近幾年，我國(guó)的保健食品呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)和良好的發(fā)展勢(shì)頭。據(jù)中國(guó)保健協(xié)會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，2007 年我國(guó)在生產(chǎn)的保健食品約2000～3000 種，全行業(yè)從業(yè)人員約300 多萬(wàn)人，約1500 家生產(chǎn)企業(yè)通過(guò)了GMP 認(rèn)證。2006 年保健食品行業(yè)產(chǎn)值約為550 億元，2007 年約為600 億元，2008 年約為800 億元。我國(guó)已成為世界保?。üδ埽┦称樊a(chǎn)業(yè)中重要的原料供應(yīng)國(guó)，發(fā)展前景廣闊。隨著新《食品安全法》的頒布實(shí)施，依據(jù)原《食品衛(wèi)生法》制定的《保健食品管理規(guī)定》已退出歷史舞臺(tái)。在新的《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》尚未出臺(tái)的當(dāng)下，保健食品行業(yè)在市場(chǎng)存在的不少突出問(wèn)題亟待監(jiān)管部門解決。

保健食品市場(chǎng)存在三大突出問(wèn)題

標(biāo)簽標(biāo)識(shí)不規(guī)范、假冒保健食品有蔓延之勢(shì)。保健食品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)等標(biāo)識(shí)是消費(fèi)者選擇使用保健食品重要的信息來(lái)源和依據(jù)，其規(guī)范與否直接影響到產(chǎn)品使用后的安全性和有效性。國(guó)內(nèi)保健食品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)不規(guī)范問(wèn)題突出，部分產(chǎn)品外包裝上產(chǎn)品名稱與商標(biāo)人為混淆。

2005 年由中國(guó)保健協(xié)會(huì)組織起草的《中國(guó)保健食品調(diào)查報(bào)告》首次發(fā)布。此次調(diào)查共涉及2591 種產(chǎn)品，其中，已被認(rèn)定為非法（假冒）保健食品的產(chǎn)品有767 種，疑似問(wèn)題產(chǎn)品有267 種，兩者占總數(shù)的35%。也就是說(shuō)，在消費(fèi)者日常見(jiàn)到的保健食品中，超過(guò)1/3 屬于假冒偽劣產(chǎn)品。此次調(diào)查將問(wèn)題產(chǎn)品分為4種：一是產(chǎn)品外包裝標(biāo)示的產(chǎn)品名稱和出品企業(yè)名稱與國(guó)家審批文件都不符，這類產(chǎn)品所占比例最大，占59%；二是產(chǎn)品外包裝標(biāo)示的產(chǎn)品名稱與國(guó)家審批文件不符；三是產(chǎn)品外包裝標(biāo)示的保健食品批準(zhǔn)文號(hào)不存在；四是是產(chǎn)品外包裝無(wú)批準(zhǔn)文號(hào)。對(duì)產(chǎn)品的調(diào)查和匯總分析表明，目前國(guó)家批準(zhǔn)數(shù)量最大的保健食品是免疫調(diào)節(jié)功能類，為1924 個(gè)，其中上市銷售的有831 個(gè)。沒(méi)有上市銷售的保健食品除了少部分轉(zhuǎn)入直銷市場(chǎng)外，絕大多數(shù)屬于等待轉(zhuǎn)讓或儲(chǔ)備型產(chǎn)品。此次調(diào)查是我國(guó)保健行業(yè)的首次大規(guī)模品類調(diào)查。假冒保健食品不僅嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也使這個(gè)行業(yè)的信譽(yù)受到了質(zhì)疑。此外，目前保健食品內(nèi)包裝上沒(méi)有強(qiáng)制要求標(biāo)注生產(chǎn)日期或產(chǎn)品批號(hào)，這給不法分子留下篡改產(chǎn)品生產(chǎn)日期（批號(hào)）的可乘之機(jī)。

非法添加違禁物品情況時(shí)有發(fā)生。不法企業(yè)為突出產(chǎn)品的功能效果擅自在保健食品中非法添加違禁物質(zhì)，如在減肥類產(chǎn)品中添加芬氟拉明、麻黃素；在抗疲勞類產(chǎn)品中添加枸櫞酸西地那非；在促進(jìn)生長(zhǎng)發(fā)育類產(chǎn)品中添加生長(zhǎng)激素等，對(duì)消費(fèi)者的身體健康構(gòu)成極大威脅。這種嚴(yán)重違法行為的存在，除不法分子為牟取暴利鋌而走險(xiǎn)外，政府打擊力度不足也是一個(gè)重要原因?，F(xiàn)有法律對(duì)此類違法行為的處罰力度偏小，不足以震懾違法犯罪分子。同時(shí)，由于沒(méi)有合適的檢測(cè)機(jī)構(gòu)和法定的檢測(cè)方法，添加違禁物質(zhì)的違法行為難以認(rèn)定，導(dǎo)致不法分子有恃無(wú)恐。

保健食品虛假夸大宣傳嚴(yán)重、非法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象依然存在。一些保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)為牟取暴利，利用報(bào)刊、電視等媒體的廣告大肆夸大產(chǎn)品功效，誤導(dǎo)消費(fèi)者。產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)和標(biāo)簽不按批準(zhǔn)內(nèi)容印制，擅自增加保健功能，擴(kuò)大適用人群，變更食用方法和食用量，甚至故意混淆食品與藥品的界限。還有一些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)以冒用新資源食品文號(hào)、衛(wèi)生許可證號(hào)、地方批準(zhǔn)文號(hào)等形式，將普通食品當(dāng)成保健食品進(jìn)行生產(chǎn)銷售。

盜用保健食品批準(zhǔn)文號(hào)，冒用保健品標(biāo)志，將普通食品當(dāng)作保健食品進(jìn)行宣傳，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假冒偽劣保健食品等行為嚴(yán)重?cái)_亂了保健食品市場(chǎng)。販賣方式更是花樣百出：開(kāi)展“專家咨詢”、“免費(fèi)檢測(cè)”、“義診”等活動(dòng)，騙取消費(fèi)者的信任，誘導(dǎo)其購(gòu)買產(chǎn)品；通過(guò)大量散發(fā)傳單、開(kāi)辦講座等活動(dòng)，將群眾聚集到臨時(shí)租用的影劇院、體育場(chǎng)館等公共場(chǎng)所，誘導(dǎo)消費(fèi)者盲目購(gòu)買其推銷的產(chǎn)品。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)又成為不法商販銷售偽劣保健食品的新途徑。

保健食品監(jiān)管中存在四個(gè)問(wèn)題

委托加工監(jiān)管尚存漏洞。有些企業(yè)雖然通過(guò)了GMP 審查，但為了節(jié)約生產(chǎn)成本，在實(shí)際的生產(chǎn)過(guò)程中違反GMP 的要求；有些企業(yè)不按照批準(zhǔn)的配方、工藝組織生產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量存在安全隱患。保健食品生產(chǎn)委托加工現(xiàn)象普遍，但加工過(guò)程不易監(jiān)管，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，異地委托加工更是加大了保健食品監(jiān)督難度。保健食品委托加工對(duì)減少資源浪費(fèi)，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)有著積極作用，但目前對(duì)委托加工行為沒(méi)有專門的管理規(guī)定，委托加工過(guò)程中存在不少監(jiān)管漏洞。

保健食品審批局面有待治理。從1996 年實(shí)行批準(zhǔn)文號(hào)管理以來(lái)的10 多年間，保健食品功能和批準(zhǔn)文號(hào)等相關(guān)管理規(guī)定幾經(jīng)變動(dòng)。衛(wèi)生部規(guī)定的功能范圍有22 項(xiàng)，國(guó)家食品藥品監(jiān)管局為27 項(xiàng)；保健食品功效分類和名稱表述方式進(jìn)行過(guò)較大調(diào)整；保健食品批準(zhǔn)文號(hào)標(biāo)示方式較多，現(xiàn)有“衛(wèi)食健字”和“國(guó)食健字”兩種，其中“衛(wèi)食健字”又有4 種標(biāo)示方式。不同時(shí)期產(chǎn)品命名規(guī)定的差異造成保健食品名稱雜亂。此外，保健食品批準(zhǔn)文號(hào)有效期也不統(tǒng)一，衛(wèi)生部原批準(zhǔn)的產(chǎn)品因當(dāng)時(shí)沒(méi)有規(guī)定文號(hào)有效期而屬于“批準(zhǔn)文號(hào)終身制”，后國(guó)家食藥監(jiān)管局批準(zhǔn)的保健食品批準(zhǔn)證書(shū)有效期為5 年。由于職能部門未能及時(shí)對(duì)保健食品批準(zhǔn)證書(shū)進(jìn)行清理整頓，以致市場(chǎng)上保健食品的名稱、功能和批準(zhǔn)文號(hào)標(biāo)示雜亂。

廣告監(jiān)管缺位。保健食品不實(shí)宣傳以及虛假違法廣告已成為民生問(wèn)題。一些經(jīng)營(yíng)者利用媒體廣告和所謂“科普宣傳”大肆夸大產(chǎn)品功能，誤導(dǎo)消費(fèi)者。另一方面，部分媒體缺乏社會(huì)責(zé)任感，廣告宣傳管理混亂，為保健食品進(jìn)行違法廣告宣傳提供了平臺(tái)。目前，保健食品廣告內(nèi)容由食品藥品監(jiān)管部門審查，廣告監(jiān)管和違法廣告查處由工商部門負(fù)責(zé)，但兩個(gè)部門的執(zhí)法依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn)有所差異，部門之間也沒(méi)有一個(gè)很好的連接及信息共享平臺(tái)。這種保健食品廣告許可和事后監(jiān)管相脫節(jié)的管理模式易造成信息不對(duì)稱，導(dǎo)致廣告監(jiān)管上的缺位，甚至造成相關(guān)部門互相掣肘，難以形成對(duì)保健食品廣告的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

監(jiān)管責(zé)任仍不明確。《食品安全法》確立了現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管體制，明確了相關(guān)部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理的職責(zé)。但是，由于實(shí)際操作遇到的情況比較復(fù)雜，個(gè)案中監(jiān)管行為交叉時(shí)，如何分清各個(gè)監(jiān)管部門的職責(zé)，還需要做進(jìn)一步分析，如《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2009 年第12 期刊登的《食品添加藥品該如何處罰》，就是一起類似案例。該案對(duì)企業(yè)運(yùn)用蜂蜜和西洋參為原料生產(chǎn)西洋參滋補(bǔ)膏的行為是“食品中添加藥品”還是“未取得批準(zhǔn)擅自生產(chǎn)保健食品”進(jìn)行了論證。依據(jù)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局《關(guān)于食品中添加藥物成分有關(guān)問(wèn)題請(qǐng)示的回復(fù)》，移送藥監(jiān)部門處理。藥監(jiān)部門接到移送后能否按照保健食品管理規(guī)定進(jìn)行處理又成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。