王璐寧

(遼寧社會科學院 WTO法律研究所， 沈陽 110031)

政府綠色采購，是指在政府采購中選購符合國家綠色標準、對環(huán)境負面影響較小的產(chǎn)品、工程和服務的活動。隨著中國經(jīng)濟的高速增長和生存環(huán)境的日益改變，保護和改善生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源資源、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的快速可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為我國當前面臨的主要任務。政府綠色采購作為有力的政策工具，通過規(guī)模采購的優(yōu)勢，在引導綠色生產(chǎn)和綠色消費，提高全社會的環(huán)保意識，保護環(huán)境和節(jié)約能源方面發(fā)揮著重要的作用。

一、我國政府綠色采購相關法律制度有待完善

任何一項國家制度的推行都離不開法制的推動和保障，由于我國確立政府采購法律制度的時間還不長，政府綠色采購立法尚在探索階段，因此不可避免地在實踐中顯現(xiàn)出很多缺陷，需要進一步加以完善。

1. 政府綠色采購立法的效力位階亟待提高

公共政策功能的加強是自2003年《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)實施以來，我國政府采購領域發(fā)生的最重要的變化。然而我國目前政策性政府采購制度的法制化建設卻遠遠跟不上這一變化的步伐，這主要體現(xiàn)在：現(xiàn)行《政府采購法》仍然以提高政府采購資金的使用效益為基本原則，而政府綠色采購的效果恰恰會與這一基本原則發(fā)生矛盾，由于環(huán)保產(chǎn)品價格一般要高于普通產(chǎn)品，因而放棄購買價格較低的普通產(chǎn)品，轉(zhuǎn)而購買價格較高的環(huán)保產(chǎn)品，必然會因加大政府采購的成本而與《政府采購法》提高政府采購資金使用效益的基本原則相違背。關于政府綠色采購行為，《政府采購法》僅在第九條規(guī)定“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等”，但是對綠色采購的定義、主體、采購標準、責任等都沒有具體規(guī)定。國務院法制辦2010年1月11日公布的《中華人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)》(以下簡稱《實施條例》)，雖然適當增加了采購人和采購代理機構應當嚴格執(zhí)行政府采購產(chǎn)品清單，政府采購合同應當列示政府采購政策內(nèi)容，適用優(yōu)先或強制政府采購優(yōu)惠政策的采購項目不得分包，未落實優(yōu)先或強制政府采購政策的采購人和采購代理機構的法律責任等保障政府采購政策性功能實施的內(nèi)容，但是仍然沒有針對政府綠色采購的特點作出具體的可操作性規(guī)定，遠遠不能滿足政府采購政策功能的實際需要。其他國家和地方政府關于政府綠色采購的法律和政策依據(jù)主要有：財政部和國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》、《青島市人民政府關于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的意見》、《關于天津市政府采購支持節(jié)能環(huán)保建設促進自主創(chuàng)新的實施意見》、《廣東省實施中華人民共和國政府采購法辦法》等。由此可見，作為政府采購活動基本法的《政府采購法》，并未解決政府綠色采購與商業(yè)性政府采購基本原則之間的矛盾，目前政府綠色采購實踐仍主要以少量的地方性法規(guī)、規(guī)章和大量的政策性文件為依據(jù)。如此低的法律效力位階極大地削弱了政府綠色采購制度的合法性基礎，也使政府綠色采購制度的施行效果大打折扣。提高政府綠色采購立法的效力層級是目前我國政府綠色采購制度亟待解決的重大問題，不在立法上解決政府綠色采購制度與《政府采購法》主要原則的矛盾，政府綠色采購的推行就缺乏合法性基礎。

2. 政府綠色采購的具體操作規(guī)程仍需在立法中細化

政府綠色采購的采購方法與程序是政府綠色采購法律制度的主要組成部分，關系著政府綠色采購功能的最終落實。目前，我國政府綠色采購制度的具體操作規(guī)程還存在以下有待進一步完善之處：

(1) 我國政府綠色采購制度的采購方法設計存在弊端。采購方法解決的是政府綠色采購所依據(jù)的準則問題，是政府綠色采購法律制度的核心內(nèi)容。目前較為常見的綠色采購執(zhí)行方法主要有兩種，一種是“綠色清單法”，是指政府在工程、貨物和服務的采購中，為了達成節(jié)能與環(huán)保等綠色目標，基于政府認定的節(jié)能與環(huán)保標準，搜集和監(jiān)測相關產(chǎn)品或服務的節(jié)能與環(huán)保功能，形成政府認定的節(jié)能與環(huán)保產(chǎn)品清單。政府采購人或采購機構在采購與節(jié)能和環(huán)保有關的產(chǎn)品時，需要參考或遵循這個清單的規(guī)定，優(yōu)先或者按照清單列舉的產(chǎn)品采購。另一種方法是“綠色標準法”，即政府并不直接列出節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品清單，而是由國家相關標準管理部門從節(jié)能、增效、環(huán)保等多個方面對機械、電子、IT產(chǎn)品以及建筑、裝修材料等制訂明確的采購標準，規(guī)定政府采購必須遵循相關原則，限制或禁止采購節(jié)能、環(huán)保標準以外的產(chǎn)品或服務[1]183-184。根據(jù)《財政部、國家環(huán)保總局關于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》的規(guī)定，目前我國綠色采購法律制度采用的是頒布綠色清單的方式。這種方式方便采購機構直接從清單中選擇所需的產(chǎn)品，但是清單的缺陷是不能涵蓋所有的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，那些未進入清單的產(chǎn)品不一定就是節(jié)能環(huán)保性差的產(chǎn)品。截至2010年，我國公布的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單(第七期)》中列舉了節(jié)能產(chǎn)品25類，節(jié)水產(chǎn)品7類；《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單(第五期)》列舉了24類環(huán)境標志產(chǎn)品。這兩個清單中產(chǎn)品的種類和型號都十分有限，部分與政府采購密切相關、數(shù)量大、環(huán)境影響大的產(chǎn)品尚未進入清單，這一方面不能滿足政府全面開展綠色采購的需要，另一方面難以在供應商中形成充分的競爭，達不到質(zhì)高價低的采購效果。清單的有限性決定了其必須根據(jù)實際情況的變化不斷更新，這更增加了政府綠色采購法律制度的不穩(wěn)定性，也成為提高立法效力層級的障礙。清單在列制過程中可能產(chǎn)生不公正，從而會導致事實上的歧視行為，容易滋生尋租便利和腐敗行為，從而影響政府采購的公正性和實際效果[1]183。

(2) 我國綠色產(chǎn)品認證標準不夠統(tǒng)一和細化。綠色產(chǎn)品是政府綠色采購的對象，是政府綠色采購合同的客體，科學的綠色產(chǎn)品認證制度是確定此對象和客體的前提，是政府綠色采購法律制度不可或缺的一部分。目前，我國已頒布70多條與政府綠色采購有關的環(huán)境標志認證標準，初步形成了綠色采購標準體系[2]，推動了政府采購政策功能的發(fā)揮，但是由于這些標準是由不同的主管部門根據(jù)不同的條件設定的，很難達到認證標準的統(tǒng)一。認證標準的不統(tǒng)一給立法界定政府綠色采購合同的客體帶來了困難，也無形中增加了綠色產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的成本，同時，每年進行的大量產(chǎn)品認證和清單申報工作，也給企業(yè)帶來很大經(jīng)濟負擔。另外，現(xiàn)有的認證標準還不夠細化，影響綠色采購最佳效果的實現(xiàn)。進入清單的產(chǎn)品只是獲得了政府強制采購或優(yōu)先采購產(chǎn)品的資格，確定最終采購對象需要進行進一步的競標。接下來的評標過程中，采購者往往考慮價格方面的問題，卻忽視了入圍產(chǎn)品在節(jié)能環(huán)保性能方面也存在差異，還需要進一步競爭[3]。那么在進一步競爭中，如何比較清單內(nèi)產(chǎn)品在節(jié)能環(huán)保性能方面孰優(yōu)孰劣呢?顯然，目前的認證制度還沒有在這方面提供進一步的細化標準。

(3) 綠色產(chǎn)品優(yōu)先采購制度的具體實施缺乏操作依據(jù)?！敦斦?、國家環(huán)保總局關于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》規(guī)定：“采購人采購的產(chǎn)品屬于清單中品目的，在性能、技術、服務等指標同等條件下，應當優(yōu)先采購清單中的產(chǎn)品?！蹦敲床扇『畏N具體措施實現(xiàn)“優(yōu)先”采購呢?現(xiàn)在各地方省市普遍通過頒布地方性規(guī)定采取加分的辦法，如在評標中會對入圍環(huán)保清單的企業(yè)給予加分獎勵，分數(shù)分別為1分、2分、5分不等，有的獎勵高至20分[4]。還有的省市在相關文件中規(guī)定了政府采購政策功能系數(shù)，例如，對符合一項政府采購政策扶持條件的產(chǎn)品，其報價乘以政策功能系數(shù)0.95；同時符合兩項政府采購政策扶持條件的產(chǎn)品，其報價乘以政策功能系數(shù)0.92；同時符合三項及以上政府采購政策扶持條件的產(chǎn)品，其報價乘以政策功能系數(shù)0.9[5]。這就涉及到如何在實踐中把握加分尺度的問題，如果加分過少，無法起到鼓勵的作用；加分過多，又容易產(chǎn)生傾向性和歧視性。因此，目前這種地方立法各自為政確定優(yōu)先采購標準的辦法，使優(yōu)先采購措施的落實充滿了不穩(wěn)定性和不確定性，影響了法制的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。另外，在具體采購當中，如何判斷“性能、技術、服務等指標完全同等”這一前提條件，以哪個權威部門的何種規(guī)定作為標準?目前也沒有此類相關的法律規(guī)定。

3. 政府綠色采購的法律監(jiān)督程序有待進一步完善

法律監(jiān)督是法律調(diào)整過程中不可或缺的組成部分，起到保證法律實施的作用。在政府采購制度的監(jiān)督程序方面，我國《政府采購法》第六十六條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應當對集中采購機構的采購價格、節(jié)約資金效果、服務質(zhì)量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結(jié)果。第六十八條規(guī)定，審計機關應當對政府采購進行審計監(jiān)督；政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監(jiān)督。第六十九條規(guī)定，監(jiān)察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察?？梢姡覈少彽姆杀O(jiān)督已經(jīng)初步形成了體系，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體落實的辦法，更沒有針對政策性政府采購的特殊法律監(jiān)督措施?！秾嵤l例》對財政部門對政府采購活動的監(jiān)督檢查和對集中采購機構的考核，各級人民政府其他部門、審計機關、監(jiān)察機關對政府采購活動的監(jiān)督管理，采購人、采購代理機構的法律責任等作了進一步的細化規(guī)定，但是也沒有針對政策性政府采購的特殊性作出專門的規(guī)定。政府綠色采購在監(jiān)督主體、考核指標、考核期限和考核結(jié)果等方面都具有自身的特點，需要設計專門的政府綠色采購監(jiān)督檢查和考核制度，才能保證綠色采購特定采購目標的實現(xiàn)。

4. 政府綠色采購的價格障礙需要立法解決

綠色產(chǎn)品價格偏高是推廣政府綠色采購的主要障礙，其原因不僅是產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中使用了較高的標準和技術，更是由于公眾對綠色產(chǎn)品了解不夠、使用者少，進而使相關企業(yè)不能形成規(guī)模生產(chǎn)造成的。如果環(huán)保產(chǎn)品能在政府采購市場得到大力扶持和推廣，隨著市場需求的增加和企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大，環(huán)保產(chǎn)品的價格必將大幅下降[6]。但現(xiàn)有的政府綠色采購法律制度很少體現(xiàn)政府鼓勵綠色采購的政策，尤其是在編制采購預算、規(guī)定采購辦法和程序時，不能充分考慮綠色產(chǎn)品在其開發(fā)過程中提高了環(huán)保、安全等方面的成本的因素，沒有給予其必要的價格傾斜。因此，在政府綠色采購法律制度和其他相關法律制度中體現(xiàn)對綠色產(chǎn)品生產(chǎn)和消費的扶持，是推動政府綠色采購立法的重要舉措。

二、完善我國政府綠色采購法律制度的途徑

根據(jù)上述分析，結(jié)合我國實際，本文認為應從4個方面完善我國政府綠色采購法律制度。

1. 政府綠色采購立法應走逐步完善的道路

政府綠色采購執(zhí)行困難，最主要的原因在于我國政府綠色采購法律制度尚未形成體系，原則性太強，缺乏可行性及可操作性，立法的層級也較低。因此，從根本上解決這個問題，需要研究制定《政府綠色采購法》。但是考慮到我國政府采購制度實行較晚，政策性采購的實踐仍在不斷探索和完善的過程中，因此，現(xiàn)階段可以考慮制定專門的政府綠色采購行政法規(guī)，或者考慮在政府采購實施條例中單獨設置一章規(guī)定執(zhí)行公共政策的政府采購，對政府綠色采購的特殊問題進行規(guī)范。在具體制度上，要明確優(yōu)先采購、優(yōu)惠性采購、強制采購等政府綠色采購的特殊方式和程序，政府綠色采購合同成立、生效、變更、中止、終止的特殊要求，對政府綠色采購的特殊監(jiān)督辦法以及法律責任等內(nèi)容。

2. 重點完善關于政府綠色采購實施方法的法律制度

完善關于政府綠色采購實施方法的法律制度，擴大政府綠色采購范圍是切入點，以確保政府綠色采購發(fā)揮作用所必備的規(guī)模基礎。要完善綠色產(chǎn)品認證制度，認證部門要不斷加強認證標準、認證體系、認證機制的研究，不斷擴大認證范圍，提高認證的規(guī)范性，建立科學化、精細化的認證產(chǎn)品采信機制和認證產(chǎn)品分級機制。根據(jù)節(jié)能環(huán)保效果、技術成熟可靠、經(jīng)濟可行性等因素，對優(yōu)先采購的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品進行分級加分，同時科學選擇政府強制采購的節(jié)能產(chǎn)品[7]，為完善政府綠色采購法律制度，科學界定綠色采購內(nèi)涵、精確規(guī)定采購操作程序提供可靠的專業(yè)依據(jù)。同時，還應建立一個統(tǒng)一的認證查詢平臺，方便查詢產(chǎn)品所獲得的認證以及有效期限，保證政府綠色采購法制的透明度。另外，在認證制度建設中，要繼續(xù)加強與其他國家的標準互認，以克服綠色貿(mào)易壁壘，與國際先進的政府綠色采購法律制度接軌。

從長遠來看，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府綠色采購法律制度采用的綠色采購清單法已經(jīng)不能滿足政府采購制度的需要，因此應考慮采用綠色采購標準法。一個完整的綠色標準可以將全部采購對象吸收納入，避免有關產(chǎn)品符合綠色標準卻未被納入綠色采購清單的情況發(fā)生，并且標準法給采購者提供的是一種標準而不是某種特定的產(chǎn)品，所以可以杜絕形成歧視行為及制定清單時的尋租行為。

3. 健全政府綠色采購的法律監(jiān)督機制

由于政府綠色采購的法律監(jiān)督具有較強的專業(yè)性，因此要以通過法律手段督促政府綠色采購信息公開為基礎，這就需要依法指定一個專門的信息考察和監(jiān)督系統(tǒng)。例如，可以采用目前財政部著手建立的信息化考察和監(jiān)督系統(tǒng)，在這一新啟用的“全國政府采購信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)”中，有專門的項目要求采購人和集中采購機構對政策功能落實情況進行填報，并將成為財政部門考核的重要依據(jù)。下一步，還需進一步完善考核指標、考核規(guī)程、考核結(jié)果發(fā)布的信息化建設[8]。

另外，還要重視在法律監(jiān)督制度中納入績效考核制度，以約束政府綠色采購行為，保證政府綠色采購的實施效果。這方面可借鑒美國、臺灣地區(qū)的經(jīng)驗。我國臺灣地區(qū)在政府綠色采購制度的考核、評估方面是這樣規(guī)定的：“行政院暨所屬各部會行處局署及臺北市、高雄市政府綠色采購之執(zhí)行績效，由行政院環(huán)境保護署邀集行政院秘書處、行政院研考會、行政院公共工程委員會及其他相關機關、學者專家、民間團體等組成綠色采購績效評核小組，于年度終了后三個月內(nèi)，執(zhí)行績效評核作業(yè)。依績效評核結(jié)果，就各機關年度綠色采購成果，評選采購績效卓著之單位及個人，專案報院并公開嘉獎。”由此可見，臺灣地區(qū)綠色采購考核機制以政府專門機構為主導，并由環(huán)保專家、社會團體以及民間組織共同參與對采購活動的評價。我國建立政府綠色采購機制可以借鑒臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，建立起全方位的考核、評估機制，同時還應該充分發(fā)揮民間團體、社會公眾和相關部門對政府綠色采購的監(jiān)督[2]。

4. 在政府綠色采購法律制度和其他配套法律制度中實現(xiàn)對綠色產(chǎn)品的扶持

針對綠色產(chǎn)品價格偏高影響競爭力的問題，可以在政府綠色采購法律制度和其他配套法律制度中通過采取經(jīng)濟補貼的方式加以解決。在制度設計上，主要以兩種方式實現(xiàn)這種扶持：

(1) 在采購程序法律制度中規(guī)定，在采購價格上給予綠色產(chǎn)品傾斜。一種方法是通過科學計算綠色產(chǎn)品的成本，確定綠色產(chǎn)品價格的合理性，允許政府以較高價格來購買綠色產(chǎn)品。在確定綠色產(chǎn)品成本時，可以借鑒美國綠色采購成本計算的方法，政府采購不僅應該考慮采購時的成本，而且要考慮使用者的成本，在綜合計算產(chǎn)品生命周期成本后選擇成本最小者，這些生命周期成本更小的產(chǎn)品往往更符合環(huán)保要求。如政府在采購節(jié)能產(chǎn)品時，對那些節(jié)能效果好、使用成本很低以及耐用、可循環(huán)使用的產(chǎn)品，即使采購時的成本相對較高也應該選擇[9]。這要求政府在采購預算法律制度制定環(huán)節(jié)就要考慮到綠色采購的特殊性，為適當提高綠色采購的預算編制提供法律途徑，以保障綠色采購的落實。另一種方法是通過給予綠色產(chǎn)品價格優(yōu)惠，保證綠色產(chǎn)品不因價格高而影響競標能力。這方面可以借鑒其他國家或地區(qū)的相關規(guī)定，如我國臺灣地區(qū)《政府采購法》第九十六條規(guī)定，當局在招標文件中，需要規(guī)定優(yōu)先采購取得政府認可的環(huán)境保護標準的產(chǎn)品或服務，在其效能相同或者相似的條件下，符合環(huán)保標準的產(chǎn)品或服務允許獲得10%以下的差價優(yōu)惠[10]。目前，我國一些省、市、地方的政府采購中也有類似的做法，當務之急是將這些制度進一步統(tǒng)一、細化，并賦予較高層級的法律效力。

(2) 通過制定對生產(chǎn)和研發(fā)綠色產(chǎn)品的企業(yè)實施財政補貼的法律制度，使對綠色產(chǎn)品生產(chǎn)和消費的稅收減免等措施通過法律形式加以落實，降低廠家生產(chǎn)成本，調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)研發(fā)積極性，激勵公眾消費綠色產(chǎn)品，從而形成綠色產(chǎn)品生產(chǎn)和消費的良性循環(huán)。

三、結(jié) 語

我國的政府采購事業(yè)已經(jīng)進入持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的歷史新階段，要充分發(fā)揮政府采購的政策性功能，就要充分依靠政府采購法律制度的保障，并對政府綠色采購法律制度建設中的不足加以解決和完善，以促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)環(huán)境安全。

參考文獻：

[1]張家瑾.我國政府采購市場開放研究 [M].北京：對外經(jīng)貿(mào)大學出版社，2008.

[2]吳杰.我國政府綠色采購制度的法律問題研究 [D].長沙：湖南大學，2009：24-35.

[3]萬玉濤.應建立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購后評估機制 [N].政府采購信息報，2010-03-10(3).

[4]閻建芳.環(huán)保清單出爐入圍企業(yè)增速放緩 [N].政府采購信息報，2010-04-16(6).

[5]謝蓉暉.發(fā)揮政策功能 推動綠色采購 [J].中國政府采購，2009(11)：26-27.

[6]萬玉濤.政府部門應做環(huán)保采購表率 [N].政府采購信息報，2010-03-17(3).

[7]徐麗紅.從五方面完善綠色采購制度 [N].中國財經(jīng)報，2009-11-25(1).

[8]王巍.發(fā)揮政策功能 服務經(jīng)濟發(fā)展大局 [N].政府采購信息報，2010-03-03(3).

[9]唐東會.美國聯(lián)邦政府綠色采購經(jīng)驗與借鑒 [J].改革與戰(zhàn)略，2007(3)：41-44.

[10]徐煥東.政府采購在環(huán)保與節(jié)能中的功能及方式選擇 [J].環(huán)境保護，2005(8)：65-68.