□李學文

( 福建師范大學 法學院，福建 福州 350007)

權(quán)力受到監(jiān)督和制約是確保權(quán)力正確運行的有效途徑。隨著社會主義民主法制建設和現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，“權(quán)力受監(jiān)督”已成為我國的法治基本精神。與此相適應，我國建立了一套相對完整的國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督體系。而國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的核心，首先是行政權(quán)，在實際操作中表現(xiàn)為權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督。從某種意義上講，這種監(jiān)督是人民管理國家和社會事務的具體體現(xiàn)，是建立有限權(quán)力政府的決定性因素，是構(gòu)筑遵循正當程序政府的有力保證。然而，近幾年來該監(jiān)督一直處于比較薄弱的環(huán)節(jié)，導致“利益倒錯、權(quán)力角逐、權(quán)力僭越”等行政權(quán)力濫用的違法腐敗現(xiàn)象層出不窮。因此如何加強人大對行政機關(guān)的監(jiān)督，無疑已經(jīng)成為我國民主法制建設的一項十分緊迫的任務。

一、我國國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)人大作為監(jiān)督主體在實際操作中缺乏獨立性。

根據(jù)憲法第2、3兩條所規(guī)定的內(nèi)容，人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)由它產(chǎn)生，向它負責并受它監(jiān)督。從理論上分析，權(quán)力機關(guān)作為監(jiān)督主體其獨立性是最強的，其對行政機關(guān)的監(jiān)督也是最具權(quán)威性的。但是，在實際操作中，全國人大和地方各級人大并未真正獨立行使監(jiān)督權(quán)。如“地方人大常委會主任按規(guī)定列席同級黨委會,行政首長是同級黨委的第二把手,政府的重大事件一旦在黨的常委會上通過,人大就不能行使監(jiān)督權(quán)”可見，雖然我國已經(jīng)通過規(guī)范的形式確立了該監(jiān)督機制的崇高法律地位，然而在實際中該監(jiān)督制度的地位卻是比較低的，制度上的權(quán)力并沒有向現(xiàn)實的權(quán)力轉(zhuǎn)化。

(二)人大對行政機關(guān)的監(jiān)督法規(guī)不健全，監(jiān)督缺乏可操作性

人大對行政機關(guān)的監(jiān)督是一種具體的法制監(jiān)督，健全的監(jiān)督法律體系是人大對行政機關(guān)充分行使監(jiān)督權(quán)的重要基礎(chǔ)。然而，我國現(xiàn)有的憲法和法律對該監(jiān)督所涉及的內(nèi)容、對象和范圍僅僅做了原則性的規(guī)定，而對如何具體實施監(jiān)督措施，在法律上并沒有詳細明確的規(guī)定，這給實際執(zhí)行帶來了很大的困難。

第一，憲法和地方組織法的規(guī)定過于原則性，缺乏具體的實施細則。雖然我國憲法和地方組織法賦予了人大監(jiān)督行政機關(guān)的權(quán)力，但由于規(guī)定較原則,內(nèi)容不具體、程序也不明確,使人大的監(jiān)督職能難以落到實處。如人大未能表決通過政府工作報告,將產(chǎn)生何種法律后果,可采取何種后續(xù)措施;人大通過何種程序?qū)φM成人員進行罷免;如果提質(zhì)詢案的代表、代表團或常委會組成人員對受質(zhì)詢機關(guān)的答復仍不滿意怎么辦? 此類的重大問題都沒有可操作的具體機制安排,監(jiān)督活動很難開展。

第二，“二十年磨一劍”的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，其規(guī)定的監(jiān)督主體范圍過于狹窄。該法第一條條文規(guī)定，監(jiān)督主體包括而且只包括各級人民代表大會常務委員會，而不包括各級人大和人大代表的直接監(jiān)督。憲法規(guī)定人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，正因為人大每年只開一次會，不可能對國家的所有問題作出決定，也不可能對行政機關(guān)的工作實施經(jīng)常性的監(jiān)督，故設立人大常委會作為常設機構(gòu)，在人大閉會期間，代表人大行使部分權(quán)力，保證國家機器正常有效地運轉(zhuǎn)。因此作為人大常設機構(gòu)的常委會，行使的職權(quán)是人大給的，應該有多少監(jiān)督權(quán)，應該怎樣行使監(jiān)督權(quán)，都取決于人大有多少監(jiān)督權(quán)及行使監(jiān)督權(quán)的程序。新出臺的《監(jiān)督法》不應該把人大和常委會分開，而僅僅規(guī)定人大常委會為監(jiān)督主體。

第三，一些重要制裁法律法規(guī)的缺失，使人大對行政機關(guān)制裁缺乏法律化制度的支撐。人大對行政機關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有有效的法律制裁為后盾。監(jiān)督與制裁是緊密相連的，沒有相應的制裁為后盾，則必然導致監(jiān)督的無力，一機關(guān)對另一機關(guān)具有監(jiān)督職能，則被監(jiān)督機關(guān)需要對監(jiān)督機關(guān)承擔一定的責任，接受該監(jiān)督機關(guān)的制裁。例如在英國式的責任內(nèi)閣制下，由于議會下院對行政具有監(jiān)督權(quán)，所以下院對內(nèi)閣提出不信任案時，內(nèi)閣就需總辭職以對下院承擔責任。 在我國的人大監(jiān)督實踐中，監(jiān)督者常常不得不以某些行政機關(guān)領(lǐng)導人的講話甚至是答復或者批條為制裁依據(jù)，以致監(jiān)督制裁行為帶有濃厚的個人色彩，監(jiān)督和制裁在運行上十分不協(xié)調(diào)。在“人治監(jiān)督”和“形式監(jiān)督”的雙重背景之下，人大監(jiān)督的權(quán)威性受到嚴重威脅。

(三)現(xiàn)實中的人大對行政機關(guān)的監(jiān)督存在滯后性

在我國，有些地方人大對行政機關(guān)的監(jiān)督存有滯后現(xiàn)象。例如人民代表大會通過了政府的財政預算報告，人大及其常委會就要監(jiān)督其得到全面貫徹實施，即使在實施過程中發(fā)生了變化，也要報請人大常委會批準。而實際情況和法條規(guī)定則有很大出入。如果政府突破了預算報告，一般只是在下一次人代會上進行審議，并予以追認。還有就是，在經(jīng)濟和社會生活中出現(xiàn)的一些問題，往往是表現(xiàn)得非常突出時才組織視察，進行監(jiān)督，效果一般也不是很理想。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，人大對行政機關(guān)的監(jiān)督，本質(zhì)上是一種為了保證由它產(chǎn)生的行政機關(guān)按照國家法律規(guī)定正確行使行政權(quán)，為保證由它產(chǎn)生的行政機關(guān)工作人員嚴格依法辦事實施的一種具有國家法律效力監(jiān)察和督促行為，其要求監(jiān)督必須具有超前性和制約性。然而，上面所述的兩種現(xiàn)實操作很明顯都違反了這一要求。

二、完善權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)督體制的建議

(一)提高權(quán)力機關(guān)監(jiān)督人員的素質(zhì)

監(jiān)督人員是人大對行政機關(guān)進行監(jiān)督不可缺少的主要因素。雖然人大的監(jiān)督是一種集體性的監(jiān)督，但是對行政機關(guān)的監(jiān)督效果如何，在很大程度上仍然取決于監(jiān)督者的整體水平和素質(zhì)。因此，提高權(quán)力機關(guān)中從事監(jiān)督工作人員的素質(zhì)，對搞好人大監(jiān)督是極其必要的。

隨著生產(chǎn)力的提高和商品經(jīng)濟的發(fā)展以及行政機關(guān)職能的轉(zhuǎn)換，人大作為最高地位的權(quán)力監(jiān)督機關(guān)，其任務越來越重，監(jiān)督活動的復雜程度也越來越高，因而對權(quán)力機關(guān)人員的要求也就越來越嚴。筆者認為，加強權(quán)力機關(guān)人員的綜合素質(zhì)已經(jīng)成為一項極其緊迫的任務，具體可以從以下四個方面入手。(1)政治素質(zhì)，具體表現(xiàn)為牢固樹立權(quán)力機關(guān)人員的共產(chǎn)主義理想，培養(yǎng)其對人民極端負責的精神，要求其在監(jiān)督活動中自覺地從人民利益出發(fā)；(2)思想素質(zhì)，確立監(jiān)督人員的主體意識，提高其思想覺悟和職業(yè)道德水平；(3)法律素質(zhì)，通過對法律知識的學習，培養(yǎng)權(quán)力機關(guān)人員的法律思維能力和表達能力；(4)業(yè)務素質(zhì)，不僅要求權(quán)力機關(guān)人員對行政機關(guān)工作情況有一定程度的認識，而且要求提高其在管理活動中的分析、組織、交際和應變能力。

(二)設立專門的監(jiān)督委員會

專門的監(jiān)督機構(gòu)是人大行使監(jiān)督權(quán)的組織保障，也是人大監(jiān)督向制度化方向發(fā)展的前提。目前，我國各級人大及其常委會一般都未設置專門的監(jiān)督機構(gòu)，而是由人大各專門委員會或工作委員會來協(xié)助其承擔監(jiān)督職責。但由于人大各專門委員會人員編制不足、機構(gòu)設置不配套，只能應付一般的事務性監(jiān)督工作，在協(xié)助人大及其常委會履行監(jiān)督職能方面很難有大的作為。從法律規(guī)定方面看，2006年出臺的監(jiān)督法對專門委員會的協(xié)助監(jiān)督職責的規(guī)定卻過于原則，缺乏可操作性。因此，為了保障人大充分行使監(jiān)督權(quán)，筆者認為唯一正確的選擇是建立專門的人大監(jiān)督機構(gòu)——監(jiān)督委員會。監(jiān)督委員會在機構(gòu)、職權(quán)、人員素質(zhì)、編制方面必須有很大的突破，才能承擔起人大及其常委會繁重而復雜的監(jiān)督任務。又由于監(jiān)督對象的不同，筆者認為，在監(jiān)督委員會的內(nèi)部還可以專門設立對行政機關(guān)進行調(diào)查研究、監(jiān)督檢查的行政監(jiān)督工作處，使監(jiān)督委員會在行使監(jiān)督權(quán)時更有針對性。

(三)創(chuàng)新人大對行政機關(guān)的監(jiān)督方式

根據(jù)我國的憲法、地方組織法以及監(jiān)督法的規(guī)定,目前，我國人大對行政機關(guān)的行政權(quán)力行使和運轉(zhuǎn)進行監(jiān)督的主要方式有：審查行政機關(guān)的行政法規(guī)、決定和命令；聽取和審議行政機關(guān)的工作報告；審查和批準國民經(jīng)濟計劃和財政預算、決算；質(zhì)詢和詢問；視察和檢查；建議、批評和意見、受理申訴、控告和檢舉；罷免、撤職與撤銷。在實踐中，各地人大常委會在進一步探索，創(chuàng)造性地發(fā)明了幾種新的監(jiān)督方式：“兩評”和“監(jiān)督法律文書”等。這兩種具有創(chuàng)新意義的監(jiān)督方式，其所使用的范圍是不一樣的。由于“監(jiān)督法律文書”主要適用于司法機關(guān)，因此在這里不予論述。而“兩評”作為一種新的監(jiān)督方式，其可以適用于對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督?！皟稍u”具體指的是代表評議(又稱工作評議)和述職評議兩種評議方式。這種創(chuàng)新的監(jiān)督方式可以改變長期以來人大對行政機關(guān)監(jiān)督的被動和流于形式的狀況，拓寬了人大實施監(jiān)督的渠道，打破了人大監(jiān)督只能在會議上進行的傳統(tǒng)，強化了人大的監(jiān)督力度。所以，筆者建議在繼續(xù)用好憲法和法律賦予國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督方式的前提下，將“兩評“監(jiān)督方式，納入人大對行政機關(guān)的監(jiān)督體制中去，并且通過立法的方式，確立該監(jiān)督方式的法律地位，使之不但具有政治上的正當性，同時也具備法律上的正當性。

(四)正確處理黨的領(lǐng)導和人大行政監(jiān)督之間的關(guān)系

在我國，人民代表大會制度指的是黨領(lǐng)導下的人民民主制度，各級人大及其常委會都是在黨的領(lǐng)導下開展工作的。因此，人大對行政機關(guān)的監(jiān)督工作也是要受到黨的領(lǐng)導的，但是這并不意味著黨可以直接干預人大對行政機關(guān)的監(jiān)督工作。黨的領(lǐng)導主要是思想、組織性的領(lǐng)導，具體表現(xiàn)為路線、方針、政策的領(lǐng)導，人大對行政機關(guān)進行監(jiān)督，實質(zhì)上就是要保障體現(xiàn)黨的路線、方針、政策和黨的重要主張的國家法律法規(guī)切實得到貫徹實施。我國現(xiàn)實的政治生活實踐證明，人大要履行好對行政機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)，必須堅持依靠黨的正確領(lǐng)導。因為只有堅持黨的正確領(lǐng)導，監(jiān)督職權(quán)及監(jiān)督主體——國家權(quán)力機關(guān)才能得到健全、完善，奠定國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的堅實基礎(chǔ)。總之，黨的正確領(lǐng)導是實現(xiàn)人大對行政機關(guān)充分行使監(jiān)督權(quán)的根本保證，而支持和保證人大的行政監(jiān)督權(quán)的充分行使則有利于加強和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導。因此，黨的領(lǐng)導和人大的監(jiān)督并不是從屬關(guān)系，而是交叉關(guān)系，他們在目的層面上具有一致性。

(五)盡快修改人大及其常委會監(jiān)督法

2006年出臺的《監(jiān)督法》沒能在立法法的基礎(chǔ)上實質(zhì)性地前進一步，仍存在操作性不夠、監(jiān)督主體過窄、缺乏明確的程序性規(guī)定等問題，因此，當務之急就是盡快修改現(xiàn)有的監(jiān)督法。

首先，修改后的監(jiān)督法應科學界定監(jiān)督主體和內(nèi)容，明確將人大及其常委會納入監(jiān)督主體的范疇，改變現(xiàn)有監(jiān)督法只將常委會規(guī)定為監(jiān)督主體的現(xiàn)狀。

其次，修改后的監(jiān)督法應明確規(guī)定監(jiān)督的方式和程序。我國現(xiàn)有的法律已經(jīng)對大部分地方人大在實踐中所采用的創(chuàng)新監(jiān)督方式進行規(guī)制，但是對人大在行政監(jiān)督中所采用的“兩評”和“辭職”等方式和手段仍存在法律空白，對現(xiàn)有規(guī)定的各種監(jiān)督方式所采用的具體程序，也缺乏明確規(guī)定，因此筆者認為，新監(jiān)督法應側(cè)重有關(guān)監(jiān)督方式和程序方面的完善。

再次，修改后的監(jiān)督法應明確規(guī)定設立監(jiān)督委員會。新監(jiān)督法作為一部憲法性法律，是由全國人大制定的。為了使監(jiān)督委員會真正成為人大行使監(jiān)督權(quán)的組織保障，人大應通過立法的形式，來賦予監(jiān)督委員會同各專門委員會同樣的法律地位，并且明確規(guī)定監(jiān)督委員會的產(chǎn)生條件以及組成成員的罷免、撤換程序，也只有這樣，新設立的專門監(jiān)督機構(gòu)才能取得法律上的正當性，其內(nèi)部設立的行政監(jiān)督工作處在對行政機關(guān)進行調(diào)查研究才能有法可依。

最后，也是不容忽視的一點，修改后的監(jiān)督法要明確規(guī)定人大進行監(jiān)督后的法律制裁措施。中國政法大學蔡定劍教授指出：“現(xiàn)在沒有這些處置程序，監(jiān)督就沒有效力，所以要進一步明確國家權(quán)力機關(guān)的處置權(quán)”。沒有處置權(quán)的監(jiān)督只能是一種形式，實質(zhì)上等于取消監(jiān)督。因此，建議在新監(jiān)督法中明確人大對行政機關(guān)權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗和法定權(quán)力不作為的違法處置權(quán)。

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