李志明

0 引言

中國的快速城市化進程極大地推動了社會經濟的發(fā)展,城鄉(xiāng)風貌日新月異。然而,城市化進程也在破壞一些優(yōu)秀的自然文化景觀和歷史遺跡,致使很多富有地域特色的城市和鄉(xiāng)村景觀正在逐漸消失,還有很多重要的生態(tài)敏感區(qū)正在被蠶食等等。這些問題已影響到了中國可持續(xù)發(fā)展的進程,它們的產生與中國景觀規(guī)劃體系的法律屬性及其宏觀制度環(huán)境有著密切的聯(lián)系。

根據歐洲理事會簽署的《歐洲景觀公約》,“景觀”是指一片被人們所感知的區(qū)域,該區(qū)域的特征是人與自然的活動或互動的結果;“景觀規(guī)劃”是指提升、修復和創(chuàng)造景觀的一系列有遠見的行動與過程[1]。在本文中,“景觀規(guī)劃”泛指因可持續(xù)發(fā)展需要而對各種自然與人文景觀資源所采取的干預活動。景觀是社區(qū)、人類認同感以及地方文化的重要組成部分,景觀規(guī)劃作為景觀資源保護與可持續(xù)利用的操作手段和法律依據,它理應成為發(fā)展中國家推進可持續(xù)發(fā)展的一個有效工具[2]。然而,面對快速城市化進程中出現(xiàn)的種種破壞景觀資源與環(huán)境的開發(fā)建設行為,我們不禁困惑,為什么中國的景觀規(guī)劃不能發(fā)揮很好的引導和調控作用,如何改變景觀規(guī)劃所面臨的這種困境,這些正是本文試圖回答的問題。

本文首先從立法狀況和行政管理體制兩個方面,考察轉型期中國景觀規(guī)劃面臨的宏觀制度環(huán)境;然后,將景觀規(guī)劃置于國家空間規(guī)劃體系之中來分析其地位與作用,并借鑒德國景觀規(guī)劃體系的經驗;最后,建構一個新的面向可持續(xù)發(fā)展的景觀規(guī)劃體系。

1 轉型期中國景觀規(guī)劃的宏觀制度環(huán)境分析

1.1 保護法規(guī)的缺失:景觀資源的立法狀況分析

景觀資源是極為脆弱的不可再生資源,因此,立法保護對于景觀資源的可持續(xù)利用具有重要意義。近年來,我國頒布了一系列與景觀環(huán)境資源相關的法律文件,例如,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第 32條規(guī)定,“城鄉(xiāng)建設和發(fā)展,應當依法保護和合理利用風景名勝資源,統(tǒng)籌安排風景名勝區(qū)及周邊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村莊的建設”。《環(huán)境保護法》第 23條規(guī)定,“城鄉(xiāng)建設應當結合當地自然環(huán)境的特點,保護植被、水域或自然景觀,加強城市園林、綠地和風景名勝區(qū)的建設”。《自然保護區(qū)條例》第 32條規(guī)定,“在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內,不得建設污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產設施”。

然而,總體來看,我國至今還沒有一部完整的關于景觀資源保護與管理方面的專門法律,上述相關法律法規(guī)只是提到了對優(yōu)秀景觀資源的保護與合理利用,它們并沒有對如何保護優(yōu)秀的景觀資源進行更深入的解釋或做出程序性的規(guī)定。盡管《風景名勝區(qū)條例》對我國風景名勝區(qū)的設立、規(guī)劃、保護、利用和管理等方面作了具體的規(guī)定,但是該條例還只是部門規(guī)章,而且僅針對風景名勝區(qū),其他類型景觀資源的保護依然沒有切實的法律依據。

1.2 行政體制的障礙:景觀資源的管理狀況分析

近年來,景觀資源管理中的利益沖突加劇,體制矛盾突顯。一方面,景觀資源作為一種公共資源,它面臨著“公地悲劇”的困境:在實踐中,景觀資源的管理既面臨部門分割的局面,文物、宗教、環(huán)保、水利、旅游和城鄉(xiāng)建設等部門都有相應的管理機構。同時,它也面臨無人監(jiān)管的局面,這種多頭管理的局面不僅大大降低了資源管理的效率,而且對景觀資源的保護與可持續(xù)利用也極為不利[3]。另一方面,受城鄉(xiāng)二元結構的影響,城市與鄉(xiāng)村的景觀資源難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理,管理部門之間各自為政的現(xiàn)象比較普遍。同時,在地方保護主義的影響下,一些跨地區(qū)、跨流域的景觀資源在整體保護與協(xié)調管理上難度重重。

2 國家空間規(guī)劃體系中的景觀規(guī)劃:對景觀規(guī)劃地位與作用的反思

2.1 作為專項規(guī)劃的景觀規(guī)劃:低位階法的屬性制約了景觀規(guī)劃的作用

中國的空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)三足鼎立的局面(見圖 1),處于最高層次的規(guī)劃是國家發(fā)展和改革委員會制定的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃,它是全國經濟、社會發(fā)展的總體綱要,是具有戰(zhàn)略意義的指導性文件。在其指導下,分別是國土資源部主管的土地利用規(guī)劃和住房和城鄉(xiāng)建設部主管的城鄉(xiāng)規(guī)劃。景觀規(guī)劃的法律地位比較低,它只是一個從屬于城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃。實踐中,無論是介入時間還是規(guī)劃編制程序上,景觀規(guī)劃常常處于被動的局面,在很多情況下,它所扮演的是為城市規(guī)劃“收拾殘局”或“裝點門面”的無足輕重的配角。顯然,法律地位如此低下的景觀規(guī)劃難以作為政府的管理工具,來有效地引導和調控景觀資源的保護與合理利用,這正是快速城市化背景下許多優(yōu)秀的景觀資源不斷遭到建設性破壞的一個內在制度根源。

2.2 德國空間規(guī)劃體系中的景觀規(guī)劃:相關經驗借鑒

德國的空間規(guī)劃體系包括區(qū)域與城市規(guī)劃、景觀規(guī)劃、農業(yè)規(guī)劃、森林規(guī)劃等。景觀規(guī)劃在四個層面上(景觀政策規(guī)劃、景觀框架規(guī)劃、景觀規(guī)劃和綠地結構規(guī)劃)都和區(qū)域與城市規(guī)劃相平行,且具有橫向指導的功能(盡管在有些州除外)。德國《聯(lián)邦自然保護法》規(guī)定,F規(guī)劃(地方政府編制的土地利用總體規(guī)劃)與景觀規(guī)劃、B規(guī)劃(地方議會立法通過的建設規(guī)劃圖則)與綠地結構規(guī)劃的制定必須相互銜接,即便是階段性的規(guī)劃成果也必須有景觀規(guī)劃專家的參與[4,5]。正是這種規(guī)劃制度,使得德國每一個層級的空間規(guī)劃都以景觀規(guī)劃為基礎,來指導空間的發(fā)展與行動。因此,景觀規(guī)劃在德國成為了一種維護景觀資源與生態(tài)環(huán)境的專業(yè)技術工具,同時,它也是政府推進可持續(xù)發(fā)展的一個極為重要的抓手。德國的經驗為我們反思景觀規(guī)劃在中國空間規(guī)劃體系中的地位與職能提供了有益的啟示。

3 面向可持續(xù)發(fā)展的景觀規(guī)劃體系建構

針對景觀資源管理中存在的部門分割、城鄉(xiāng)分割以及區(qū)域協(xié)調管理難等根本性的問題,本文認為,可以由國務院設立管理全國景觀資源的專門機構,做好全國范圍內景觀資源的普查和評估工作,同時在省一級設置垂直的分支管理機構,直管省域范圍的景觀資源,從而避免地方政府干預和部門分割帶來的一系列弊端[6]。

針對景觀規(guī)劃在國家空間規(guī)劃體系中地位低下、職能薄弱的局面,可以借鑒德國的經驗,通過住房和城鄉(xiāng)建設部的部門立法(經國務院批準),改變景觀規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃的地位,將其提升為與城鄉(xiāng)規(guī)劃相平行的景觀規(guī)劃體系(見圖 2)。在這個新的體系中,景觀規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在宏觀、中觀和微觀三個層面上都能互相約束對方,并能指導下一層級的規(guī)劃編制。等將來時機成熟時,可再通過全國人大常委會立法,來進一步提升景觀規(guī)劃在國家空間規(guī)劃體系中的地位與職能,從而真正賦予景觀規(guī)劃作為轉型期中國可持續(xù)發(fā)展工具的潛能。

[1]Council of Europe.The European Landscape Convention[EB/OL].http://www.coe.int,2000.

[2]Kavaliauskas,Paulius.A sustainable landscape planning system and landscape ecology[J].Ekologija,2007(53):4-9.

[3]祁黃雄.中國保護性用地體系的規(guī)劃理論和實踐[M].北京:商務印書館,2007.

[4]Winkelbrandt,Arnd.景觀規(guī)劃在德國:現(xiàn)實的問題與法律的解決[J].中國勘察設計,2007(3):64.

[5]Von Haaren,Chirstina.景觀規(guī)劃在德國的目標、方法和實施[J].中國勘察設計,2007(3):67.

[6]Zhang Jiebin.Implication of Environmental Law for Mountain Protection in China[A].In H.Vogtmann and N.Dobretsov(eds.).Environmental Security and Sustainable Land Use-with special reference to Central Asia[C].2006:149-158.