周 軍 李 霞 寸志清 蘇 嵐

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京100029)

我國環(huán)境保護(hù)信息公開及公眾參與綜述和分析

周 軍 李 霞 寸志清 蘇 嵐

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京100029)

環(huán)境信息公開和公眾參與已經(jīng)成為一種重要的環(huán)境管理輔助手段,對(duì)促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)具有重要意義,本文對(duì)我國現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)信息公開和公眾參與的政策以及實(shí)踐形式進(jìn)行了綜述,分析了存在的主要問題,并提出了如何確保公民知情權(quán)和參與權(quán)的相關(guān)政策建議。

環(huán)境保護(hù);信息公開;公眾參與;綜述

隨著我國信息化進(jìn)程的不斷深入,以及政府與企業(yè)信息公開制度的不斷完善,擴(kuò)大公眾參與,倡導(dǎo)企業(yè)與公眾采取環(huán)境保護(hù)的自覺行動(dòng),倡導(dǎo)政府和企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面建立伙伴關(guān)系是環(huán)境管理的一大趨勢。信息公開和公眾參與逐漸融入并擴(kuò)展到環(huán)境管理的各個(gè)層面,一種全新的以環(huán)境信息公開為核心的環(huán)境管理手段-信息手段正在興起。環(huán)境信息手段是繼“行政管制手段”與“市場經(jīng)濟(jì)手段”之后的一種全新的環(huán)境管理手段。它通過公開相關(guān)環(huán)境信息,利用公眾輿論,對(duì)環(huán)境污染的制造者與環(huán)境管理部門施加壓力;在公眾參與和監(jiān)督下,改善其自身環(huán)境行為,從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的最終目的。

1 環(huán)境信息手段對(duì)環(huán)境保護(hù)的意義

信息公開和公眾參與是環(huán)境信息手段的兩個(gè)核心組成部分,兩者互相依賴,不可分割,在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面均可發(fā)揮重要作用。目前,我國的環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻,環(huán)境保護(hù)的任務(wù)復(fù)雜而且艱巨,同時(shí)我國正面臨著新一輪的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,環(huán)境壓力逐步增加,單獨(dú)依靠環(huán)保部門的職能和資源不足以完成這些任務(wù)。

信息公開能夠有效提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。而公眾的環(huán)境意識(shí)又對(duì)國家水資源利用和保護(hù)政策的制定有著強(qiáng)烈的影響,同時(shí),信息公開手段使消費(fèi)者能夠基于更充分的信息來選擇對(duì)環(huán)境危害少的產(chǎn)品和服務(wù),迫使環(huán)境行為表現(xiàn)差的企業(yè)加強(qiáng)污染控制,改善環(huán)境行為。公眾參與則能夠形成了政府、企業(yè)和公眾三方溝通的機(jī)制,營造三方交流信息的平臺(tái),消解政府、企業(yè)和公眾間的矛盾和誤會(huì),同時(shí)加強(qiáng)彼此的關(guān)系,從根本上解決環(huán)境污染等公共問題,促進(jìn)社會(huì)和諧。

2 我國環(huán)境信息公開政策及實(shí)踐

環(huán)境信息是政府環(huán)境管理的基本條件,也是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要前提。建立和完善我國環(huán)境信息公開制度,既是政府進(jìn)行科學(xué)環(huán)境決策和管理的客觀要求,也是公眾維護(hù)自身利益和環(huán)境公共利益的必要條件。

(1)政府層面

當(dāng)前,我國已基本建立了環(huán)境信息公開的法律體系。1989年12月26日通過并施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門,應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》,要求縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則,重點(diǎn)公開環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)督檢查情況。2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,是我國政府部門發(fā)布的第一部有關(guān)信息公開的規(guī)范性文件,《辦法》有助于進(jìn)一步規(guī)范環(huán)保部門和企業(yè)環(huán)境信息公開工作,強(qiáng)化環(huán)境信息公開的責(zé)任,明確環(huán)境信息公開的范圍,暢通環(huán)境信息公開的渠道,完善環(huán)境信息公開工作的監(jiān)督和保障機(jī)制。

另外,我國還通過一些環(huán)境管理手段公開環(huán)境信息。在我國現(xiàn)行環(huán)境管理制度中,與政府環(huán)境行為評(píng)價(jià)有關(guān)的有"城市環(huán)境綜合整治定量考核"與"創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)模范城市"。目前"城市環(huán)境綜合整治定量考核"指標(biāo)體系包括環(huán)境、污染控制、環(huán)境建設(shè)、環(huán)境管理四個(gè)方面共26項(xiàng)指標(biāo)。環(huán)境保護(hù)模范城市的指標(biāo)體系分為基本條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、環(huán)境建設(shè)、環(huán)境管理五大類。

在環(huán)境突發(fā)事故的信息披露方面,國務(wù)院于2006年頒布了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》,對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的信息報(bào)送、處理、通報(bào)與信息發(fā)布等都做出了明確規(guī)定,環(huán)境保護(hù)部根據(jù)文件也對(duì)突發(fā)性環(huán)境事件建立了有效的信息披露制度,規(guī)范了突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告制度與程序以及通報(bào)與信息發(fā)布制度與程序。

(2)企業(yè)層面

對(duì)企業(yè)環(huán)境行為實(shí)行信息公開化制度,是對(duì)采集到的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)境行為信息進(jìn)行綜合分析、評(píng)價(jià),并向社會(huì)公開,引入輿論和社區(qū)監(jiān)督,推動(dòng)企業(yè)自律控制污染。這是近年來發(fā)達(dá)國家盛行的一種環(huán)保制度。

根據(jù)《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,2003年,國家環(huán)?？偩诸C布了《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》,在全國開展了企業(yè)環(huán)境信息公開工作,以促進(jìn)公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督。2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,將企業(yè)環(huán)境信息公開明確為自愿公開和強(qiáng)制性公開兩部分。2004年10月1日起實(shí)施的《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》針對(duì)污染嚴(yán)重而實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè),要求應(yīng)當(dāng)在名單公布后一個(gè)月內(nèi),在所在地主要媒體上公布主要污染物排放情況。

為督促上市公司嚴(yán)格執(zhí)行國家環(huán)保法律、法規(guī)和政策,避免由于上市公司環(huán)境保護(hù)工作滯后或募集資金投向不合理對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染和破壞而帶來的市場風(fēng)險(xiǎn),2001年國家環(huán)保總局發(fā)布了《關(guān)于做好上市公司環(huán)保情況核查工作的通知》,2003年將其修改為《關(guān)于對(duì)申請(qǐng)上市的企業(yè)和申請(qǐng)?jiān)偃谫Y的上市企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)核查的規(guī)定》,在規(guī)定中要求對(duì)申請(qǐng)上市的企業(yè)和申請(qǐng)?jiān)偃谫Y的上市企業(yè)的環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行核查,并將核查結(jié)果進(jìn)行公示。

(3)自愿公開手段

一些社會(huì)責(zé)任感較強(qiáng)的企業(yè)還通過采取自愿性的環(huán)境管理手段公開其環(huán)境信息,接受公眾的監(jiān)督,同時(shí)提高企業(yè)的形象,目前主要有三種主流的自愿性環(huán)境手段。

環(huán)境報(bào)告書是企業(yè)為促進(jìn)與利益相關(guān)者間的環(huán)境交流,履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任,在遵循報(bào)告編制的一般原則的前提下,通過一定形式定期向社會(huì)披露企業(yè)運(yùn)營對(duì)自然環(huán)境影響等有關(guān)信息。環(huán)境管理體系認(rèn)證要求企業(yè)公開環(huán)境信息,從而促進(jìn)合理利用自然資源,節(jié)能降耗,減少污染物的產(chǎn)生和排放,保護(hù)環(huán)境。我國環(huán)境管理體系認(rèn)證遵循自愿原則,任何組織都可提出申請(qǐng)。環(huán)境標(biāo)志是一種標(biāo)在產(chǎn)品或其包裝上的標(biāo)簽,是產(chǎn)品的"證明性商標(biāo)",它表明該產(chǎn)品不僅質(zhì)量合格,而且在生產(chǎn)、使用和處理處置過程中符合特定的環(huán)境保護(hù)要求,與同類產(chǎn)品相比,具有低毒少害、節(jié)約資源等環(huán)境優(yōu)勢。

3 我國環(huán)境公眾參與政策及實(shí)踐

綜觀世界環(huán)境管理的發(fā)展歷程,公眾參與是一項(xiàng)符合環(huán)境管理特點(diǎn)的富有成效的手段,在國際社會(huì)和各國的環(huán)境保護(hù)理論與實(shí)踐中都具有十分重要的地位和作用。在中國,公眾參與的開展與實(shí)踐的時(shí)間并不長,20世紀(jì)90年代以來,基于世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等國際基金組織的要求下,公眾參與活動(dòng)逐漸在大型的貸款項(xiàng)目、合資項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中開展。而近年來,從國家中央領(lǐng)導(dǎo)到地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)公眾參與越來越重視,不僅許多法律、法規(guī)及條例中都已闡明了"公眾參與"的合法性、強(qiáng)制性及必要性,而且參與形式也趨于多樣化。

(1)公眾參與法規(guī)和政策

我國《憲法》明確規(guī)定:"人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)。"這是我國公民參與環(huán)境管理的憲法依據(jù)。我國環(huán)境保護(hù)基本法-《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》最早明確確立了公眾參與環(huán)境管理的法源依據(jù)。而后,隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步,相關(guān)部門陸續(xù)頒布了各項(xiàng)法律、法規(guī)、條例、規(guī)定及說明來確保我國公眾參與環(huán)境管理的權(quán)力及義務(wù)。這些法源依據(jù)主要體現(xiàn)在相關(guān)的污染防治法、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等。

2006年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》是中國環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件,《辦法》不僅明確了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利,而且規(guī)定了參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限,有利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán),有利于調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益方參與的積極性。

(2)公眾參與的主要模式

一是采取聽證會(huì)的形式。其實(shí)質(zhì)就是要在公開場合收集相關(guān)利益人的意見。原環(huán)?？偩衷?005年舉行了圓明園防滲工程環(huán)境影響聽證會(huì)。聽證會(huì)不僅大幅度提高了公眾的環(huán)境意識(shí),也有效地提高了政府決策的質(zhì)量和公信度。根據(jù)公布的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》,兩類建設(shè)項(xiàng)目和10類專項(xiàng)規(guī)劃都可以實(shí)行環(huán)保公眾聽證。

二是污染控制報(bào)告會(huì)。其具體形式是:由環(huán)保部門和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同招集,組織地方經(jīng)濟(jì)管理部門、工業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人、人大代表與普通居民參加,企業(yè)、政府與公眾面對(duì)面地進(jìn)行對(duì)話與討論;以達(dá)到相互了解、相互諒解、相互促進(jìn)的目的。我國在丹陽市等一些試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行了該制度,實(shí)踐證明效果顯著。

三是通過司法訴訟的方式。環(huán)境司法訴訟是指環(huán)境保護(hù)法律主體的民事權(quán)利受到或者可能受到損害時(shí),為請(qǐng)求國家保護(hù)自己的合法民事權(quán)利而向人民法院對(duì)侵權(quán)行為人提起的訴訟。我國雖然還沒有專門的環(huán)境訴訟立法,但依據(jù)現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)以及有關(guān)民法、訴訟法的規(guī)定,受到環(huán)境污染危害的單位和個(gè)人是有權(quán)提起訴訟的。

四是通過民間環(huán)保組織參與。環(huán)境非政府組織已經(jīng)在中國得到了大力發(fā)展,并且逐漸成為環(huán)境保護(hù)不容忽視的一股力量,從早期的拯救藏羚系列活動(dòng)、披露淮河污染到近期的抗議怒江建壩,環(huán)保非政府組織在其中都發(fā)揮了不可忽視的作用。

4 我國環(huán)境公眾參與中存在的問題

(1)獲得信息途徑不暢通

目前國內(nèi)在信息公開方面存在缺陷,政府環(huán)境信息公開具有濃厚的政策性,過于原則性,缺乏可操作性。在企業(yè)環(huán)境信息公開方面,雖然有強(qiáng)制公開制度,但企業(yè)在污染超標(biāo)的情況下執(zhí)行強(qiáng)制公開環(huán)境信息的狀況不容樂觀,如綠色和平環(huán)保非政府組織在2009年10月發(fā)布的《“沉默”的大多數(shù)》報(bào)告中稱,在超標(biāo)排放污染物并且被環(huán)保部門點(diǎn)名的情況下,18家名列世界500強(qiáng)和中國上市公司100強(qiáng)的中外領(lǐng)先企業(yè)仍然不執(zhí)行《環(huán)境信息公開辦法(試行)》有關(guān)"30天內(nèi)公開環(huán)境信息"的規(guī)定,隱瞞污染物信息。

(2)知情權(quán)無法保障帶來的參與權(quán)不夠

公民知情權(quán)是公眾參與環(huán)境管理的前提條件。法律規(guī)定了政府有公布環(huán)境狀況公報(bào)的義務(wù),但并沒有從法律上賦予公眾環(huán)境知情權(quán),在實(shí)踐中,公眾不能主動(dòng)從環(huán)保部門以及相關(guān)單位獲取環(huán)境信息,只是處在被動(dòng)接受的地位,所有信息的公布全靠政府的自覺行為。一旦政府違規(guī),公眾也無法借助法律的手段來維護(hù)自己的知情權(quán)。

(3)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)欠缺,參與程度低

相對(duì)改革之前,中國人的環(huán)保意識(shí)有了長足的進(jìn)步。但是很多方面仍表現(xiàn)出嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)象?？偟膩碚f,表現(xiàn)為"知道的較多,參與的較少",由中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)組織編制的環(huán)保民生指數(shù),2007年首次對(duì)除港澳臺(tái)以外的31個(gè)省、市、自治區(qū)省會(huì)城市進(jìn)行抽樣調(diào)查,樣本總量還包括9011名普通居民。指數(shù)顯示,公眾的環(huán)保意識(shí)總體得分為42.1分,環(huán)保行為和滿意度得分分別為36.6和44.7分,均不及格。顯示我國公眾環(huán)境保護(hù)參與程度較低。

(4)在憲法、環(huán)境法等法律中對(duì)于公眾的環(huán)境參與權(quán)的規(guī)定不明確、不充分

我國環(huán)境法律、法規(guī)雖然有保障公眾獲取環(huán)境信息,促進(jìn)公眾參與決策等方面的規(guī)定,總體來說,這些規(guī)定多是從政府部門的管理要求和角度提出的,多是一些原則性的規(guī)定。由于在立法上沒有明確賦予公民獲取環(huán)境信息和參與決策方面的權(quán)力,又缺少有效的程序規(guī)定和制度保障,在操作程序和權(quán)益保障(公眾的環(huán)境權(quán)益:環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán))等方面沒有做出具體規(guī)定,從根本上制約了公眾參與環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。

5 提高環(huán)保信息公開與公眾參與政策建議

(1)完善環(huán)境信息公開制度,確保公民知情權(quán)

根據(jù)國際慣例,結(jié)合我國具體的國情,在法律中明確規(guī)定公民環(huán)境知情權(quán)。在完善環(huán)境信息公開制度方面,當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)督促各級(jí)環(huán)保行政機(jī)關(guān)和生產(chǎn)企業(yè),認(rèn)真執(zhí)行《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的相關(guān)規(guī)定,自覺履行《辦法》規(guī)定的責(zé)任和義務(wù),及時(shí)、準(zhǔn)確的向公眾公開全面、完整的環(huán)境信息。此外,國家應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境信息公開領(lǐng)域的立法國內(nèi)工作,將《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等規(guī)章上升到國家法律的高度,賦予其法律強(qiáng)制力,促進(jìn)我國環(huán)境信息公開實(shí)踐的發(fā)展。

(2)擴(kuò)展公民環(huán)境權(quán)益,完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度體系

借鑒奧胡斯公約中公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)定,建議完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度體系,可從以下方面入手:

健全環(huán)境立法聽證制度,完善立法聽證程序,擴(kuò)大環(huán)境立法聽證范圍,凡是與公眾切身利益相關(guān)的環(huán)境立法都必須實(shí)行聽證;

建立和完善環(huán)境公益訴訟制度,擴(kuò)大環(huán)境行政訴訟中原告的范圍,調(diào)整現(xiàn)存的訴訟模式,任何公眾都可以對(duì)損害或者可能損害環(huán)境的行政行為提起訴訟;

建立和完善環(huán)境保護(hù)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度,提高公眾舉報(bào)環(huán)境違法行為的積極性和主動(dòng)性,促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公眾參與。

(3)完善公眾參與環(huán)境決策的程序和制度

政府及其環(huán)境保護(hù)部門在制定環(huán)境政策、環(huán)境保護(hù)規(guī)則,以及開展地方環(huán)境立法中,除涉及國家機(jī)密外,必須公開征求公眾的意見。在環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)則制定過程中,政府或其環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)召開公眾代表聽證會(huì),或在本市主要媒體上發(fā)布政策、規(guī)劃草案,公開征求公眾意見,對(duì)公眾提出意見應(yīng)予認(rèn)真考慮。

(4)支持并規(guī)范環(huán)境保護(hù)民間組織的發(fā)展

政府應(yīng)正確理解非政府組織存在的價(jià)值和必要性,深刻認(rèn)識(shí)到非政府組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際活動(dòng)中的積極作用,保護(hù)和促進(jìn)它的發(fā)展。為規(guī)范和扶持環(huán)保非政府組織的發(fā)展,建議實(shí)行環(huán)保非政府組織的準(zhǔn)入制度。還應(yīng)當(dāng)適時(shí)修正和完善現(xiàn)有的信息反饋體系,以使民間環(huán)境保護(hù)組織的意見得以吸收。

(5)加強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的宣傳和權(quán)利意識(shí)教育

目前,我國公民的環(huán)保意識(shí)和公眾參與水平普遍較低。要想調(diào)動(dòng)公眾參與到環(huán)境保護(hù)中來,就必須通過宣傳和教育讓公眾了解環(huán)境保護(hù)的意義、主要途徑等。宣傳教育的形式主要包括:第一,將環(huán)境教育列入從幼兒園到大學(xué)的教學(xué)大綱中,作為正規(guī)教育的一部分;第二,通過媒體的傳播進(jìn)行宣傳和教育。如在電視的一些熱點(diǎn)欄目前后播出公益廣告;做好各種主題宣傳活動(dòng)。

1鄒穎超.論環(huán)境決策中的公眾參與制度[J].湖南經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2005(6):89～90.

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X2

A

1673-288X(2010)06-0042-04

國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(課題編號(hào):2008ZX07633-05)

周軍(1980—),男,湖北仙桃人,碩士,主要從事環(huán)境管理、信息公開、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域環(huán)境合作的研究。