江文濤

（水利部辦公廳，100053，北京）

水資源是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。水利作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在抵御洪旱災害、防止水土流失、保護生態(tài)環(huán)境、傳承歷史文化等涉及社會公共利益方面發(fā)揮著不可替代的重要功能，由此決定了水利建設(shè)具有廣泛的外部性和典型的公共性。加之，水利投資具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報慢等特點，政府公共投資對保證水利事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的關(guān)鍵作用。但現(xiàn)實中，政府對水利的投資存在較強波動性，往往是大災大投入、小災小投入。因此，有必要對水利公共投資進行研究，找出影響因素，分析影響程度，從而為構(gòu)建公共投資穩(wěn)定增長的水利投入機制提供政策制定依據(jù)和參考。本文將著重研究影響我國水利公共投資的主要因素，通過計量模型測算不同影響因素對公共投資的影響程度，從而獲得相關(guān)研究結(jié)論，并提出政策建議。

一、研究對象界定

根據(jù)我國的行政層級劃分，政府被分為中央、省、地（市）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。在我國當前的財稅體制下，中央政府集中了主要的財權(quán)，地方政府擔負了大量的事權(quán)。按照我國水利投資現(xiàn)狀，真正履行公共投資職能的主要是中央和省級政府。大量的資金都來自中央財政，從中央層面再層層分配到地方開展水利建設(shè)。其中，省級是整個資金分配鏈中重要的一環(huán)，因為我國絕大多數(shù)地方公共投資和公共事業(yè)都是由省級政府負責統(tǒng)籌，中央財政資金的初級分配也是在省級層面進行總體考量，省級與中央的博弈結(jié)果以及地方自身的財力狀況決定了一個地區(qū)投資的總盤子。本文把省級水利公共投資作為主要研究對象，分析這一由中央和地方兩級財政投入共同構(gòu)成的資金總規(guī)模背后的影響因素。

二、影響因素分析

1.模型構(gòu)建

政府運用財政資金投資水利，往往受多種因素影響，一般來說，主要跟當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財政收支情況和水旱災害災情有關(guān)。同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市化水平對用水需求有較大影響，從而對水利投資也會有一定影響。另外，由于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展條件和國家政策投向都具有一定地域性特征，因而不同省份可能會因為地處不同地域而在水利投資上有不同表現(xiàn)?；谏鲜雠袛?，本文構(gòu)建如下多元線性模型：

式中，Y代表政府在水利上的公共投資量，C0代表待估的常數(shù)項，Ci是解釋變量的估計系數(shù)向量，X1是一組代表當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的向量，X2是一組代表當?shù)刎斦罩顩r的向量，X3是一組代表水旱災害受災面積的向量，X4是一組代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的向量，X5代表各地城市化水平，X6代表地區(qū)虛變量，μ是模型未觀察到的誤差項。

根據(jù)經(jīng)驗判斷，一般經(jīng)濟發(fā)展水平越高、財政收入越多的地方投入水利的資金也就越多。同時，一個地區(qū)的水旱災害受災面積越多也會促使當?shù)卣龃笸顿Y量。由此假設(shè)，Y和 X1、X2、X3之間是正向變動關(guān)系。

不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對水利公共投資的影響方向尚不確定。第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值高的地區(qū)，說明該地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較發(fā)達，而農(nóng)業(yè)在我國用水需求中是大戶，但農(nóng)田水利的投入有相當部分物化為人力投入，并不完全反映直接的資金投入，因此第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值大的地區(qū)對水利建設(shè)資金的影響有待檢驗。同樣，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值高，說明該地區(qū)制造業(yè)、采掘業(yè)、電力能源、供水等第二產(chǎn)業(yè)較發(fā)達，需要大量用水，并對供水的穩(wěn)定性要求更高，但第二產(chǎn)業(yè)的取用水成本更多的是反映在城市建設(shè)中，對水利投資的需求是間接的。因而，Y和X4的關(guān)系也就有待進一步檢驗。

城市化水平對水利公共投資的影響也有待確定。農(nóng)業(yè)人口越多，城市化水平越低，農(nóng)村面積越大，對農(nóng)村水利建設(shè)的需求越多。同時，農(nóng)業(yè)人口越少，城市化水平越高，對城市堤防、供水等建設(shè)標準也就有更高要求，水利建設(shè)投入也越多。因此，城市化水平對水利公共投資的影響方向有待考察。

對于地區(qū)變量，理論上從東部到西部隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的降低，政府對水利的投入水平也會降低。但考慮到國家對落后地區(qū)的傾斜政策，因而，地區(qū)變量的系數(shù)也待定。

2.指標選擇與數(shù)據(jù)處理

模型因變量選用省級“水利投資完成額”中的“國家預算內(nèi)撥款”“國家預算內(nèi)專項”和“水利建設(shè)基金”三項指標合計值作為代表政府公共投資的指標。這三項投資的穩(wěn)定性較好，受法律約束較強，也最能體現(xiàn)出政府的投入責任。相比之下，整個水利建設(shè)投資由于所包含的貸款、利用外資、自籌資金等不具有上述特點，因而不宜作為公共投資的代表指標。

代表經(jīng)濟發(fā)展水平的指標，本文沒有選擇常用的GDP指標，而是選擇了“第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值”和“第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值”兩個指標，目的是想檢驗不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展對水利投入的影響，同時避免GDP指標和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標同時出現(xiàn)在模型中而帶來的內(nèi)生性。

代表地方財政收支狀況的指標，本文選擇了“地方一般預算收入”。

對于代表水旱災害災情的指標，本文選擇了“洪災成災面積”和“旱災成災面積”兩個指標，以便考察不同類別災害對水利投入的影響。

代表城市化水平的指標，本文采用“地區(qū)農(nóng)業(yè)人口”與“地區(qū)總?cè)丝凇钡谋戎当硎荆戎翟礁?，則城市化水平越低。

對于地區(qū)虛變量，本文按照東、中、西部的地域劃分，以西部地區(qū)為參考基準，構(gòu)建了東部地區(qū)和中部地區(qū)兩個虛變量。

此外，本文選擇“居民消費價格指數(shù)”，并以1997年為基期對所有受價格變化影響的指標進行處理，使各項指標的年度數(shù)據(jù)更具可比性，并剔除物價變動對模型數(shù)據(jù)的影響。

3.數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計特征

上述指標中，“水利投資完成額”的三項指標數(shù)據(jù)均來自《中國水利統(tǒng)計年鑒》，“地區(qū)農(nóng)業(yè)人口”和“地區(qū)總?cè)丝凇睌?shù)據(jù)來自 《中國人口統(tǒng)計年鑒》，其余統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)則全部來自《中國統(tǒng)計年鑒》。地區(qū)虛變量劃分參照的是國家統(tǒng)計局 《2004年統(tǒng)計手冊》中的標準。

考慮到西藏自治區(qū)部分統(tǒng)計指標缺乏數(shù)據(jù)，加之西藏較為特殊的經(jīng)濟社會發(fā)展模式，其統(tǒng)計數(shù)據(jù)對整個樣本的均衡性會造成一定影響，因此本文選擇大陸地區(qū)除西藏外的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）作為觀察樣本，觀察年份從1997—2008年，共收集樣本點360個。

以上樣本各指標的基本統(tǒng)計情況參見表1。

4.回歸過程與結(jié)果分析

本文利用Eviews軟件構(gòu)造panel stacked data數(shù)據(jù)庫。在模型選擇上，考慮到各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水利公共投資普遍受到國家法律和宏觀政策的影響，如病險水庫除險加固、擴大內(nèi)需政策等。因此，回歸時選擇了所有截面數(shù)據(jù)具有相同截距的多元線性模型，以此代表各地都共同受國家層面宏觀政策的約束。

對于進行模型回歸的樣本時間，本文選擇 1998—2008年，剔除了1997年的樣本數(shù)據(jù)。主要是考慮1998年長江、嫩江、松花江大水后，各級政府顯著增加了水利公共投入，逐步建立起以公共財政為主的投資體制，與1998年前水利投資長期徘徊的局面相比發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。若模型回歸過程中加入1997年數(shù)據(jù)，會對模型回歸效果和解釋力產(chǎn)生較大影響。

此外，本文在估計方法上使用了加權(quán)的廣義最小二乘法（GLS），主要是為了減少由于截面數(shù)據(jù)帶來的異方差影響。表2展示了該估計方法得到的模型回歸結(jié)果。

盡管R2統(tǒng)計量不大，DW值也不接近于2，但考慮到此回歸模型采用面板數(shù)據(jù)，且絕大多數(shù)系數(shù)的t統(tǒng)計量也相當顯著，因此，模型回歸效果整體較好。

表1 模型變量的基本統(tǒng)計情況

①對于水旱災害受災面積兩個指標來說，其系數(shù)符號為正，說明受災程度同水利公共投資存在正相關(guān)關(guān)系，符合模型構(gòu)建時的預期假設(shè)。只是旱災指標的系數(shù)在統(tǒng)計學意義上并不顯著，這可能是因為旱災更大程度上反映了我國大部分地區(qū)干旱缺水這一突出問題，加之近年全球氣候變化加劇了這種干旱形勢，也即是說旱災的發(fā)生是人力難以抗拒的自然現(xiàn)象，與當?shù)厮ㄔO(shè)投入是否滿足需求沒有很強的因果聯(lián)系。另外，水災指標的系數(shù)遠大于旱災指標，反映出水災的發(fā)生更能帶動水利公共投資的增加。

②對于代表經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的兩個指標來說，其系數(shù)符號一正一負恰好反映出不同產(chǎn)業(yè)在水利投資需求上的不同特點。第一產(chǎn)業(yè)對水利投資的影響是直接的，并且在取消“兩工”后，農(nóng)村水利投資更多地是靠各級政府的財政投入。并且，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值高的地區(qū)往往是我國糧食主產(chǎn)區(qū)，是農(nóng)業(yè)大省，灌區(qū)、渠系等農(nóng)田水利設(shè)施量大面廣，需要大量水利投資。第二產(chǎn)業(yè)對水利投資的需求則是間接的，主要產(chǎn)生于初期的水源工程建設(shè)，并且依托于城市建設(shè)發(fā)展。隨著產(chǎn)業(yè)水平的不斷提升，先進技術(shù)廣泛應用，工礦業(yè)對水的利用更加趨于循環(huán)使用、集約使用，新增產(chǎn)值對新增水源的需求彈性在減小，對水源工程的建設(shè)需求也會下降。

表2 水利公共投資影響因素分析

③地方財政收入指標系數(shù)為正，符合預期假設(shè)，即地方財力越雄厚，用于水利的公共投資越多。不過此指標的系數(shù)僅為0.01，即財政收入的增長僅有極少部分用在水利建設(shè)上，在政府公共投資中水利的地位還不夠突出。同時，需要說明的是，地方財政收入在模型回歸過程中采取了滯后一期的處理方式，因為現(xiàn)實中財政的收入和支出往往不同步，當年財政收入的增加到下一年才體現(xiàn)出支出的增多。該系數(shù)的t統(tǒng)計量高度顯著，也證明了此種處理方式是符合實際的。

④城市化水平指標的系數(shù)為負，說明以農(nóng)業(yè)人口比重為代表的反向城市化指標同水利公共投資之間是負相關(guān)關(guān)系，即指標數(shù)值越小，城市化水平越高，水利公共投資越多。因為隨著城市化水平提高，人口聚集，產(chǎn)業(yè)集中，城市在防洪、供水、水生態(tài)環(huán)境等方面都產(chǎn)生了更高要求，需要投入大量水利建設(shè)資金。

⑤對于地區(qū)變量，東部地區(qū)的符號為負，中部地區(qū)的符號為正，這看似與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有更雄厚的財力用于水利投資的常理相悖，實則證明了國家宏觀區(qū)域發(fā)展政策和區(qū)域自然地理條件對公共投資的影響。模型中是把西部地區(qū)作為參考基準，而東部地區(qū)能享受到的國家各項優(yōu)惠政策相對而言比西部地區(qū)少，能從中央獲得的水利公共投資增量也較少。中部地區(qū)則集中了我國大部分水利大省，水旱災害頻發(fā)多發(fā)，同時在不同程度上也享有國家優(yōu)惠政策，因而其系數(shù)為正，并且與西部地區(qū)的差異并不十分顯著。

三、相關(guān)結(jié)論與政策建議

1.相關(guān)結(jié)論

從對模型回歸結(jié)果的分析來看，本文可以初步得出以下幾個結(jié)論：

①水旱災害仍然是影響我國水利公共投資的主要因素，這也是我國水利公共投資容易產(chǎn)生波動的重要原因，特別是水災的發(fā)生更容易刺激政府加大水利投入。

②不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展對水利公共投資有不同的影響。第一產(chǎn)業(yè)對水利投入的需求是直接的，并且產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大會顯著增加對水利的投入。第二產(chǎn)業(yè)對水利投入的需求則是間接的，隨著產(chǎn)業(yè)水平的提高，水利公共投入反而有減少的趨勢。

③地方財政收入水平與水利公共投入之間是正相關(guān)關(guān)系，但財政收入的水平在政府公共財政中并不占有突出地位。

④城市化水平越高，城市化進程越快，對水利公共投入的需求會越大。

⑤不同的區(qū)域位置也對水利公共投資帶來一定影響。東部地區(qū)由于自身經(jīng)濟發(fā)達，從國家獲得的政策優(yōu)惠和資金支持較少。中央水利公共投資更多的是投向了水旱災害頻發(fā)的中部和比較貧困的西部。

2.政策建議

針對上述研究結(jié)論，相應提出如下政策建議：

①不斷完善以公共投入為主的水利投資體制，并健全投資穩(wěn)定增長的長效機制。同時探索建立巨災保險制度，以應對突發(fā)性的特大水旱災害。

②農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其戰(zhàn)略地位不會因其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展而削弱，只能是不斷加強。政府應不斷加大農(nóng)田水利投入，切實為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和保障國家糧食安全奠定堅實的水利基礎(chǔ)。

③在我國工業(yè)化、信息化進程加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的大趨勢下，水利工作應加快適應形勢變化，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進一步擴展服務(wù)領(lǐng)域和范圍，更好地保障經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

④面對城市化的快速發(fā)展，應加大城鄉(xiāng)水利統(tǒng)籌力度，抓緊研究城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展的思路、辦法和措施，逐步調(diào)整工作理念，健全運行機制，理順管理職能，明確工作重點，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化。

⑤繼續(xù)堅持水利公共投資向中西部地區(qū)傾斜的扶持政策，完善相關(guān)優(yōu)惠政策的實施細則，提高扶持資金的針對性和實效性。

⑥針對全球氣候變化對我國水資源形勢帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，推動國家層面加快出臺支持水利長遠發(fā)展的宏觀政策，同時進一步加強基本水情和水形勢宣傳教育，促進各級政府和社會各界更加重視水利、關(guān)心水利、支持水利。

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