岳永民

（河北省水利工程局，石家莊 050021）

1 城市雨水資源利用法制建設(shè)的重要性

1.1 解決城市雨水資源利用面臨問題的需要

我國城市雨水資源利用目前尚處于初步階段，在自身運行規(guī)范化上面臨著諸多問題。首先，城市雨水資源是水資源的重要組成部分，城市雨水資源如何納入水資源中進(jìn)行統(tǒng)一管理，目前尚無法可依。其次，城市雨水資源利用如何與城市供水、用水、排水、污水處理與回收利用等城市水務(wù)相協(xié)調(diào)，目前也無法可依。最后，城市雨水資源利用涉及公民、雨水資源利用企業(yè)、雨水設(shè)施所有者和管理者等多方主體的權(quán)利義務(wù)設(shè)置，也面臨著無法可依的困境。因此，在城市雨水資源利用進(jìn)一步推進(jìn)的過程中，有必要加強(qiáng)法律制度建設(shè)，以解決城市雨水資源利用過程中所面臨的各種問題。

1.2 彌補(bǔ)城市雨水資源利用法律缺位的需要

目前我國在城市雨水資源利用方面存在著法律缺位現(xiàn)象。如何對雨水資源利用設(shè)置一整套完善的管理制度，如何設(shè)置雨水資源利用的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目前尚缺乏配套的法規(guī)或者規(guī)章。雖然一些地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章提到了城市用水資源利用問題，但大多限于鼓勵性的原則性規(guī)定，缺乏實質(zhì)內(nèi)容和可操作性。加強(qiáng)城市用水資源利用法律制度建設(shè)，是彌補(bǔ)城市雨水資源利用的法律缺位的需要，是促進(jìn)城市雨水資源利用規(guī)范化、法制化的需要。

1.3 引領(lǐng)城市雨水資源利用發(fā)展的需要

隨著我國城市化步伐的加快，城市缺水問題更加突出。目前全國670多座城市中，有400多座城市不同程度缺水，其中嚴(yán)重缺水的城市達(dá)130多座。充分利用雨水資源，已經(jīng)成為解決城市缺水問題的一種經(jīng)濟(jì)、簡便、快捷、行之有效的途徑。然而，城市雨水資源利用需要大量投入，尤其是初期投入成本高、回報慢，使城市雨水資源利用推行緩慢。在這種情況下，加強(qiáng)城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，并確立城市雨水資源強(qiáng)制利用、雨水利用設(shè)施建設(shè)、雨水凈化、雨水使用、雨水資源利用監(jiān)管等制度。將可以充分發(fā)揮法律的強(qiáng)制功能和規(guī)范功能，進(jìn)而引領(lǐng)城市雨水資源利用的發(fā)展。

2 城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的思路與重點

2.1 建設(shè)思路

2.1.1 合理配置城市雨水資源利用過程中相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)

城市雨水資源利用法律制度建設(shè)的核心，在于通過立法的形式將各種利益訴求于調(diào)節(jié)的手段與方式固定下來，為各方主體的行動奠定合法性基礎(chǔ)。為此，城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)通過建立健全管理體制，將城市雨水資源利用的政治安排法制化，為城市雨水資源利用的行業(yè)管理和社會管理提供合法來源；通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，為城市雨水資源利用中經(jīng)濟(jì)手段的運用提供權(quán)利基礎(chǔ)與基本行為規(guī)則，并為其調(diào)整對象提供行為預(yù)期，促使行為人理性地選擇自己的行為；通過利益的重新分配，推進(jìn)城市雨水資源利用的科技進(jìn)步與普及；通過法律原則的設(shè)定，促進(jìn)人們利用城市雨水資源意識的增強(qiáng)與節(jié)水文化的形成。

2.1.2 有效整合現(xiàn)有和今后需頒行的法律法規(guī)

目前我國已有一些法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)涉及城市雨水資源利用問題。在城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過程中，這些現(xiàn)有的法律法規(guī)理應(yīng)成為重要組成部分。除此之外，根據(jù)城市雨水資源利用的法律制度需求，尚有必要出臺新的法規(guī)、規(guī)章，如城市雨水利用條例、城市雨水資源利用管理辦法等。

2.1.3 合理借鑒國外雨水資源利用法律制度建設(shè)經(jīng)驗

目前，美國、加拿大、日本、德國等國家的雨水資源利用已經(jīng)比較成熟，相關(guān)法律制度建設(shè)也比較完善。我國在構(gòu)建城市雨水資源利用法律制度時，有必要借鑒其經(jīng)驗。例如，強(qiáng)制性進(jìn)行雨水資源利用是國外雨水資源利用法律制度的重要內(nèi)容，而且明確規(guī)定在相關(guān)法規(guī)之中，同時相關(guān)法規(guī)還對雨水集蓄、雨水利用等各個環(huán)節(jié)作了專門規(guī)定，并出臺了一系列的鼓勵政策和技術(shù)支持政策，有力地促進(jìn)了雨水資源利用。

2.2 建設(shè)重點

2.2.1 確立城市雨水資源強(qiáng)制利用制度

可明確規(guī)定新建、改建、擴(kuò)建工程（含各類建筑物、廣場、停車場、道路、橋梁和其他構(gòu)筑物等建設(shè)工程）應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制性修建雨水收集利用工程，并以不增加徑流為指標(biāo)進(jìn)行控制。對于不符合規(guī)定的建設(shè)項目，建設(shè)管理部門不予審批。在設(shè)立強(qiáng)制雨水資源利用規(guī)定時，應(yīng)謹(jǐn)慎處理好強(qiáng)制范圍和強(qiáng)制程度，避免采取“一刀切”的做法。作為配套，可進(jìn)一步明確規(guī)定，對于未建或者未達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建筑工程，強(qiáng)制征收城市雨水排放費。城市雨水排放費強(qiáng)制征收的目的不在于增加政府財政收入，而在于利用經(jīng)濟(jì)手段推動城市雨水收集利用的普及，征收的城市雨水排放費應(yīng)專門用于城市雨水收集利用設(shè)施的建設(shè)和管理。

2.2.2 完善管理體制機(jī)制

城市雨水資源屬于非傳統(tǒng)水資源?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》已明確水利部指導(dǎo) “城市污水處理回用等非傳統(tǒng)水資源開發(fā)的工作”，其中自然包括了城市雨水資源利用。值得注意的是，城市雨水資源利用雖然屬于水資源和水務(wù)范疇，但在具體實施時仍需水利、城市建設(shè)、市政管理、建筑設(shè)計、環(huán)保和園林等許多部門進(jìn)行合作。因此，需要建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好城市雨水資源利用的有關(guān)工作。

2.2.3 確立城市雨水利用設(shè)施建設(shè)制度

首先，城市雨水資源利用設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持三同時原則，即新建、改建、擴(kuò)建項目和技術(shù)改造項目以及區(qū)域性開發(fā)建設(shè)項目的雨水資源利用設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時使用。其次，明確城市雨水資源利用設(shè)施的建設(shè)程序，包括前期、施工、監(jiān)理、竣工驗收等環(huán)節(jié)：①在有關(guān)城市污水處理的技術(shù)規(guī)范中，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)雨污分流和初期雨水處理；②設(shè)施建設(shè)中對先進(jìn)技術(shù)的使用應(yīng)符合國家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；③對于新建工程，在有條件的情況下應(yīng)該考慮進(jìn)行雨水綜合利用系統(tǒng)的建設(shè)；④明確雨水利用設(shè)施的費用負(fù)擔(dān)，遵循“誰建設(shè)、誰收益”的原則，由不動產(chǎn)所有人出資負(fù)擔(dān)雨水蓄積工程的建設(shè)費用。同時，雨水資源利用具有很強(qiáng)的公益性，建議國家以設(shè)立專項基金等形式進(jìn)行必要的資金補(bǔ)助。

2.2.4 確立城市雨水凈化處理制度

根據(jù)城市雨水的不同用途和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，需要對雨水進(jìn)行相應(yīng)處理。例如，若回用于小區(qū)景觀環(huán)境用水，其水質(zhì)應(yīng)符合GB/T18921—2002《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》。如要將經(jīng)過處理的雨水同時用于多種用途時，水質(zhì)應(yīng)按最高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定。

2.2.5 確立城市雨水使用制度

（1）直接利用。包括綠化、噴灑道路、洗車、沖廁、冷卻循環(huán)、景觀補(bǔ)充水等。

（2）間接利用。包括滲透補(bǔ)充地下水，多用途、多層次、多目標(biāo)的綜合利用。

（3）城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善利用。其中，城市雨水資源綜合利用系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益都十分可觀，政府應(yīng)根據(jù)不同用途，鼓勵用戶建設(shè)綜合利用系統(tǒng)。

2.2.6 健全城市雨水資源利用監(jiān)督管理制度

城市雨水資源監(jiān)督管理制度包括雨水工程設(shè)施監(jiān)管、雨水資源出售主體的資質(zhì)監(jiān)管、雨水資源出售合同備案管理、雨水水質(zhì)處理監(jiān)管以及具體用途監(jiān)管等制度。可明確規(guī)定：各雨水資源利用的建設(shè)單位，必須按照雨水利用設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計、施工和驗收；擅自更改設(shè)計的，建設(shè)單位不得組織竣工驗收。建設(shè)單位需要加強(qiáng)對已建雨水利用工程的維護(hù)管理，確保雨水利用工程正常運行，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行定期檢查監(jiān)督。雨水資源利用設(shè)施的所有者或管理者在出售雨水資源時，必須報經(jīng)有關(guān)部門審查并依法取得相應(yīng)資質(zhì)。雨水資源買賣雙方在簽訂合同后，應(yīng)在一定期限內(nèi)到相關(guān)行政部門辦理備案登記手續(xù)，以便有關(guān)部門對資源的統(tǒng)一管理等。

2.2.7 確立公眾參與制度

（1）明確公眾參與雨水資源利用是公眾的權(quán)利。

（2）向社會披露與雨水資源利用相關(guān)的各類信息。（3）賦予公眾就雨水資源利用進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利。

3 政策建議

3.1 城市雨水資源利用法規(guī)保障體系

在今后開展城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過程中，需要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系。①法律層面，除了目前水法的原則性規(guī)定之外，可適時在其他法律，如節(jié)水法中確立城市雨水資源利用的核心制度，尤其是強(qiáng)制利用制度。②行政法規(guī)層面，需要及時出臺城市雨水利用條例，對城市雨水資源利用作全面的規(guī)定，包括雨水利用的宗旨、原則，雨水資源利用系統(tǒng)建設(shè)制度，雨水資源用途制度，雨水資源防污制度，雨水資源利用監(jiān)督檢查制度，法律責(zé)任等。③部門規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國雨水資源利用實踐，可以在有關(guān)水行政主管部門規(guī)章的制定、修改時加入雨水資源利用的相關(guān)制度。④省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)，可以通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)城市雨水資源利用的實際需要，將國家確定的雨水資源利用制度具體化。

3.2 采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進(jìn)行推進(jìn)

在城市雨水資源利用法律制度建設(shè)過程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動路徑進(jìn)行推進(jìn)。一方面，城市雨水資源利用在我國尚處于起步階段，開展城市雨水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制定適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過地方性立法先行，不僅可以滿足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用雨水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗。另一方面，伴隨著雨水資源利用的實踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索，適時“自上而下”,由國家推出相關(guān)法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)雨水資源利用的開展。

3.3 有計劃地推進(jìn)城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)

在城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)過程中，可以考慮分3個階段：

（1）政策先導(dǎo)與框架確定階段。重點由地方出臺相關(guān)的政策法規(guī)，并由相關(guān)部門適時出臺城市雨水資源利用辦法等規(guī)章，還可以進(jìn)一步推出城市雨水資源利用方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）法律制度完善階段。重點推動出臺城市雨水利用條例。

（3）制度進(jìn)一步健全階段。重點在于進(jìn)一步修改完善各政策法規(guī)，從而逐步建立起長期、有效的城市雨水資源利用法規(guī)保障體系。

3.4 適時開展立法跟蹤評估

研究將城市雨水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)納入相關(guān)規(guī)劃，如水法規(guī)體系總體規(guī)劃或者相關(guān)部門“十二五”立法規(guī)劃等。組織專門力量，積極開展城市雨水利用條例立法研究，形成雨水資源利用法規(guī)項目儲備。在城市雨水資源利用行政法規(guī)或者規(guī)章正式實施之后，及時對其進(jìn)行立法評估，及時發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行過程中的問題并加以解決，并在立法機(jī)關(guān)和社會之間形成良性互動。

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