吳莉莉

（上海市奉賢區(qū)水資源管理所，上海 201400）

1 研究背景

城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的供水企業(yè)由于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和城市居民的基本生活需求，過去基本由政府統(tǒng)一投資和統(tǒng)一管理。絕大多數(shù)企業(yè)是全民所有制國(guó)有企業(yè)，是市場(chǎng)化改革比較遲緩的行業(yè)，也是體制改革比較滯后的行業(yè)。前一時(shí)期國(guó)家先實(shí)行放開部分自來水廠的建設(shè)，由外資投資并經(jīng)營(yíng)一定時(shí)間，取得回報(bào)后無償移交的BOT模式，目的是引進(jìn)資金和改善管理模式，促進(jìn)供水企業(yè)的改革，打破壟斷行業(yè)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、成本過高的弊端。實(shí)際也打破了國(guó)有資本一統(tǒng)天下、死氣沉沉的局面，推動(dòng)了全行業(yè)的改革浪潮，促進(jìn)了供水行業(yè)向市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化發(fā)展。

但是，由于前一階段的改革開放是在“摸石頭過河”的歷史背景下進(jìn)行的，因此而產(chǎn)生的種種問題將影響進(jìn)一步深化改革。或者說是處在一種沒有規(guī)則、各自為政的混亂競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，價(jià)格改革的參差不齊帶來經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定和原水、給水、排水引資政策不一致，給地方水資源的有效、合理利用帶來分割破壞，可能對(duì)未來供水事業(yè)的順利發(fā)展帶來潛在的危機(jī)。

隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步形成和市政公用事業(yè)市場(chǎng)的陸續(xù)開放，市場(chǎng)投資主體和運(yùn)營(yíng)主體呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，社會(huì)資本也開始逐漸進(jìn)入到市政公用事業(yè)行業(yè)。政府的角色也由過去的直接經(jīng)營(yíng)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ吆褪袌?chǎng)監(jiān)管者，原來的經(jīng)營(yíng)主體即便沒有引入社會(huì)資本，隨著政資分離的深入，角色也在發(fā)生變化。但目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市的供水企業(yè)改制和政府水管理體制改革滯后，城市供水企業(yè)虧損多、公眾服務(wù)意識(shí)差、市場(chǎng)意識(shí)薄弱，城市水管理機(jī)構(gòu)對(duì)改革缺乏交流、缺乏思路和對(duì)策，城市公共供水建設(shè)、生產(chǎn)、管理水平明顯落后于城市發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。這使得城市公共供水難以療其財(cái)政補(bǔ)貼大、政府顧慮大、低水平壟斷經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)效率低、改革環(huán)境差等痼疾。究其癥結(jié)所在，我們認(rèn)為理順和明確界定城市供水企業(yè)和政府水管理部門的關(guān)系是其關(guān)鍵所在。即要明確界定企業(yè)權(quán)益和政府職能及二者的結(jié)合點(diǎn)。政府作為保證安全供給、公平交易的法定機(jī)關(guān)，政府必須義不容辭地做好管制工作，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制失效的缺陷。

中國(guó)政府通過多年的努力，輕工、建材、化工等許多競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的行業(yè)改革已經(jīng)完成，政府已經(jīng)在行業(yè)管理中成為宏觀調(diào)控者。作為有著自然壟斷特征和準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征的城市水業(yè)，還受到資源與環(huán)境等因素的約束。因此，城市水業(yè)與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，但是這種不同表現(xiàn)在政府的責(zé)任上，表現(xiàn)在政府更多的、更深入的“市場(chǎng)直接監(jiān)管”上。作為水業(yè)的企業(yè)或從業(yè)人員而言，政府監(jiān)管來源于哪一個(gè)部門本無所謂，但需要一個(gè)科學(xué)的管理理念和思路。

2 奉賢區(qū)供水企業(yè)和水行政主管部門的關(guān)系現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代起，經(jīng)歷過第一次、第二次、第三次農(nóng)村改水，奉賢區(qū)的供水事業(yè)逐漸由隸屬于各個(gè)行政村的村水廠歸并整合為隸屬于各個(gè)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)水廠，乃至發(fā)展到后來的上海市自來水奉賢有限公司?，F(xiàn)在的上海市自來水奉賢有限公司屬于上海市城投公司，和區(qū)水務(wù)局沒有行政上的隸屬關(guān)系，也就是區(qū)水務(wù)局和上海市自來水奉賢有限公司事實(shí)上是平級(jí)關(guān)系。但是由于上海市自來水奉賢有限公司在奉賢區(qū)設(shè)置取水口，鋪設(shè)管道，供應(yīng)自來水，服務(wù)于奉賢區(qū)人民，也就是具有地理上的隸屬關(guān)系。

長(zhǎng)期以來，由于供水行業(yè)中的政企不分，政府扮演既管企業(yè)、又管行業(yè)的雙重角色，成了既是國(guó)資企業(yè)的代表，又是公眾利益的代表，即既要負(fù)責(zé)管理原來由政府投資在供水企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的人員，負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任;又要代表公眾利益對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)有讓公眾在少量支付下得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)滿足環(huán)境保護(hù)要求的責(zé)任。對(duì)這一矛盾的判斷與取舍，根本上取決于政府對(duì)繼續(xù)政企合一還是走市場(chǎng)化道路的平衡和選擇。市場(chǎng)化以后政府職能“由企業(yè)管理轉(zhuǎn)為行業(yè)管理”，由此，供水行業(yè)行政主管部門的定位將發(fā)生很大變化，由對(duì)供水企業(yè)的主管、領(lǐng)導(dǎo)、組織的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的角色。在這種情況下，如何加強(qiáng)供水行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中政府監(jiān)管機(jī)制研究是顯得尤為重要。

3 關(guān)于奉賢區(qū)供水行業(yè)管理的一些思考和建議

結(jié)合奉賢區(qū)供水行業(yè)實(shí)際，借鑒國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的供水行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，有如下啟示：

3.1 建立獨(dú)立高效的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是前提

目前尚沒有相應(yīng)的法律法規(guī)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相應(yīng)職責(zé)，對(duì)供水進(jìn)行監(jiān)管的職能分散在若干政府部門。由于政府部門之間職能交叉，經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉責(zé)任、爭(zhēng)奪利益的現(xiàn)象，降低了監(jiān)管的效率。故應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒英國(guó)水業(yè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，制定新的與市場(chǎng)化相適應(yīng)的法規(guī)政策體系，對(duì)市（縣）行政區(qū)內(nèi)涉水政府部門進(jìn)行整合，建立獨(dú)立、高效、職責(zé)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐步探討和實(shí)踐在流域內(nèi)統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)限的可行性，對(duì)供水水質(zhì)與水量、城市與鄉(xiāng)村、水務(wù)服務(wù)分區(qū)、政監(jiān)分離等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。

3.2 監(jiān)管模式從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵

縱觀水業(yè)改革，其中心內(nèi)容是從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關(guān)系，即把原來由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政企關(guān)系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從以“政企合一”為特征的政府管制體制向以“政企分離”為特征的體制過渡。這無疑為中國(guó)供水行業(yè)改革提供了一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)支持的重要思路。在中國(guó)，許多城市供水企業(yè)主要由政府直接投資、直接管理、直接定價(jià)、直接經(jīng)營(yíng)、直接補(bǔ)貼。從實(shí)踐中看，隨著城市化的快速發(fā)展，城市供水設(shè)施完全由政府承擔(dān)是背不了，也是背不起的，政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員也是WTO規(guī)則所不允許的。因此，可逐步嘗試由國(guó)有資產(chǎn)管理局或國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)對(duì)供水企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行的監(jiān)管和水務(wù)局對(duì)供水企業(yè)進(jìn)行的行業(yè)監(jiān)督管理相結(jié)合，用委托人與被委托人之間的資產(chǎn)紐帶關(guān)系取代傳統(tǒng)體制下政府與企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系，供水企業(yè)在遵循嚴(yán)格統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管條件下，成為享有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的法人實(shí)體。政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。

3.3 打破行政性壟斷，以形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是目標(biāo)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是貫穿市場(chǎng)體系的一條主線。英國(guó)供水私有化改革客觀上為水業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)用創(chuàng)造了制度環(huán)境，確立了以績(jī)效激勵(lì)為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)原則和標(biāo)桿比較的可比競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，彌補(bǔ)了自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力的不足。盡管英國(guó)的私有化運(yùn)動(dòng)不適合中國(guó)，但其將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入供水領(lǐng)域這一點(diǎn)是值得肯定的。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)并不是在一種可比較的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下進(jìn)行的，企業(yè)沒有競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的外部壓力和比較效應(yīng)，因而也就沒有非常強(qiáng)烈的內(nèi)部動(dòng)力。中國(guó)供水管理改革，應(yīng)該把著力點(diǎn)放在發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用上，打破壟斷，形成競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。要把傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)改造成合格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，使各企業(yè)建立于一個(gè)可比較的績(jī)效平臺(tái)之上，從而促使企業(yè)管理者盡可能降低成本，提高效率，提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)。政府監(jiān)管部門要建立透明公正的監(jiān)管秩序，消除所有者與代理人、管制者與被管制者之間的信息不對(duì)稱，迫使企業(yè)按照邊際成本或平均成本的原則定價(jià)，以實(shí)現(xiàn)分配公平，從而促使整個(gè)社會(huì)效率的提高。

3.4 建立靈活高效的水價(jià)形成機(jī)制是手段

價(jià)格的調(diào)整通過兩種機(jī)制來完成：一種是市場(chǎng)機(jī)制，一種是行政機(jī)制。構(gòu)建合理的價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心。中國(guó)水業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制基本上仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)模式，即企業(yè)申報(bào)和政府決定。這種傳統(tǒng)的定價(jià)模式，在一定程度上阻礙了新的與市場(chǎng)相適應(yīng)的價(jià)格機(jī)制的建立和完善。應(yīng)該充分借鑒和吸收英國(guó)水價(jià)形成機(jī)制，在尊重現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，逐步確立以市場(chǎng)為主、行政為輔、消費(fèi)者參與的價(jià)格形成機(jī)制，引導(dǎo)資源合理配置，使之成為水務(wù)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)。這一方面可以借鑒英國(guó)最高限價(jià)管制模式，在充分調(diào)查市場(chǎng)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況基礎(chǔ)上，采取零售價(jià)格指數(shù)與生產(chǎn)效率掛鉤的價(jià)格模型，用市場(chǎng)機(jī)制來提高水資源的配置效率;另一方面，價(jià)格聽證制度也有利于價(jià)格的合理化，這一制度安排應(yīng)納入相應(yīng)的法律法規(guī)，充分發(fā)揮自來水行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)的作用。

水行政部門作為供水企業(yè)的主管部門，如何更好地履行管理的權(quán)力和義務(wù)，這是擺在水利工作者面前亟待研究和解決的一個(gè)問題。與廣大人民群眾日常生活密切相關(guān)的公用事業(yè)的服務(wù)社會(huì)化已是大勢(shì)所趨，完善和改進(jìn)服務(wù)程序，讓廣大用戶明明白白消費(fèi)，以及節(jié)約我們?nèi)遮呎滟F的水資源也是我們?cè)絹碓狡惹械男枨?。提供一個(gè)安全可靠的生活工作環(huán)境，使生活用水有保障，讓廣大人民群眾能夠安居樂業(yè)。然而，要把它們有機(jī)地鏈接到我們的日常生活中，需要各級(jí)政府部門的大力支持和各相關(guān)管理部門的密切配合。在大家的共同努力下，達(dá)到這一目標(biāo)并不是遙不可及的。

[1]胡霖，王領(lǐng)全，張華麗.英國(guó)供水行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國(guó)給水排水，2008，24（10）：106-108.