夏園園

（中國人民大學中國財政金融政策研究中心，北京100872）

普惠金融視角下小額信貸機制發(fā)展研究

夏園園

（中國人民大學中國財政金融政策研究中心，北京100872）

作為反貧困的有力工具，普惠金融的宗旨是使原被排除在金融體系之外的窮人和低收入群體可以享受到有效的金融服務以改善他們的生活。小額信貸是普惠金融體系的核心因素，它已經(jīng)在中國取得長足的發(fā)展，但是仍然面臨著諸多制度上的制約。為此，針對我國小額信貸發(fā)展的制度制約，應從完善相關法律政策體系，建設小額信貸中觀層次的金融設施，轉變主流金融經(jīng)營模式、引入多元化競爭方面尋求相關解決之道。

小額信貸；普惠金融；機制制約

按照“滴流經(jīng)濟學”原理，在實現(xiàn)國家富裕的過程中，財富會自上而下地流向普通百姓，精明的政府實現(xiàn)經(jīng)濟整體上的快速增長之后，會致力于減少貧困、提高人民收入和福利。改革開放前，由于經(jīng)濟嚴重落后于發(fā)達國家，且資源相對較為貧乏，我國實際上實行的是“趕超戰(zhàn)略”，經(jīng)濟因此取得了巨大進步。這與我國政治經(jīng)濟體制相吻合，以政府的強權為后盾，快速進行資本積累與投資。[1]該戰(zhàn)略的實施雖然使我國國民財富迅速積累，但是也引發(fā)了一系列社會問題，其中最為嚴重的就是社會財富分配不均問題。目前我國基尼系數(shù)偏大，貧富分化加劇，已經(jīng)嚴重威脅到社會穩(wěn)定，制約了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在社會分配這個大范疇中，矛盾最為突出且亟須解決的就屬三農問題了。

三農問題是我國歷史遺留問題，一直未得到有效的解決。我國農村經(jīng)濟一直處于壓抑狀態(tài)，金融機構的逐利性使得資金外流，資金供給量嚴重不足。因此，需改變當前金融體系“嫌貧愛富”的局面，從一個新的視角對現(xiàn)有的金融體系進行調整，將農戶和低收入群體納入服務體系，通過對他們提供資金支持，提高他們的收入和生活水平。這不僅有利于解決我國大多數(shù)農民的貧困問題，而且從更深層次上而言是解決社會分配問題，這直接關系到我國的社會安定與團結。

一、普惠金融的理論簡介

世界范圍內，發(fā)展中國家普遍存在著金融壓抑的現(xiàn)象，大部分窮人和低收入群體被排斥在金融體系之外。由于缺乏必要的生產(chǎn)性資金，他們的生活往往陷入一個惡性循環(huán)中：低投入導致低效益，低效益導致低產(chǎn)出低收入，低收入反過來又阻礙投入的擴大。通過為窮人和低收入群體提供金融服務，幫助他們擺脫貧困，這正是普惠金融的宗旨所在。

普惠金融體系是指一國金融體系可以惠及社會各個階層和群體，在該體系內，所有的人，特別是原來被排除在體系之外的窮人和低收入群體均可以享受到有效的金融服務。[2](p7)普惠金融更強調一種社會使命，挖掘傳統(tǒng)金融未覆蓋的客戶群體，幫助他們進入金融體系以獲得有效的金融服務，從而提高他們的收入，最終提升整個社會的福利水平。普惠金融的服務理念與小額信貸一脈相承，以窮人和低收入群體為服務拓展對象，擴大金融服務的覆蓋范圍，實現(xiàn)機構和客戶的共贏。

與單純強調社會責任與義務的福利主義的不同，普惠金融不僅強調社會發(fā)展目標、提高社會整體福利，也注重財務上的可持續(xù)發(fā)展。財務穩(wěn)健不僅是機構自身持續(xù)發(fā)展的必要條件，也是更好地完成其社會使命的保障。因此，普惠金融在關注它所承擔的社會責任的同時，也積極地尋求財務上的可持續(xù)性。

二、我國小額信貸發(fā)展的機制制約分析

從世界范圍來看，我國小額信貸是與貧困作斗爭的有效工具；從我國小額信貸的發(fā)展歷史來看，小額信貸在解決貧困問題上也確實取得了卓越的成效。小額信貸在政府大力支持與鼓勵下，取得了長足的進步，普惠金融體系的概念也得到很好地普及和推廣，但是要建立普惠金融體系，我國任重道遠。普惠金融體系建立的核心是小額信貸的發(fā)展，從我國小額信貸現(xiàn)狀來看，制約我國小額信貸發(fā)展的因素主要可以分為三類：制度制約因素、技術因素以及外部環(huán)境制約因素。

技術因素主要指小額信貸機構因為自身人力物力財力的限制，管理水平較為低下，機構本身存在風險控制薄弱和人力資源等相關問題，無法擴展業(yè)務范圍，服務缺乏多樣化。外部環(huán)境因素則指由于多年農村金融文化的缺失，農民信用意識相對薄弱，對小額信貸的理解存在偏誤；并且幼稚的農村保險體系也制約了小額信貸的拓展。技術因素可以依靠加大小額信貸機構資金投入、引進相關先進的管理技術而加以改善；外部環(huán)境的改善則是一個漫長的過程，而且僅依靠金融體系無法實現(xiàn)，它需要整個社會體系各部門的協(xié)調合作。制度因素是制約小額信貸發(fā)展的關鍵。一個好的制度框架可以引導體系健康發(fā)展、有序競爭，因此可以通過調整當前金融體系內部機構的構成和金融機構的經(jīng)營模式、完善相關法律法規(guī)來逐步完善小額信貸的制度框架。

我國小額信貸的制度制約因素大體可以分為宏觀、中觀和微觀三大類。從宏觀層面上講，我國目前缺乏有關小額信貸的相關法律法規(guī)，小額信貸機構在運營中面臨著身份合法性的尷尬問題，直接導致它們的發(fā)展面臨多重困境；從中觀層面而言，監(jiān)管缺失，小額信貸機構評級領域空白；從微觀層面來看，提供小額信貸服務的主體單一，缺乏多元化競爭，無法滿足農村經(jīng)濟對金融服務的需求。

（一）小額信貸機構身份合法性問題。

按照組織結構，小額信貸項目可分為兩類：第一類是非金融機構舉辦的非營利性的小額信貸項目，主要探索我國小額信貸服務和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議，以半民間半官方組織形式操作；第二類是各種金融機構舉辦的營利性小額信貸（亦稱商業(yè)性小額信貸）項目。[3]小額信貸機構身份合法性問題主要體現(xiàn)在商業(yè)性小額信貸上，由于缺乏法律上的清晰定位，他們均面臨這個尷尬的問題。例如，2005年我國開始開展由民營資本投資組建商業(yè)性小額信貸公司的試驗。這些公司一般在工商部門注冊，不吸收公眾存款，只進行貸款業(yè)務，所服務的對象針對農村中小企業(yè)。小額貸款公司目前只是依照《公司法》經(jīng)營金融產(chǎn)品，不能算作金融企業(yè)，因此小額貸款公司陷入比較尷尬的境地，而且目前也沒有出臺相關政策意見使之身份合法化。身份合法性問題不僅在一定程度上影響了投資者的信心，而且還衍生出一系列的發(fā)展難題。

（二）資金來源問題。

除了傳統(tǒng)意義上的農村金融機構，如農村信用合作社和郵儲銀行，可以吸收居民儲蓄，新近成立的小額信貸機構是不允許經(jīng)營存款業(yè)務的，這使得以民營資本成立的小額信貸機構面臨著缺乏持續(xù)資金來源的嚴峻挑戰(zhàn)。除他們以外，資金來源不足的問題同樣困擾著一些可以吸收存款的農村金融機構，如村鎮(zhèn)銀行。由于是新興事物而且由民間資本出資建立，老百姓對其的接受與認可尚需時日，信任機制有待建立，故吸收存款的能力較弱。與農信社和郵儲銀行相比，其他小額信貸機構在營業(yè)網(wǎng)點和市場網(wǎng)絡上已經(jīng)略遜一籌，資金來源不足更是導致他們在與這兩大機構競爭時處于天然的弱勢地位。此外，利率管制擠壓了商業(yè)性小額信貸機構的利潤空間，他們難以通過自身利潤的積累擴充資本金。缺乏資金來源使得商業(yè)性小額信貸經(jīng)營舉步維艱，已成為限制他們發(fā)展的主要瓶頸。

（三）小額信貸法律體系的健全與監(jiān)管問題。

我國小額信貸目前還在探索試點階段，還沒有一套完整的法律框架來界定小額信貸機構的法律地位，也沒有系統(tǒng)的監(jiān)管框架對它們實施有效的監(jiān)管。我國首批成立的商業(yè)性小額信貸試點機構是在國家工商局注冊的，其監(jiān)管模式為：央行主導日常的監(jiān)督，央行和當?shù)卣畬徟殃P試點機構的經(jīng)營過程以及經(jīng)營方案的制定。這種臨時性的制度安排存在著潛在的矛盾：作為一個主要進行貸款的機構，小額信貸公司的業(yè)務領域和經(jīng)營模式與一般工商企業(yè)大相徑庭，因此工商局既沒有法律上的權利也沒有專業(yè)能力來監(jiān)管這類小額信貸機構；央行作為國家宏觀調控部門，主要職責在于制定和執(zhí)行貨幣政策，不宜過多介入非正規(guī)小額信貸機構的監(jiān)管；政府對當?shù)孛駹I商業(yè)性小額信貸機構只應界定其業(yè)務領域，而不適合對其經(jīng)營進行干預或監(jiān)管，否則，易造成權責不清，更有甚者，可能擾亂小額信貸機構的正常經(jīng)營。[4](p278)此外，由于制度設計不完善，小額信貸機構身份模糊已經(jīng)造成政出多門的現(xiàn)象。央行和銀監(jiān)會所倡導的小額信貸機構存在差別，而且銀監(jiān)會在實施小額信貸監(jiān)管時有意避開央行的試點機構。小額信貸機構的監(jiān)管紊亂已初現(xiàn)端倪。因此，銀監(jiān)會和央行在小額信貸機構的發(fā)展上各自為政，這顯然不利于我國小額信貸的發(fā)展，更不利于統(tǒng)一監(jiān)管。

（四）小額信貸機構種類單一，多元化競爭不足。

目前我國營利性的商業(yè)小額信貸機構只有四類：農村信用合作社、商業(yè)性小額貸款公司、郵儲銀行和農民民間資金互助組織和村鎮(zhèn)銀行。最后一類小額信貸還在銀監(jiān)會試點框架之中，數(shù)量極少。盡管一些專家學者對郵儲銀行發(fā)展小額信貸的前景看好，但目前仍是農村信用合作社獨大，處于壟斷地位。從福利經(jīng)濟學角度而言，壟斷所造成的社會效率損失最大。壟斷極易引發(fā)“尋租”現(xiàn)象，提高農民獲得金融服務的門檻。根據(jù)中國農村金融學會調查報告，大量農戶對獲得正規(guī)貸款缺乏信心，其中28.3%的農戶是因為“沒有關系”，居各種原因之首；其中，東部、中部和西部地區(qū)將此作為無法獲得貸款的主要原因的農戶占比分別為34.2%、29.2%和21.3%。[5](p47)這就反映農信社在農村金融體系的壟斷地位，已經(jīng)造成一定程度的尋租現(xiàn)象，并沒有很好地貫徹普惠金融的理念，使得一些有資金需求的微型企業(yè)或農戶無法獲得生活生產(chǎn)資金。小額信貸機構種類多元化不足不利于增強農村金融體系的活力，抑制了體系內的競爭性，造成社會福利損失。同時，機構種類多元化不足難以鞭策金融機構改善自身的經(jīng)營管理以提高服務效率和降低服務成本。

（五）小額信貸機構自身信譽與評級問題。

農村信用合作社和郵儲銀行有著政府背景，農民對這些耳熟能詳?shù)慕鹑跈C構總是多一份信任，但是對于民營性的小額信貸機構，大家對其信譽習慣性地帶一些質疑。在國際上，小額信貸組織的評級一直是一個難題，評級機構、評級標準尚在爭論之中。從我國金融制度的設計來看，主流金融機構的政府背景可以保障他們持續(xù)運轉，即使出現(xiàn)了經(jīng)營上的困難。但是民營性的小額信貸組織不具備這種保障，他們要自力更生以維持自身的運作與發(fā)展，因此對小額信貸組織進行普通評級并沒有必要。首先，由于他們沒有政府作為后盾，在經(jīng)營上需要自負盈虧；其次，目前不允許吸收居民存款的限制斷絕了他們騙取、挪用農民存款的可能性，因此他們對于關乎存亡的聲譽有著本能的維護。因此小額信貸的評級應該著眼于其特殊性，在評級上應側重其業(yè)務領域是否偏離了所承擔的社會責任。但是評級主體、評級標準的設立這些難題仍然懸而未決。

三、解決小額信貸機構制度制約的對策

我國目前農村金融市場資金嚴重匱乏，難以形成有效的資本積累，制約了農村經(jīng)濟的發(fā)展。我國建立普惠金融體系任重而道遠，其中關鍵之處在于深入發(fā)展我國小額信貸，并且將其納入主流金融體系，實現(xiàn)小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。針對我國小額信貸發(fā)展的制度制約，本文擬從以下幾方面尋求相關解決之道：

（一）完善相關法律政策體系。

從宏觀層面而言，政府應更多地關注為小額信貸提供相應的法律政策支持，為普惠金融的普及創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。首先，身份合法性問題給小額信貸機構帶來一系列的經(jīng)營難題。其次，政府直接提供扶貧貸款資金存在諸多弊端，因此政府應專注于從宏觀政策上支持小額信貸的發(fā)展。其中最為重要的就是為小額信貸機構創(chuàng)造資金來源渠道。自負盈虧是實現(xiàn)小額信貸機構可持續(xù)發(fā)展的前提，也是持久服務農民和低收入群體的保障，這與普惠金融的核心原則一致?，F(xiàn)在我國的制度安排是禁止小額信貸機構吸收存款，此防范措施本來是無可厚非的，但是國家應該為小額信貸機構創(chuàng)造一定的資金籌措渠道，幫助他們實現(xiàn)財務上的可持續(xù)性。如根據(jù)小額信貸機構的評級確定財政補貼的金額，根據(jù)他們的經(jīng)營業(yè)績提供優(yōu)惠貸款等。最后，利率管制也是制約小額信貸機構的瓶頸之一。利率管制的本質是惠農，但是由于尋租、抑制有效供給等原因，結果卻事與愿違。正如普惠金融核心原則所言，利率封頂不僅沒有保護窮人和低收入群體，反而損害了他們的利益。據(jù)劉玲玲、楊思群測算，高收入農戶愿意接受高利率和實際接受高利率的比重大大低于低收入農戶，這說明低收入農戶更加看重貸款的可獲得性。[6](p4)小額信貸針對弱勢群體，經(jīng)營成本高于傳統(tǒng)銀行的大客戶，倘若無法根據(jù)市場供需確定貸款利率，被迫以優(yōu)惠利率貸款，必然難以維持財務的可持續(xù)性，抑制了小額信貸機構的發(fā)展，從而也就抑制了資金的有效供給，最終傷害的還是農民的利益。

因此，政府應該從宏觀上給予小額信貸機構一個合法的身份地位，從制度設計的根源上解決小額信貸機構的資金來源問題，并取消對其利率管制的限制，在農村金融市場逐步實現(xiàn)利率市場化，促進我國普惠金融體系的建立。

（二）建設小額信貸中觀層次的金融設施。

在中觀層面，應注重加強金融基礎設施的建設和發(fā)揮中介機構的支持作用。在缺乏功能完善的金融基礎設施和其他輔助服務的情況下，金融機構單靠自身是無法正常運作的。而且，普惠金融體系中觀層次的建設直接關乎評級體系的構建，對于小額信貸的長足發(fā)展至關重要。

普惠金融體系的中觀層面主要包含四個方面：金融基礎設施、機構運營信息系統(tǒng)、技術支撐體系以及同業(yè)工會和業(yè)務信息資源網(wǎng)絡。[7](p70-78)金融基礎設施主要指支付清算系統(tǒng)和金融中介服務體系。高效快速的支付清算系統(tǒng)有利于降低金融機構經(jīng)營成本；健全的金融中介服務體系則有利于小額信貸機構控制風險，擴寬盈利渠道。機構運營信息系統(tǒng)是指小額信貸的業(yè)績評價體系、行業(yè)設立標準、外部審計以及監(jiān)督管理系統(tǒng)。經(jīng)營信息系統(tǒng)使得小額信貸的經(jīng)營在各方監(jiān)督之下，促使他們提高運作效率、改善服務質量、降低服務成本；同時也迫使小額信貸機構的運行遵循為窮人和低收入群體服務的宗旨。其次，經(jīng)營信息系統(tǒng)有利于小額信貸評級體系的建立，外部投資者可以對小額信貸機構有更為全面的認識，確認對其注入資金與否以及根據(jù)經(jīng)營狀況幫助其做出正確的投資決策；同時財政補貼資金的發(fā)放也有據(jù)可依。技術支撐體系主要是指對小額信貸機構進行專業(yè)培訓和咨詢。根據(jù)普惠金融核心原則，小額信貸的發(fā)展瓶頸之一在于缺乏強而有力的機構和管理團隊。專業(yè)的培訓和管理可以提高經(jīng)營管理效率，促進產(chǎn)品開發(fā)，在更大程度上提高金融服務的覆蓋率，增強普惠金融的扶貧效果。同業(yè)公會和業(yè)務信息資源網(wǎng)絡主要指金融機構通過構建同業(yè)公會和分享信息資源，有利于把握政策方向的轉變和成本的分攤。與主流金融機構共享信息資源，有利于主流金融機構更好地了解小額信貸的實施情況，據(jù)此發(fā)放優(yōu)惠貸款，也可以幫助小額信貸機構在管理業(yè)務和控制風險上提供專業(yè)性的建議。

（三）轉變主流金融經(jīng)營模式、引入多元化競爭。

小額信貸的核心原則指出，小額信貸只有融入主流金融，才能最大限度地發(fā)揮其服務窮人和低收入群體的功能。雖然我國現(xiàn)有商業(yè)金融機構已經(jīng)開始有意識地將金融產(chǎn)品和金融服務前移，但是，基于我國農村的模式和大型商業(yè)銀行固有的經(jīng)營模式，成功概率不大。現(xiàn)在我國國有商業(yè)銀行從事小額信貸業(yè)務實際上是為了完成國家賦予的使命，從歷史經(jīng)驗來看，由于經(jīng)營模式?jīng)]有因地制宜，貸款發(fā)放制度僵化等一系列原因，大型國有銀行并沒有有效填補農村金融體系的服務盲點，反而成為農村資金流出的重要渠道，產(chǎn)生“虹吸現(xiàn)象”，直接影響了農村投資和資本積累；并且由于農村經(jīng)濟的落后和自身經(jīng)營不善等原因，很多商業(yè)銀行收不抵支，紛紛退出農村金融市場。專業(yè)性的小額信貸機構有著人緣、地緣等得天獨厚的競爭優(yōu)勢，能夠為農民量身訂做適宜當?shù)孛耧L民俗的金融產(chǎn)品，但是這些金融機構一個嚴重的制約就是資金量不足，難以擴大經(jīng)營，形成規(guī)模經(jīng)濟。資金是小額信貸機構持續(xù)經(jīng)營之根本，因此解決當前小額信貸機構資金困境是促進小額信貸發(fā)展之根本。大型金融機構直接參與小額貸款業(yè)務并非明智之舉，與其耗費人力物力重新投入農村金融市場，開展小額信貸業(yè)務，不妨考慮將專業(yè)性小額信貸機構作為他們的客戶，根據(jù)他們的業(yè)績提供政策性的優(yōu)惠批發(fā)貸款。倘若由大型商業(yè)銀行根據(jù)他們的業(yè)績提供資金來源，一方面可以促進小額信貸機構規(guī)模經(jīng)濟的形成；另一方面，也可以節(jié)約大型商業(yè)銀行的經(jīng)營成本，實現(xiàn)農村金融項目的經(jīng)濟可行性，完成國家賦予他們的使命；同時，這也不失為將小額信貸納入主流金融的一種可行之道。

值得一提的是，在中國農村金融體系中，非正規(guī)金融占據(jù)非常大的市場。張杰認為：非正規(guī)金融是相對官方正規(guī)金融而言的，包括幾方面的含義：首先非正規(guī)金融的交易對手是從正規(guī)金融部門得不到融資安排的經(jīng)濟行為人；其次，交易對象是不被正規(guī)金融所認可的非標準合同性的金融工具；再次，不具備正規(guī)金融所具有的規(guī)范的機構和固定的經(jīng)營場所；最后，農村非正規(guī)金融一般處于金融監(jiān)管當局的監(jiān)管范圍之外。[8](p239)新中國成立后，非正規(guī)金融組織一度絕跡，但由于正規(guī)金融無法有效滿足農民的資金需求，非正規(guī)金融才得以重生，并且在沿海經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)發(fā)展得較好。我們應該對這一現(xiàn)象有所反思，正因為正規(guī)金融存在制度上的缺失和服務上的盲點，才給予非正規(guī)金融生存和發(fā)展的空間。由于多年來形成的習慣，中國的農民在尋求金融服務時，往往優(yōu)先考慮非正規(guī)金融。非正規(guī)金融內生于農村經(jīng)濟，靈活便捷，經(jīng)營業(yè)務和方式貼近低收入群體，在一定程度上支持了農村經(jīng)濟的發(fā)展。我們不能僅看到非正規(guī)金融對經(jīng)濟造成的危害而因噎廢食，而是應該對他們采取一種包容開放的態(tài)度，積極地引導，將非正規(guī)金融有效地與正規(guī)金融體系相結合。非正規(guī)金融的內生性使得他們對農民生產(chǎn)經(jīng)營狀況和信用情況更為了解，具有得天獨厚的客戶信息優(yōu)勢，將他們納入農村金融體系，無疑可以與農村信用合作社形成有效的競爭局勢，減小社會福利損失。

[1]國強促發(fā)展，民富促消費.新浪博客[EB/OL].http: //blog.sina.com.cn/s/blog_4c8a693a0100gywh.htm l，2020-02-19.

[2]CGAP.Access for All:Building Inclusive Fin cial Systems[M].The World Bank,2006.

[3]行業(yè)發(fā)展概況.中國小額信貸發(fā)展促進網(wǎng)絡[EB/OL] .http://www.chinam fi.net/fz_history.asp

[4]黃建新.反貧困與農村金融制度安排[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008.

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[6]劉玲玲，楊思群.中國農村金融發(fā)展研究[M].北京：清華大學出版社，2006.

[7]杜曉山.小額信貸的發(fā)展與普惠性金融體系框架[J].中國農村經(jīng)濟，2006,(8).

[8]張杰.中國農村金融制度：結構、變遷與政策[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

責任編輯 姜鳳玲

F830.5

A

1003-8477（2010）09-0088-04

夏園園(1983—)，女，中國人民大學財政金融學院博士研究生，中國人民大學中國財政金融政策研究中心助理研究員。

科技部“村鎮(zhèn)消費信貸服務產(chǎn)品設計與風險防控技術研究”的階段性成果。項目編號：2006BAJ07B01