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的重大舉措。市場機(jī)制下的統(tǒng)一管理模式見圖4。

圖4 市場機(jī)制下的統(tǒng)一管理模式

(2)主要特征。西安水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司性質(zhì)為市政府授權(quán)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu),主要是以原水、自來水、污水處理及中水的投資、建設(shè)和經(jīng)營管理為主要經(jīng)營業(yè)務(wù)的國有獨(dú)資公司。它的成立標(biāo)志著西安城市涉水事業(yè)步入了一體化管理、企業(yè)化運(yùn)作、市場化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段。西安水務(wù)集團(tuán)成立后,將通過多元投資,引入戰(zhàn)略投資者伙伴、企業(yè)上市和合資合作等形式,拓寬水務(wù)融資渠道,改善西安市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)城市建設(shè)不相適應(yīng)的狀況,確保人民群眾飲用水安全和城市水生態(tài)環(huán)境安全。

水務(wù)集團(tuán)將按照水資源區(qū)域一體化管理;供、污、排和城鎮(zhèn)地下水資源一體化經(jīng)營;水資源生產(chǎn)、運(yùn)營、服務(wù)與資本一體化運(yùn)作的要求,引入市場機(jī)制,從體制和機(jī)制方面解決西安水資源運(yùn)營與管理中存在的資源分散、效率不高、機(jī)制不活、管理落后的問題。

(3)職能職責(zé)。西安水務(wù) (集團(tuán))有限責(zé)任公司是在原西安市城投集團(tuán)控股的西安市供水集團(tuán)有限公司、西安市水業(yè)運(yùn)營公司、西安市污水處理有限責(zé)任公司,西安黑河供水有限責(zé)任公司及西安市黑河引水渠道管理處、黑河庫區(qū)管理中心,市水務(wù)局所屬引乾濟(jì)石調(diào)水工程管理中心,長安區(qū)石砭峪水庫管理站等八家單位的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合組建而成。西安水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司的目標(biāo)是建設(shè)具有較大經(jīng)營規(guī)模和較強(qiáng)經(jīng)營實(shí)力,具有良好經(jīng)營業(yè)績和服務(wù)水準(zhǔn),跨行業(yè)、跨區(qū)域、多元化投資經(jīng)營、有較強(qiáng)市場競爭能力的國內(nèi)一流現(xiàn)代水務(wù)企業(yè)。

黑河引水渠道管理處全面負(fù)責(zé)黑河引水渠道的日常運(yùn)行管理和向西安供水的日常調(diào)度、配水工作,確保優(yōu)質(zhì)、平穩(wěn)、安全供水。黑河引水渠道匯集有7個水源,其中4個水庫 (石頭河水庫、黑河水庫、甘峪水庫、石砭峪水庫)、3個徑流 (就峪、田峪、豐峪)。總調(diào)度設(shè)在甫店中心站,與市自來水公司,各管理站和水源地保持密切聯(lián)系,依據(jù)豐水期用徑流,枯水期用庫水的原則進(jìn)行科學(xué)調(diào)度,隨時(shí)發(fā)出調(diào)水、退水指令,確保西安供水。渠道管路處在做好城市供水的同時(shí),還向西安城河、曲江池、＂三園＂工程和長安三水廠供水,充分發(fā)揮黑河渠道工程的經(jīng)濟(jì)效益。

4 選擇管理方案

黑河流域跨區(qū)縣少,但其支流眾多,一些規(guī)定在各個部門中重復(fù)甚至互相沖突,有關(guān)利益相關(guān)方責(zé)任和義務(wù)等方面的規(guī)定不夠清晰,協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。針對黑河流域的特點(diǎn),若想實(shí)行流域的有效管理和水資源的合理利用,從規(guī)劃的角度來看,建議按照方案二,先成立黑河流域管理委員會,作為黑河流域管理與水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu)。又考慮到水資源流域管理與區(qū)域管理的發(fā)展要求,成立黑河流域管理局,負(fù)責(zé)委員會決策的執(zhí)行和行政管理。

隨著區(qū)域水務(wù)管理體制的改革,水資源管理的現(xiàn)代化制度成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向,水資源管理的股份制等多種形式的公司化管理是保證水資源管理可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。在近期規(guī)劃年 (2020年)采用已經(jīng)完善成立的西安水務(wù)集團(tuán)公司,與水務(wù)局分離,黑河流域的供水工程統(tǒng)歸集團(tuán)所有,對所有涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。在遠(yuǎn)期規(guī)劃年 (2030年)實(shí)現(xiàn)方案三設(shè)置的機(jī)構(gòu)管理模式。

對水資源開發(fā)利用的生態(tài)效用與經(jīng)濟(jì)效用、社會公益和個體私益之間的矛盾協(xié)調(diào)解決,各單位要以流域的水利用為媒介建立利益共同體,加強(qiáng)相互之間的橫向關(guān)系,從共同體中遴選代表參與流域管理的決策,反映自己的意見與愿望,維護(hù)自己的權(quán)益。

同時(shí),黑河流域管理委員會、黑河流域管理局、各區(qū)縣政府、各部門、各用水戶之間要建立相互監(jiān)督機(jī)制,自上而下、自下而上對流域管理實(shí)行全方位、全過程的相互監(jiān)督。

1 蔣建軍,劉建林編著.陜西省渭河流域重點(diǎn)治理項(xiàng)目建設(shè)管理體制研究[M].西安:西北大學(xué)出版社,2008.6.