費(fèi) 勇,陳凌霄

(張家港市環(huán)境保護(hù)局,江蘇張家港215600)

社會(huì)穩(wěn)定和諧是人民群眾的共同心愿,是改革發(fā)展的重要前提。隨著改革開(kāi)放不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和人們思想觀念發(fā)生了深刻的變化。這種空前的社會(huì)變革,給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大活力,同時(shí)也必然帶來(lái)這樣那樣的矛盾和問(wèn)題,增加了社會(huì)管理的難度和復(fù)雜性。其中,環(huán)境問(wèn)題正日益成為影響社會(huì)民生的重要因素。及時(shí)化解各種環(huán)境糾紛,消除環(huán)境隱患,已成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要內(nèi)容。

1 環(huán)境信訪糾紛的新特點(diǎn)

新形勢(shì)下,環(huán)境信訪糾紛問(wèn)題除了其固有的特征外,各種關(guān)系日益復(fù)雜,處理難度不斷增大,呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

1.1 逐步累積后爆發(fā),呈現(xiàn)出周而復(fù)始的態(tài)勢(shì)

環(huán)境信訪糾紛問(wèn)題本身是一個(gè)由發(fā)生、發(fā)展、高潮、回落等階段構(gòu)成的過(guò)程,當(dāng)一項(xiàng)對(duì)他人環(huán)境權(quán)利構(gòu)成影響的事件發(fā)生后,就形成了環(huán)境糾紛的發(fā)生條件;隨著環(huán)境侵害時(shí)間的延續(xù)和侵害程度的加深,環(huán)境糾紛逐步趨于尖銳;當(dāng)受侵害者的忍耐程度達(dá)到一定限度,或是由于期間某些負(fù)面因素的觸動(dòng),環(huán)境糾紛便會(huì)以比較極端的方式爆發(fā)出來(lái);在環(huán)境侵害行為得到糾正、侵害造成的損失得到合理補(bǔ)償后,環(huán)境糾紛便趨于平息。但在環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決之前,環(huán)境糾紛問(wèn)題也不會(huì)消失,而只是進(jìn)入了下一個(gè)生命周期,周而復(fù)始,難于徹底解決。

1.2 利益受侵而結(jié)盟,常采取群起攻之的手段

環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任承擔(dān)往往具有外部性,排污單位通常只從自身的角度考慮所面臨的各種選擇的成本與收益,而將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人、社會(huì)及未來(lái)。而作為環(huán)境污染影響最終承擔(dān)者,出于維護(hù)自身利益和力量抗衡的要求,就容易形成利益結(jié)盟,通過(guò)群體性行為來(lái)要求污染主體進(jìn)行賠償或要求政府予以幫助解決。同時(shí),由于解決這些矛盾和問(wèn)題需要一定過(guò)程,但是群眾要求解決問(wèn)題的心情十分迫切,這兩者之間的矛盾,是造成群眾信訪和集體訪、重復(fù)訪增多的重要原因之一。

1.3 污染責(zé)任難界定,信訪調(diào)處日益復(fù)雜和困難

環(huán)境信訪糾紛處理的復(fù)雜性和困難性,主要是由環(huán)境污染物的不易確定性、環(huán)境污染后果的潛伏性及環(huán)境污染的長(zhǎng)期性決定。首先,環(huán)境問(wèn)題的成因通常較為復(fù)雜,在界定污染事件責(zé)任主體上存在一定難度,缺乏必要的鑒定手段和鑒定依據(jù)。其次,環(huán)境污染后果通常是潛在性的,這些都給確定污染程度和賠償額度帶來(lái)了困難,從而影響糾紛的調(diào)處。第三,環(huán)境污染具有長(zhǎng)期性,而期間污染方有可能發(fā)生法人變更或消亡的現(xiàn)象,而污染侵害有可能繼續(xù)或進(jìn)一步產(chǎn)生新的侵害,使污染責(zé)任追究難度加大,糾紛調(diào)處困難重重。

1.4 司法救濟(jì)不現(xiàn)實(shí),形成“信訪最有效”的不良氛圍

環(huán)境糾紛問(wèn)題在我國(guó)很少通過(guò)正常的司法途徑解決,這種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是由環(huán)境糾紛問(wèn)題的難訴性決定。首先,我國(guó)環(huán)境法規(guī)體系還不是很完善,環(huán)境訴訟目前還存在立案難、取證難、勝訴難等現(xiàn)象。其次,由于大多數(shù)環(huán)境污染的危害具有大眾性和區(qū)域性,因此大部分人都有互相等待的想法,希望別人起訴,自己免費(fèi)搭車。再次,目前我國(guó)的法律援助制度還不健全,尤其是環(huán)境法律援助力度尚嫌不足,公眾尤其是弱勢(shì)群體往往因請(qǐng)不起律師又不懂法律而放棄訴訟或造成勝訴權(quán)的喪失。因此,上訪、集體鬧事便成為經(jīng)常性手段而被采用,“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”成為他們的至理名言。

2 環(huán)境信訪糾紛的成因及其根源

環(huán)境信訪糾紛是環(huán)境問(wèn)題發(fā)展積累到一定程度后矛盾突出或激化的產(chǎn)物,其產(chǎn)生的根本原因是十分復(fù)雜的,究其根源,主要體現(xiàn)在四個(gè)“不相適應(yīng)”:

2.1 現(xiàn)有規(guī)劃布局與群眾日益迫切的環(huán)境愿望不

相適應(yīng)

在城市,由于規(guī)劃不合理,特別是老城區(qū),居民區(qū)中混雜著商業(yè)、飲食、服務(wù)、文化娛樂(lè)等多種行業(yè),導(dǎo)致油煙、噪聲、煙塵、污水等多項(xiàng)污染,影響周邊居民的生活和工作。在農(nóng)村,由于歷史原因,部分企業(yè)和民居緊鄰,造成廠居混雜,使噪聲、異味污染等問(wèn)題難以從根本上解決,增加了環(huán)境糾紛的調(diào)處難度。此外,地方政府為了招商引資,開(kāi)出了很多優(yōu)惠條件,許諾給企業(yè)及附近群眾(如居民拆遷等),而在實(shí)際操作時(shí),由于受宏觀調(diào)控的影響,造成承諾無(wú)法兌現(xiàn),使廠群矛盾難以調(diào)解。

2.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型速度與群眾心理承受能力不相適應(yīng)

隨著改革的不斷深入,原有分配格局被打破,既得利益重新進(jìn)行調(diào)整分配,人們的心理承受能力各異,勢(shì)必出現(xiàn)一些新的矛盾。一方面,集體意識(shí)淡薄、利己主義的思想增強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了很大發(fā)展,但同時(shí)一定程度上削弱了農(nóng)民的集體主義觀念。而從現(xiàn)實(shí)情況看,農(nóng)民從集體中得到的實(shí)惠很少,農(nóng)村集體的凝聚力、號(hào)召力已經(jīng)很低,人心分散。另一方面,只要權(quán)利不要義務(wù)。部分村民在爭(zhēng)取自己的權(quán)利或利益的時(shí)候,忽視自己應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或責(zé)任,也是造成環(huán)境信訪糾紛難以調(diào)處的重要原因[1]。

2.3 群眾強(qiáng)烈的維權(quán)意識(shí)與偏低的法律素質(zhì)不相

適應(yīng)

隨著普法工作的深入,群眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng),但群眾法律素質(zhì)的提高還任重道遠(yuǎn)。一些群眾用法律維權(quán)的實(shí)用性、目的性較強(qiáng),甚至只講權(quán)利,不講義務(wù),對(duì)自己有利的事就搬出法律,對(duì)自己沒(méi)利的事處理起來(lái)就很隨意。同時(shí),在一定程度上,我國(guó)當(dāng)前的法律體系還不很健全,群眾訴求的事情通過(guò)法律渠道解決較為繁瑣,還存在一些事情無(wú)法用法律解決的現(xiàn)象。因此,有相當(dāng)部分群眾寧愿“信訪”,不愿“用法”,遇到事情首先想到的是寫信、上訪,求助于政府,而不是用法律維權(quán),造成許多本應(yīng)該通過(guò)法律途徑解決的問(wèn)題,卻引發(fā)了大量的信訪事件。

2.4 簡(jiǎn)單的處理方式與群眾的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)

在處理群眾環(huán)境信訪問(wèn)題上,無(wú)論是基層還是企業(yè),都存在著這樣的誤區(qū),一有環(huán)境糾紛,就采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的辦法解決,希望息事寧人,導(dǎo)致沒(méi)有補(bǔ)貼的要補(bǔ)貼,有補(bǔ)貼的要提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),使一些群眾認(rèn)為只要借環(huán)境問(wèn)題大吵大鬧、不斷投訴,就能達(dá)到得到補(bǔ)貼或提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的目的。無(wú)形中產(chǎn)生了一種“激勵(lì)機(jī)制”,形成了“寫信上訪鬧事——獲利——再寫信上訪鬧事”的惡性循環(huán)。

3 解決環(huán)境信訪問(wèn)題的對(duì)策及建議

環(huán)境信訪糾紛問(wèn)題在新形勢(shì)下呈現(xiàn)的特點(diǎn)以及成因,決定了調(diào)處難度的不斷加大。一些突發(fā)性環(huán)境污染事件往往是發(fā)生群體性環(huán)境糾紛的導(dǎo)火索,稍有不慎,便有可能誘發(fā)惡性事件,因此,有必要采取積極措施,健全機(jī)制,妥善處置,減輕污染損失,防止事態(tài)擴(kuò)大。

3.1 健全部門協(xié)作機(jī)制,強(qiáng)化齊抓共管意識(shí)

許多環(huán)境污染糾紛往往涉及多方面的問(wèn)題,如市區(qū)的三產(chǎn)糾紛,涉及工商、城管、衛(wèi)生、公安、文廣等部門,在處理此類糾紛時(shí),各相關(guān)部門應(yīng)積極溝通,采取協(xié)同調(diào)處和聯(lián)合執(zhí)法的形式,按照各自的職責(zé),落實(shí)責(zé)任,通過(guò)部門聯(lián)動(dòng),從根本上解決群眾反映的熱點(diǎn)問(wèn)題。而且,通過(guò)協(xié)同作戰(zhàn),齊抓共管,可以嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為,增強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法者的震懾作用,避免了互相推諉、扯皮現(xiàn)象的產(chǎn)生。與此同時(shí),要建立健全環(huán)境違法案件移送制度。根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定,環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,各相關(guān)部門依照有關(guān)法律規(guī)定,按照各自職責(zé),對(duì)環(huán)境污染防治和資源保護(hù)實(shí)施具體的監(jiān)督管理。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,由于群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)知識(shí)的缺乏,只要一涉及到環(huán)境問(wèn)題,不管是不是環(huán)保部門的職責(zé),一味向環(huán)保部門舉報(bào),但事實(shí)上環(huán)保部門又無(wú)法解決所有的環(huán)境問(wèn)題,再加上現(xiàn)有“問(wèn)責(zé)制度”的日益嚴(yán)厲,環(huán)保部門面臨“管也不是,不管也不是”的尷尬境地,造成疲于奔命,效果甚微,群眾也不滿意。因此,對(duì)那些法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)由其他職能部門負(fù)責(zé)的環(huán)境問(wèn)題,應(yīng)依法實(shí)施移送程序。如由于無(wú)證無(wú)照引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題,環(huán)保部門接到舉報(bào)或發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后,應(yīng)及時(shí)移送工商行政管理部門處理,該取締的取締,該補(bǔ)辦手續(xù)的補(bǔ)辦手續(xù),該整改的整改,盡快解決問(wèn)題,給群眾一個(gè)滿意的答復(fù)。

3.2 健全責(zé)任考核機(jī)制,強(qiáng)化守土有責(zé)意識(shí)

及時(shí)妥善處置各類環(huán)境信訪糾紛、保護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益,是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任。地方政府要充分發(fā)揮作用,把調(diào)處環(huán)境信訪糾紛作為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要工作,緊抓不放。要按照屬地管理的原則,經(jīng)常關(guān)注本地區(qū)的環(huán)境苗頭性問(wèn)題,對(duì)出現(xiàn)的環(huán)境信訪糾紛,積極主動(dòng)、及時(shí)妥善地處理。要重視對(duì)初信初訪的處理,盡量把群眾反映的問(wèn)題一次性解決,對(duì)于解決時(shí)間較長(zhǎng)的信訪,及時(shí)向群眾解釋清楚。要建立重點(diǎn)、難點(diǎn)信訪問(wèn)題掛牌督辦制度。對(duì)于重點(diǎn)、難點(diǎn)信訪問(wèn)題,每年都要列出一批實(shí)施掛牌督辦,對(duì)特別重點(diǎn)的信訪還要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)掛牌督辦及下訪制度,通過(guò)掛牌督辦工作的開(kāi)展,有效地解決一批群眾反響強(qiáng)烈的重點(diǎn)、難點(diǎn)信訪問(wèn)題。同時(shí),要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和考核措施,將環(huán)境信訪糾紛調(diào)處工作列入個(gè)人考核內(nèi)容,建立健全目標(biāo)責(zé)任制,與評(píng)先創(chuàng)優(yōu)掛鉤、與職務(wù)升遷掛鉤,從機(jī)制上強(qiáng)化環(huán)境信訪糾紛的責(zé)任意識(shí)、主動(dòng)意識(shí)。

3.3 健全預(yù)防預(yù)警機(jī)制,強(qiáng)化源頭控制意識(shí)

首先,要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育,讓人民群眾、尤其是那些企業(yè)經(jīng)營(yíng)者懂得,保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)他人的環(huán)境權(quán)益是每個(gè)公民應(yīng)有的環(huán)境道德水平。要逐步形成公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的機(jī)制,廣泛普及和宣傳環(huán)境科學(xué)知識(shí)和法律法規(guī),通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視等新聞媒介,形成“保護(hù)環(huán)境光榮,破壞環(huán)境可恥”的強(qiáng)大社會(huì)輿論,使社會(huì)各界對(duì)環(huán)保部門的職能有正確的認(rèn)識(shí),對(duì)環(huán)保部門的工作給予充分的理解和支持,在社會(huì)逐步形成人人了解環(huán)保、參與環(huán)保、支持環(huán)保的局面。同時(shí),要嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入門檻,針對(duì)不同區(qū)域、不同行業(yè),制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入條件。對(duì)不符合門環(huán)保法律法規(guī)和相關(guān)政策要求的項(xiàng)目,對(duì)選址、布局不合理的項(xiàng)目,對(duì)有可能影響飲用水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感地區(qū)的項(xiàng)目,對(duì)超過(guò)污染物總量控制指標(biāo)的新增污染項(xiàng)目,一律不予審批。加強(qiáng)日常環(huán)境監(jiān)督管理,切實(shí)規(guī)范排污者的環(huán)境行為,不斷提高環(huán)保管理效能。此外,要注重對(duì)環(huán)境信訪信息的收集、整理、分析,定期召開(kāi)信訪工作分析會(huì)議,加強(qiáng)環(huán)境糾紛排查,發(fā)現(xiàn)苗頭隱患,及時(shí)采取有效措施進(jìn)行化解,做到防微杜漸[2]。

3.4 健全司法救助機(jī)制,強(qiáng)化依法救濟(jì)意識(shí)

首先要規(guī)范環(huán)境信訪行為?！缎旁L條例》更多地賦予舉報(bào)人的權(quán)利,而相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)很少,這就給一些別有用心的人以可乘之機(jī),他們?yōu)榱诉_(dá)到個(gè)人目的,借環(huán)保名義匿名投訴、無(wú)理取鬧、重復(fù)舉報(bào)、糾纏不清,不僅浪費(fèi)了大量行政資源,而且對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?duì)外形象造成了嚴(yán)重影響[3]。對(duì)這些行為應(yīng)該要制定約束措施,對(duì)違反《信訪條例》行為、造成嚴(yán)重影響和后果的,按相關(guān)法律、法規(guī)嚴(yán)肅處理。同時(shí),要健全司法救助機(jī)制。環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)賦予了污染受害者依法訴訟的權(quán)利,鼓勵(lì)受到污染損害的當(dāng)事人針對(duì)排污者的污染損害行為依法向人民法院提起訴訟,環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持受害人提起訴訟,國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為受害人提供法律援助。要通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育,強(qiáng)化群眾依靠法律維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的意識(shí)。要通過(guò)制度健全和法律調(diào)整等措施,規(guī)范群眾的環(huán)境維權(quán)方式。從而改變過(guò)去“信訪有效,訴訟無(wú)效”的不正?，F(xiàn)象,形成依法救助的良好氛圍,為加快建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)奠定強(qiáng)有力的法制環(huán)境。

[1] 王振國(guó),閆志海.淺析環(huán)境信訪產(chǎn)生的原因及對(duì)策[J].中國(guó)科技信息,2006(3):178.

[2] 吳香鳳.關(guān)于妥善處置環(huán)境糾紛問(wèn)題的思考[EB/OL][2007-01-11].http://www.nbepb.gov.cn.

[3] 崔 軍.南通市環(huán)境信訪現(xiàn)狀分析及對(duì)策[J].污染防治技術(shù), 2008,21(1):83-85.