費(fèi) 勇,陳凌霄

(張家港市環(huán)境保護(hù)局,江蘇張家港215600)

社會穩(wěn)定和諧是人民群眾的共同心愿,是改革發(fā)展的重要前提。隨著改革開放不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,我國的經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局和人們思想觀念發(fā)生了深刻的變化。這種空前的社會變革,給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大活力,同時(shí)也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題,增加了社會管理的難度和復(fù)雜性。其中,環(huán)境問題正日益成為影響社會民生的重要因素。及時(shí)化解各種環(huán)境糾紛,消除環(huán)境隱患,已成為維護(hù)社會穩(wěn)定和諧的重要內(nèi)容。

1 環(huán)境信訪糾紛的新特點(diǎn)

新形勢下,環(huán)境信訪糾紛問題除了其固有的特征外,各種關(guān)系日益復(fù)雜,處理難度不斷增大,呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

1.1 逐步累積后爆發(fā),呈現(xiàn)出周而復(fù)始的態(tài)勢

環(huán)境信訪糾紛問題本身是一個(gè)由發(fā)生、發(fā)展、高潮、回落等階段構(gòu)成的過程,當(dāng)一項(xiàng)對他人環(huán)境權(quán)利構(gòu)成影響的事件發(fā)生后,就形成了環(huán)境糾紛的發(fā)生條件;隨著環(huán)境侵害時(shí)間的延續(xù)和侵害程度的加深,環(huán)境糾紛逐步趨于尖銳;當(dāng)受侵害者的忍耐程度達(dá)到一定限度,或是由于期間某些負(fù)面因素的觸動,環(huán)境糾紛便會以比較極端的方式爆發(fā)出來;在環(huán)境侵害行為得到糾正、侵害造成的損失得到合理補(bǔ)償后,環(huán)境糾紛便趨于平息。但在環(huán)境問題沒有得到徹底解決之前,環(huán)境糾紛問題也不會消失,而只是進(jìn)入了下一個(gè)生命周期,周而復(fù)始,難于徹底解決。

1.2 利益受侵而結(jié)盟,常采取群起攻之的手段

環(huán)境問題的責(zé)任承擔(dān)往往具有外部性,排污單位通常只從自身的角度考慮所面臨的各種選擇的成本與收益,而將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人、社會及未來。而作為環(huán)境污染影響最終承擔(dān)者,出于維護(hù)自身利益和力量抗衡的要求,就容易形成利益結(jié)盟,通過群體性行為來要求污染主體進(jìn)行賠償或要求政府予以幫助解決。同時(shí),由于解決這些矛盾和問題需要一定過程,但是群眾要求解決問題的心情十分迫切,這兩者之間的矛盾,是造成群眾信訪和集體訪、重復(fù)訪增多的重要原因之一。

1.3 污染責(zé)任難界定,信訪調(diào)處日益復(fù)雜和困難

環(huán)境信訪糾紛處理的復(fù)雜性和困難性,主要是由環(huán)境污染物的不易確定性、環(huán)境污染后果的潛伏性及環(huán)境污染的長期性決定。首先,環(huán)境問題的成因通常較為復(fù)雜,在界定污染事件責(zé)任主體上存在一定難度,缺乏必要的鑒定手段和鑒定依據(jù)。其次,環(huán)境污染后果通常是潛在性的,這些都給確定污染程度和賠償額度帶來了困難,從而影響糾紛的調(diào)處。第三,環(huán)境污染具有長期性,而期間污染方有可能發(fā)生法人變更或消亡的現(xiàn)象,而污染侵害有可能繼續(xù)或進(jìn)一步產(chǎn)生新的侵害,使污染責(zé)任追究難度加大,糾紛調(diào)處困難重重。

1.4 司法救濟(jì)不現(xiàn)實(shí),形成“信訪最有效”的不良氛圍

環(huán)境糾紛問題在我國很少通過正常的司法途徑解決,這種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是由環(huán)境糾紛問題的難訴性決定。首先,我國環(huán)境法規(guī)體系還不是很完善,環(huán)境訴訟目前還存在立案難、取證難、勝訴難等現(xiàn)象。其次,由于大多數(shù)環(huán)境污染的危害具有大眾性和區(qū)域性,因此大部分人都有互相等待的想法,希望別人起訴,自己免費(fèi)搭車。再次,目前我國的法律援助制度還不健全,尤其是環(huán)境法律援助力度尚嫌不足,公眾尤其是弱勢群體往往因請不起律師又不懂法律而放棄訴訟或造成勝訴權(quán)的喪失。因此,上訪、集體鬧事便成為經(jīng)常性手段而被采用,“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”成為他們的至理名言。

2 環(huán)境信訪糾紛的成因及其根源

環(huán)境信訪糾紛是環(huán)境問題發(fā)展積累到一定程度后矛盾突出或激化的產(chǎn)物,其產(chǎn)生的根本原因是十分復(fù)雜的,究其根源,主要體現(xiàn)在四個(gè)“不相適應(yīng)”:

2.1 現(xiàn)有規(guī)劃布局與群眾日益迫切的環(huán)境愿望不

相適應(yīng)

在城市,由于規(guī)劃不合理,特別是老城區(qū),居民區(qū)中混雜著商業(yè)、飲食、服務(wù)、文化娛樂等多種行業(yè),導(dǎo)致油煙、噪聲、煙塵、污水等多項(xiàng)污染,影響周邊居民的生活和工作。在農(nóng)村,由于歷史原因,部分企業(yè)和民居緊鄰,造成廠居混雜,使噪聲、異味污染等問題難以從根本上解決,增加了環(huán)境糾紛的調(diào)處難度。此外,地方政府為了招商引資,開出了很多優(yōu)惠條件,許諾給企業(yè)及附近群眾(如居民拆遷等),而在實(shí)際操作時(shí),由于受宏觀調(diào)控的影響,造成承諾無法兌現(xiàn),使廠群矛盾難以調(diào)解。

2.2 社會轉(zhuǎn)型速度與群眾心理承受能力不相適應(yīng)

隨著改革的不斷深入,原有分配格局被打破,既得利益重新進(jìn)行調(diào)整分配,人們的心理承受能力各異,勢必出現(xiàn)一些新的矛盾。一方面,集體意識淡薄、利己主義的思想增強(qiáng)。改革開放以來,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了很大發(fā)展,但同時(shí)一定程度上削弱了農(nóng)民的集體主義觀念。而從現(xiàn)實(shí)情況看,農(nóng)民從集體中得到的實(shí)惠很少,農(nóng)村集體的凝聚力、號召力已經(jīng)很低,人心分散。另一方面,只要權(quán)利不要義務(wù)。部分村民在爭取自己的權(quán)利或利益的時(shí)候,忽視自己應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或責(zé)任,也是造成環(huán)境信訪糾紛難以調(diào)處的重要原因[1]。

2.3 群眾強(qiáng)烈的維權(quán)意識與偏低的法律素質(zhì)不相

適應(yīng)

隨著普法工作的深入,群眾的民主意識、法制意識和維權(quán)意識不斷增強(qiáng),但群眾法律素質(zhì)的提高還任重道遠(yuǎn)。一些群眾用法律維權(quán)的實(shí)用性、目的性較強(qiáng),甚至只講權(quán)利,不講義務(wù),對自己有利的事就搬出法律,對自己沒利的事處理起來就很隨意。同時(shí),在一定程度上,我國當(dāng)前的法律體系還不很健全,群眾訴求的事情通過法律渠道解決較為繁瑣,還存在一些事情無法用法律解決的現(xiàn)象。因此,有相當(dāng)部分群眾寧愿“信訪”,不愿“用法”,遇到事情首先想到的是寫信、上訪,求助于政府,而不是用法律維權(quán),造成許多本應(yīng)該通過法律途徑解決的問題,卻引發(fā)了大量的信訪事件。

2.4 簡單的處理方式與群眾的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)

在處理群眾環(huán)境信訪問題上,無論是基層還是企業(yè),都存在著這樣的誤區(qū),一有環(huán)境糾紛,就采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的辦法解決,希望息事寧人,導(dǎo)致沒有補(bǔ)貼的要補(bǔ)貼,有補(bǔ)貼的要提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),使一些群眾認(rèn)為只要借環(huán)境問題大吵大鬧、不斷投訴,就能達(dá)到得到補(bǔ)貼或提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的目的。無形中產(chǎn)生了一種“激勵機(jī)制”,形成了“寫信上訪鬧事——獲利——再寫信上訪鬧事”的惡性循環(huán)。

3 解決環(huán)境信訪問題的對策及建議

環(huán)境信訪糾紛問題在新形勢下呈現(xiàn)的特點(diǎn)以及成因,決定了調(diào)處難度的不斷加大。一些突發(fā)性環(huán)境污染事件往往是發(fā)生群體性環(huán)境糾紛的導(dǎo)火索,稍有不慎,便有可能誘發(fā)惡性事件,因此,有必要采取積極措施,健全機(jī)制,妥善處置,減輕污染損失,防止事態(tài)擴(kuò)大。

3.1 健全部門協(xié)作機(jī)制,強(qiáng)化齊抓共管意識

許多環(huán)境污染糾紛往往涉及多方面的問題,如市區(qū)的三產(chǎn)糾紛,涉及工商、城管、衛(wèi)生、公安、文廣等部門,在處理此類糾紛時(shí),各相關(guān)部門應(yīng)積極溝通,采取協(xié)同調(diào)處和聯(lián)合執(zhí)法的形式,按照各自的職責(zé),落實(shí)責(zé)任,通過部門聯(lián)動,從根本上解決群眾反映的熱點(diǎn)問題。而且,通過協(xié)同作戰(zhàn),齊抓共管,可以嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為,增強(qiáng)對環(huán)境違法者的震懾作用,避免了互相推諉、扯皮現(xiàn)象的產(chǎn)生。與此同時(shí),要建立健全環(huán)境違法案件移送制度。根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定,環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,各相關(guān)部門依照有關(guān)法律規(guī)定,按照各自職責(zé),對環(huán)境污染防治和資源保護(hù)實(shí)施具體的監(jiān)督管理。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,由于群眾對環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)知識的缺乏,只要一涉及到環(huán)境問題,不管是不是環(huán)保部門的職責(zé),一味向環(huán)保部門舉報(bào),但事實(shí)上環(huán)保部門又無法解決所有的環(huán)境問題,再加上現(xiàn)有“問責(zé)制度”的日益嚴(yán)厲,環(huán)保部門面臨“管也不是,不管也不是”的尷尬境地,造成疲于奔命,效果甚微,群眾也不滿意。因此,對那些法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)由其他職能部門負(fù)責(zé)的環(huán)境問題,應(yīng)依法實(shí)施移送程序。如由于無證無照引發(fā)的環(huán)境問題,環(huán)保部門接到舉報(bào)或發(fā)現(xiàn)問題后,應(yīng)及時(shí)移送工商行政管理部門處理,該取締的取締,該補(bǔ)辦手續(xù)的補(bǔ)辦手續(xù),該整改的整改,盡快解決問題,給群眾一個(gè)滿意的答復(fù)。

3.2 健全責(zé)任考核機(jī)制,強(qiáng)化守土有責(zé)意識

及時(shí)妥善處置各類環(huán)境信訪糾紛、保護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益,是各級政府義不容辭的責(zé)任。地方政府要充分發(fā)揮作用,把調(diào)處環(huán)境信訪糾紛作為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要工作,緊抓不放。要按照屬地管理的原則,經(jīng)常關(guān)注本地區(qū)的環(huán)境苗頭性問題,對出現(xiàn)的環(huán)境信訪糾紛,積極主動、及時(shí)妥善地處理。要重視對初信初訪的處理,盡量把群眾反映的問題一次性解決,對于解決時(shí)間較長的信訪,及時(shí)向群眾解釋清楚。要建立重點(diǎn)、難點(diǎn)信訪問題掛牌督辦制度。對于重點(diǎn)、難點(diǎn)信訪問題,每年都要列出一批實(shí)施掛牌督辦,對特別重點(diǎn)的信訪還要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)掛牌督辦及下訪制度,通過掛牌督辦工作的開展,有效地解決一批群眾反響強(qiáng)烈的重點(diǎn)、難點(diǎn)信訪問題。同時(shí),要強(qiáng)化責(zé)任意識和考核措施,將環(huán)境信訪糾紛調(diào)處工作列入個(gè)人考核內(nèi)容,建立健全目標(biāo)責(zé)任制,與評先創(chuàng)優(yōu)掛鉤、與職務(wù)升遷掛鉤,從機(jī)制上強(qiáng)化環(huán)境信訪糾紛的責(zé)任意識、主動意識。

3.3 健全預(yù)防預(yù)警機(jī)制,強(qiáng)化源頭控制意識

首先,要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育,讓人民群眾、尤其是那些企業(yè)經(jīng)營者懂得,保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)他人的環(huán)境權(quán)益是每個(gè)公民應(yīng)有的環(huán)境道德水平。要逐步形成公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的機(jī)制,廣泛普及和宣傳環(huán)境科學(xué)知識和法律法規(guī),通過報(bào)紙、廣播、電視等新聞媒介,形成“保護(hù)環(huán)境光榮,破壞環(huán)境可恥”的強(qiáng)大社會輿論,使社會各界對環(huán)保部門的職能有正確的認(rèn)識,對環(huán)保部門的工作給予充分的理解和支持,在社會逐步形成人人了解環(huán)保、參與環(huán)保、支持環(huán)保的局面。同時(shí),要嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入門檻,針對不同區(qū)域、不同行業(yè),制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入條件。對不符合門環(huán)保法律法規(guī)和相關(guān)政策要求的項(xiàng)目,對選址、布局不合理的項(xiàng)目,對有可能影響飲用水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感地區(qū)的項(xiàng)目,對超過污染物總量控制指標(biāo)的新增污染項(xiàng)目,一律不予審批。加強(qiáng)日常環(huán)境監(jiān)督管理,切實(shí)規(guī)范排污者的環(huán)境行為,不斷提高環(huán)保管理效能。此外,要注重對環(huán)境信訪信息的收集、整理、分析,定期召開信訪工作分析會議,加強(qiáng)環(huán)境糾紛排查,發(fā)現(xiàn)苗頭隱患,及時(shí)采取有效措施進(jìn)行化解,做到防微杜漸[2]。

3.4 健全司法救助機(jī)制,強(qiáng)化依法救濟(jì)意識

首先要規(guī)范環(huán)境信訪行為?！缎旁L條例》更多地賦予舉報(bào)人的權(quán)利,而相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)很少,這就給一些別有用心的人以可乘之機(jī),他們?yōu)榱诉_(dá)到個(gè)人目的,借環(huán)保名義匿名投訴、無理取鬧、重復(fù)舉報(bào)、糾纏不清,不僅浪費(fèi)了大量行政資源,而且對當(dāng)?shù)氐膶ν庑蜗笤斐闪藝?yán)重影響[3]。對這些行為應(yīng)該要制定約束措施,對違反《信訪條例》行為、造成嚴(yán)重影響和后果的,按相關(guān)法律、法規(guī)嚴(yán)肅處理。同時(shí),要健全司法救助機(jī)制。環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)賦予了污染受害者依法訴訟的權(quán)利,鼓勵受到污染損害的當(dāng)事人針對排污者的污染損害行為依法向人民法院提起訴訟,環(huán)保部門和有關(guān)社會團(tuán)體可以依法支持受害人提起訴訟,國家鼓勵法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為受害人提供法律援助。要通過加強(qiáng)宣傳教育,強(qiáng)化群眾依靠法律維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的意識。要通過制度健全和法律調(diào)整等措施,規(guī)范群眾的環(huán)境維權(quán)方式。從而改變過去“信訪有效,訴訟無效”的不正?，F(xiàn)象,形成依法救助的良好氛圍,為加快建設(shè)社會主義和諧社會奠定強(qiáng)有力的法制環(huán)境。

[1] 王振國,閆志海.淺析環(huán)境信訪產(chǎn)生的原因及對策[J].中國科技信息,2006(3):178.

[2] 吳香鳳.關(guān)于妥善處置環(huán)境糾紛問題的思考[EB/OL][2007-01-11].http://www.nbepb.gov.cn.

[3] 崔 軍.南通市環(huán)境信訪現(xiàn)狀分析及對策[J].污染防治技術(shù), 2008,21(1):83-85.