摘要：中國上億農(nóng)民工獲得的社會保障與其對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出的突出貢獻(xiàn)極其不對等。導(dǎo)致我國農(nóng)民工社會保障缺失的因素是多方面的，本文將從社會保障立法的角度探討我國農(nóng)民工社會保障缺失問題。本研究表明目前我國農(nóng)民工社會保障缺失問題較為嚴(yán)重；導(dǎo)致我國農(nóng)民工社會保障缺失的一個(gè)重要原因是農(nóng)民工社會保障立法的薄弱、滯后。國家層面的立法均沒有關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題的明確規(guī)定，農(nóng)民工社會保障問題主要只能依靠地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，法律層級低、保障效力低。本文最后為我國農(nóng)民工社會保障立法模式提供了一條值得參考的道路即建立相對獨(dú)立的農(nóng)民工社會保障立法模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；社會保障立法

農(nóng)民工是指農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，即戶口在農(nóng)村但已完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要以在城鎮(zhèn)各類所有制企業(yè)打工經(jīng)商以及從事其他服務(wù)行業(yè)為生的一類特殊人群，其顯著特點(diǎn)是流動性大、就業(yè)靈活。蔡昉一項(xiàng)研究表明過去20年中國經(jīng)濟(jì)增長中，有21％直接來源于勞動力的流動特別是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移；世界銀行的一項(xiàng)報(bào)告也表明，1978年～1995年，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值平均每年增長9.4％，其中就有一個(gè)百分點(diǎn)來自于就業(yè)不足的農(nóng)村勞動力向生產(chǎn)率較高的工業(yè)部門流動；美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼也研究證實(shí)，勞動力在城鄉(xiāng)之間的再分配是中國經(jīng)濟(jì)增長的主要根源。據(jù)原勞動和社會保障部快速調(diào)查和分析，2005年我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的規(guī)模約為1.2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為1億，跨省流動就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬。農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但是與農(nóng)民工對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所做的貢獻(xiàn)相比，其獲得的社會保障卻極其不對等，生病了沒人管、失業(yè)了沒人理、遇重大工傷事故就成了毀滅性的災(zāi)難，更不用說將來的養(yǎng)老問題。上億的農(nóng)民工成為我國城市中漂浮無根的一個(gè)特殊群體，他們與城市甚至整個(gè)社會的關(guān)系越來越緊張，已經(jīng)威脅到了我國經(jīng)濟(jì)社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。

妥善解決農(nóng)民工社會保障問題、完善農(nóng)民工社會保障立法，是我國實(shí)現(xiàn)社會主義和諧社會的關(guān)鍵也是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，實(shí)現(xiàn)我國政府基本公共服務(wù)均等化執(zhí)政目標(biāo)的關(guān)鍵。

一、農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

1.農(nóng)民工社會保險(xiǎn)現(xiàn)狀

目前我國農(nóng)民工社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行存在“兩低一高”現(xiàn)象，即農(nóng)民工的參保率低，社會保險(xiǎn)待遇低，農(nóng)民工退保率高。

(1)社會保險(xiǎn)參保率低。2007年國務(wù)院勞動和社會保障部對全國40個(gè)城市、119萬余個(gè)企業(yè)中的284萬名農(nóng)民工的社會保障情況進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工的比例為33.1％，失業(yè)保險(xiǎn)為19.6％，醫(yī)療保險(xiǎn)為25.6％，生育保險(xiǎn)為19.7％，工傷保險(xiǎn)為38％。

(2)社會保險(xiǎn)待遇低。全國各地農(nóng)民工社會保險(xiǎn)待遇普遍偏低。以上海市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，根據(jù)余清泉(2007)預(yù)測，2003年開始按2002年上海市政府出臺的《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》繳費(fèi)，10年后(2013年)上海市農(nóng)民工可一次性獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平為9395.8811元，20年后(2023年)為24408.683元，30年后(2033)可一次性領(lǐng)取的養(yǎng)老金為46966.065元，40年后(2043年)為78702.229元。這些在目前看來就水平不高的一次性養(yǎng)老保險(xiǎn)金在10年、20年后能否為農(nóng)民工提供有效的養(yǎng)老保障值得懷疑；此外因?yàn)檗r(nóng)民工的高流動性，10年、20年后依然能夠留在該制度中的農(nóng)民工人數(shù)屈指可數(shù)，這種情況下農(nóng)民工可獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平將更加低下。

(3)社會保險(xiǎn)退保率高。與上述的“兩低”形成鮮明對比的是農(nóng)民工的高退保率。由于現(xiàn)行政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動時(shí)反復(fù)參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時(shí)也先退保、再參保。廣東省有的地區(qū)農(nóng)民工退保率達(dá)95％以上。農(nóng)民工退保率高的一個(gè)重要原因是其高流動性，由于目前我國不同地區(qū)之間的社會保險(xiǎn)關(guān)系還不能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，所以農(nóng)民工在不同的統(tǒng)籌地區(qū)之間轉(zhuǎn)換工作時(shí)，只能選擇退保。

2.社會救助與社會福利

社會救助、社會福利是社會保障的非繳費(fèi)項(xiàng)目，非繳費(fèi)項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)前提是戶口制度，農(nóng)民工由于沒有城鎮(zhèn)戶口而無法獲得城鎮(zhèn)的社會救助和社會福利。城市農(nóng)民工社會福利缺失主要表現(xiàn)在：

(1)農(nóng)民工不能像城鎮(zhèn)職工一樣享有住房補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等福利。國務(wù)院研究室調(diào)查表明，目前我國農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占20％，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的占3.4％，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的占0.13％，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.4％。各級政府在農(nóng)民工培訓(xùn)上投入基本為零，而國家每年用于公務(wù)員出國培訓(xùn)的費(fèi)用高達(dá)數(shù)百億。

(2)農(nóng)民工子女不能平等享有教育福利。迄今仍有很多地市未將農(nóng)民工子女納入義務(wù)教育體系，并不顧中央三令五申向農(nóng)民工子女收取高額借讀費(fèi)，甚至連農(nóng)民工自己籌建的農(nóng)民工子弟學(xué)校也被當(dāng)?shù)匦姓块T以各種“合法”的理由宣布為“非法”而被迫關(guān)閉。

(3)農(nóng)民工居住條件惡劣，生活質(zhì)量低，很多人處于居無定所的狀態(tài)。

(4)針對農(nóng)民工的公共衛(wèi)生服務(wù)不到位。目前城市計(jì)劃生育工作主要針對本地城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民工計(jì)劃生育工作一直是盲區(qū)，農(nóng)民工享受計(jì)劃免疫、婦幼保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性也很低。即使在農(nóng)民工服務(wù)工作較好的上海市，2004年外來兒童免疫接種率也只有65％，而當(dāng)?shù)貞艏畠和臃N率達(dá)到99％以上。

在社會救助方面，許多城市已為城市居民建立了“最低生活保障”制度，基本上為城市居民的生活進(jìn)行了“保底”。但該制度卻覆蓋不到城市農(nóng)民工，他們在城里失業(yè)后不能享受“低?！薄ＪI(yè)后的農(nóng)民工只能靠儲蓄或借債度日。

導(dǎo)致我國農(nóng)民工社會保障缺失的因素是多方面的，下面我主要從農(nóng)民工社會保障立法的缺陷方面來論述。

二、農(nóng)民工社會保障立法現(xiàn)狀及問題

目前，我國已出臺的有關(guān)社會保障方面的法律法規(guī)主要適用對象是有城鎮(zhèn)戶口的居民，國家層面針對農(nóng)民工社會保障的立法幾乎是空白的，只有在與其相關(guān)的社保立法中零星的見到相關(guān)內(nèi)容。目前農(nóng)民工社保問題大部分只能依靠地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。農(nóng)民工社會保障立法的滯后狀態(tài)，使其難以為市場經(jīng)濟(jì)和社會保障制度發(fā)展的需要提供法律依據(jù)。

1.社會保障立法現(xiàn)狀

(1)國家立法現(xiàn)狀。2l世紀(jì)前的社會保障立法中雖然有對農(nóng)民工社會保障的規(guī)定，但因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)缺乏可操作性基本處于停滯狀態(tài)。2004年，國家開始對農(nóng)民工的社會保障權(quán)利予以重視，國家層面上的社會保障立法開始實(shí)施。2004年1月1日，《工傷保險(xiǎn)條例》正式開始實(shí)施。該條例賦予了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，彌補(bǔ)了之前農(nóng)民工因戶籍差別而得不到社會保障的空白，標(biāo)志著農(nóng)民工社會保障全國性立法的開端。2004年5月，勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意見》。該文件明確要求各地勞動保障部把與用人單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。2004年6月，勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》，強(qiáng)調(diào)各類用人單位招用的農(nóng)民工均有享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，并對用人單位注冊地與生產(chǎn)經(jīng)營地不在同一統(tǒng)籌地區(qū)以及對跨省流動的農(nóng)民工如何享受工傷保險(xiǎn)待遇進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2004年7月，勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意見》，該《意見》明確要求各地勞動保障部門把與用人單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。2005年1月10日，建設(shè)部又公布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，指出有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金。2006年3月17丑，建設(shè)部、中華全國總工會又公布了Ⅸ關(guān)于進(jìn)一步改善建筑業(yè)農(nóng)民工作業(yè)、生話環(huán)境切實(shí)保障農(nóng)民工職業(yè)健康的通知》。這一連串的立法行動說明，針對農(nóng)民工的社會保障立法在國家層面上實(shí)現(xiàn)突破。

(2)地方立法現(xiàn)狀。農(nóng)民工社會保障的地方立法始于上世紀(jì)90年代末，在各地方政府社保立法的探索過程中，逐漸形成了兩種模式以上海為代表的為農(nóng)民工單獨(dú)建立社會保障法律制度的綜合型模式和以北京為代表的將農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度框架的模式。2002年9月1日，上海市政府頒布了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，為外來務(wù)工人員建立了綜合保險(xiǎn)制度，包括了老年補(bǔ)貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫(yī)療三項(xiàng)保險(xiǎn)待遇。上海市要求凡用人單位使用的外來從業(yè)人員和無單位的外來從業(yè)人員，都要繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)(用人單位使用的外來從業(yè)人員由單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由自己繳納)。除外地施工企業(yè)外，綜合保險(xiǎn)費(fèi)率為12.5％，費(fèi)基為上年度該市職工月平均工資的60％，其中的7％為養(yǎng)老補(bǔ)貼，總費(fèi)率負(fù)擔(dān)僅為城鎮(zhèn)職工的1／4。上海市綜合保險(xiǎn)由勞動保障部門管理，商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作。用人單位向政府指定的商業(yè)保險(xiǎn)公司投保后，一旦外來民工發(fā)生工傷或因病住院時(shí)，就能獲得相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇。用人單位為個(gè)人累計(jì)繳費(fèi)每滿一年，外來農(nóng)民工即可獲得一份老年補(bǔ)貼憑證，并可在男性滿60歲、女性滿50歲時(shí)，到戶籍所在地的商業(yè)保險(xiǎn)公司約定的機(jī)構(gòu)一次性兌現(xiàn)。同屬于“上海模式”的另一個(gè)典型是成都。2003年3月1日起，成都市實(shí)施《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險(xiǎn)暫行辦法》，適用于本市行政區(qū)域內(nèi)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和與之形成勞動關(guān)系的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員以及無單位的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員，包括工傷補(bǔ)償或意外傷害補(bǔ)償、住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)待遇。成都市的費(fèi)率為20％；費(fèi)基分成幾檔，從社平工資的60％到200％不等，可選擇；繳贊由單位和個(gè)人共同承擔(dān)，且由勞動保障部門經(jīng)辦。農(nóng)民工專項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)率相對較低，基金封閉管理，在當(dāng)?shù)赝菩邢鄬Ρ容^順利。

與“上海模式”實(shí)行綜合保險(xiǎn)不同的是

“北京模式”。北京市于2001年8月頒布了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法*，要求用人單位必須為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)。規(guī)定農(nóng)民工與用人單位解除勞動關(guān)系時(shí)，經(jīng)本人同意，農(nóng)民工可一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金，并終止其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。2004年9月1日起，北京市開始實(shí)施《北京市外地農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法》和《北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，2009年1月1日，北京市開始實(shí)施《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法的通知》，至此，北京市農(nóng)民工可享受工傷、醫(yī)療及養(yǎng)老在內(nèi)的三項(xiàng)社會保險(xiǎn)項(xiàng)目。同屬于“北京模式”的還包括深圳、廈門、珠海、廣西等地。

2.社會保障立法存在的問題

雖然21世紀(jì)后我國在國家和地方層面的農(nóng)民工社會保障立法都取得了一定的成就，但總體來看，我國目前的農(nóng)民工社會保障立法仍處于滯后、薄弱狀態(tài)。

(1)立法空白多。首先，從立法層次方面看，迄今為止，我國尚沒有一部全國性的《社會保障法》，更不用提針對農(nóng)民工的全國性的法律、法規(guī)了。在全國人大及其常委會頒布批準(zhǔn)的法律和條例、國務(wù)院現(xiàn)行條例及決定、勞動和社會保障部及有關(guān)部委規(guī)章中，均沒有關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題的明確規(guī)定，關(guān)于農(nóng)民工的社會保障立法目前主要還是依靠地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。其次，農(nóng)民工在社會保障方面發(fā)生爭議糾紛進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無法根據(jù)統(tǒng)一、有效的法律規(guī)范對社會保障爭議進(jìn)行仲裁或判決，處于無法可依的狀態(tài)。再次，在立法項(xiàng)目的種類來看，綜觀我國現(xiàn)有的針對農(nóng)民工的社會保障的立法，其所覆蓋的項(xiàng)目僅限于勞動和社會保險(xiǎn)方面，地方各級政府現(xiàn)有法規(guī)主要集中在社會保險(xiǎn)中的養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷三個(gè)方面，沒有一部是有關(guān)農(nóng)民工的社會救助和社會福利的。

(2)立法位階低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度。作為調(diào)整社會保障關(guān)系的社會保障法是經(jīng)濟(jì)法體系中重要的部門法，應(yīng)由國家最高立法機(jī)關(guān)全國人民代表大會及其常委會制定法律予以規(guī)范。作為其中一個(gè)子項(xiàng)目，對農(nóng)民工的社會保障立法亦應(yīng)涵蓋其中。但近些年來我國各級政府及有關(guān)部門先后出臺的相關(guān)法規(guī)大多以國務(wù)院及各部委發(fā)布的“條例”、“決定”、“通知”、“辦法”、“意見”等形式出現(xiàn)，更有甚者，在條例、通知、辦法、規(guī)定前又常常貫以“暫行”“試行”字樣，立法層次過低。

(3)立法體制不規(guī)范，全國立法與地方立法之間，各地方立法之間相互沖突。一方面，立法主體多元，社會保障法規(guī)制定過中多種主體參與，如勞動、衛(wèi)生、民政、工會等，“法多門，各行其是”；另一方面，由于社會保障的國家立法滯后，地方立法在社會保障立法中擔(dān)當(dāng)了重要的角色。但各地方社保立法畸形繁榮，各地的險(xiǎn)種設(shè)置、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)比例、享受方式以及享受標(biāo)準(zhǔn)都不盡一致，因而縱向上不貫通、橫向上不協(xié)調(diào)。這樣的立法無法滿足農(nóng)民工在各地流動又能實(shí)現(xiàn)社會保障連續(xù)性的夢想。

三、我國農(nóng)民工社會保障立法模式選擇

作者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)建立相對獨(dú)立的農(nóng)民工社會保障立法模式。所謂相對獨(dú)立，可從三個(gè)方面理解：一是農(nóng)民工社會保障制度不直接納入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)或農(nóng)村保障體系，而是建立一種新的政策方案，與城鎮(zhèn)社會保障制度相延續(xù)而又有區(qū)別，二是農(nóng)民工社會保障制度的獨(dú)立性只相對于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障，不針對社會保障體系整體，它是構(gòu)成整體的一部分；三是這種獨(dú)立性只是階段性的，社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化將消除這種獨(dú)立性。這種相對獨(dú)立的保障模式能夠根據(jù)不同類型的農(nóng)民工對社會保障的需求與制度建設(shè)的可能性來分類別地進(jìn)行制度建構(gòu)。逐步將農(nóng)民工納入社會保障對象。

根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)特點(diǎn)及流動程度不同，可將農(nóng)民工主要分為以下三類：第一類為有雇主且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工。此類農(nóng)民工絕大多數(shù)已在城市居住多年，與城市居民已無二致；第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、也無固定收入的農(nóng)民工，此類農(nóng)民工一般流動性較強(qiáng)；第三類為無雇主的農(nóng)民工。對于第一類農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)讓其享受“市民待遇”，允許其進(jìn)入現(xiàn)在的城鎮(zhèn)社會保障體系，與城鎮(zhèn)勞動者享有同樣的權(quán)利。其社會保障項(xiàng)目的設(shè)置及經(jīng)費(fèi)籌集方式均應(yīng)與城鎮(zhèn)職工相同。對于后兩類農(nóng)民工，由于其流動性較強(qiáng)，對他們應(yīng)采取比較靈活的立法，當(dāng)前最迫切的是按照普遍性原則建立工傷保障制度。層出不窮的農(nóng)民工工傷事故和勞資糾紛，決定了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)作為最基本的社會保障項(xiàng)目優(yōu)先得到確立。此外，還應(yīng)考慮為后兩類農(nóng)民工建立社會救助制度，包括遭遇天災(zāi)人禍時(shí)的緊急救濟(jì)、特殊情況下的貧困救助、合法權(quán)益受損或遭遇不公待遇時(shí)的法德楞助等。

選擇適合我國國情的農(nóng)民工社會保障立法模式，制定針對我國農(nóng)民工的社會保障法律，完善農(nóng)民工社會保障立法體系，是我國政府走向?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出卓越貢獻(xiàn)的農(nóng)民工提供符合和諧社會與可持續(xù)發(fā)展社會要求的社會保障服務(wù)的關(guān)鍵一步。