張鳳嵋，尚潤陽

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

隨著我國經(jīng)濟建設步伐的加快，生產(chǎn)建設項目不斷增加，伴之而來的是生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，并造成嚴重的人為水土流失。按照水土保持法規(guī)定的“三同時”制度，生產(chǎn)建設項目應將水土保持設施作為一項重要建設內(nèi)容。但是，在實際工作中發(fā)現(xiàn)，部分生產(chǎn)建設項目“三同時”落實情況與水土保持法規(guī)的要求還存在較大的差距，個別企業(yè)甚至違反有關水土保持法律法規(guī)，未履行水土保持義務，造成了嚴重的水土流失問題。筆者就大型生產(chǎn)建設項目違反水土保持法律法規(guī)的特點及其事實加以簡述，并結(jié)合近年來大型生產(chǎn)建設項目監(jiān)督執(zhí)法的工作實際，對監(jiān)督執(zhí)法工作提出了幾點建議。

1 大型生產(chǎn)建設項目的主要特點

1.1 規(guī)模大，占地廣，線路長

大型生產(chǎn)建設項目一般為各地區(qū)、各行業(yè)的龍頭項目，占地面積大，少則幾十公頃，大則幾十平方公里，尤其是鐵路、公路、引水、石油管線等線性工程，線路長，有的項目甚至跨省區(qū)，沿線地貌類型復雜。如，海委2008年重點督查的南水北調(diào)中線京石段應急供水工程橫跨河北、北京15個區(qū)縣，總長227.155 km，沿線經(jīng)過了平原、丘陵、山區(qū)等地貌類型；石太鐵路客運專線長度189 km，涉及山西、河北6個區(qū)縣，僅河北省境內(nèi)永久占地達327 hm2。

1.2 水土流失隱患多，危害大

大型生產(chǎn)建設項目對土地擾動劇烈，極易引起水土流失，尤其是位于山區(qū)、丘陵區(qū)的鐵路、公路、礦產(chǎn)、農(nóng)林開發(fā)等項目，土石方用量大，取土、棄土（渣）場多，如不按照“先攔后棄”的原則布設水土保持防護措施，易引發(fā)嚴重的重力侵蝕特別是誘發(fā)性滑坡、崩塌和泥石流等自然災害，侵蝕強度可達自然侵蝕的幾倍至幾十倍，危及正常的生產(chǎn)及人民的生命財產(chǎn)安全。如，南水北調(diào)中線京石段應急供水工程河北段沿線共有棄土棄渣場264個，大型棄土棄渣場71個（面積在6.7 hm2以上），大部分棄渣場未采取防護措施產(chǎn)生了嚴重水土流失，個別棄渣場因為水土流失沖淤了下游的耕地，引起了民事糾紛；位于河北唐山的首都礦業(yè)公司水廠鐵礦項目由于多年的開采，產(chǎn)生了大量的廢土棄石，沿灤河岸邊布設的4個大型棄土棄渣場涉及灤河河道3.6 km，每個棄渣場棄渣高度均有100多m高，棄渣量幾億立方米，不僅存在很大的水土流失隱患，而且嚴重影響防洪安全。

1.3 水土保持法律意識不強，不重視水土保持工作

大部分生產(chǎn)建設單位對防治水土流失的重要性及貫徹執(zhí)行水土保持法規(guī)的嚴肅性認識不足，從思想上不重視水土保持工作，使開發(fā)建設項目水土保持“三同時”制度得不到全面貫徹執(zhí)行。有的生產(chǎn)建設單位認為水土保持手續(xù)是影響項目立項的一道障礙，拒不編報水土保持方案；有的生產(chǎn)建設項目業(yè)主把水土保持方案審批當作項目審批的一道路條，項目開工后只顧趕工期，節(jié)約成本，追求經(jīng)濟效益最大化，而忽視水土保持工作，不按照水行政主管部門審批的水保方案落實防護措施，甚至存在亂挖亂采亂倒亂棄現(xiàn)象。

1.4 執(zhí)法阻力大，難度大

由于對水土保持工作的認識不足，有的生產(chǎn)建設單位對監(jiān)督執(zhí)法不理解，認為執(zhí)法檢查是對企業(yè)正常生產(chǎn)設置障礙，甚至個別行業(yè)管理部門認為水土保持執(zhí)法就是爭奪他們的權(quán)利，因而在工作中不予配合、不予支持；有的生產(chǎn)建設單位對水土保持監(jiān)督陽奉陰違，表面上回應一定按要求整改，但實際上仍然我行我素，水土保持工作無明顯進展。如，幾年前海委對冀中水泥廠進行監(jiān)督檢查，建設單位對監(jiān)督執(zhí)法不理解，拒不與督查組見面，導致監(jiān)督檢查無法正常進行；河北省各級水行政主管部門多次督促首都礦業(yè)公司水廠鐵礦補報水土保持方案，項目有關負責人利用正在請示上級等各種理由拖延，水保方案補報工作進展緩慢。

2 大型生產(chǎn)建設項目主要的違法違規(guī)事實

2.1 水土保持方案未編制或方案編制滯后

按照《開發(fā)建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》，水土保持方案必須先經(jīng)水行政主管部門審查批準，方能辦理其他批準手續(xù)。但是，從監(jiān)督檢查情況看，有些地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持方案編報審批制度貫徹落實情況并不理想。 如，天津薊縣作為天津市唯一的山區(qū)縣，其生產(chǎn)建設項目方案編報率不足50%；2008年海委對天津薊縣生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，盤山金碧國際旅游度假中心、盤龍谷文化工程等大型生產(chǎn)建設項目未編報水土保持方案就開工建設。究其原因，主要有以下幾點：一是行政干預，有的地方個別領導環(huán)境意識淡薄，為了引入和順利開展重點工程，要求簡化水土保持方案編報手續(xù)，干擾水保部門的監(jiān)督執(zhí)法；二是部分建設單位在項目建設過程中以經(jīng)濟利益為中心，對水土保持工作認識不足，為節(jié)省投資，不愿意編報水土保持方案；三是某些地方水行政主管部門或為迎合地方領導招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的思想和做法，或怕水土保持監(jiān)督執(zhí)法惹怒地方領導，主動放棄對生產(chǎn)建設項目進行水土保持監(jiān)督執(zhí)法，甚至行政不作為。

2.2 水土保持防護措施落實不到位

從監(jiān)督執(zhí)法情況看，大部分大型生產(chǎn)建設項目雖然編報了水土保持方案，但方案的實施還有較大差距，大部分項目業(yè)主只注重主體工程的進度和質(zhì)量而忽視水土保持工作，沒有把水土流失防治責任范圍明確寫入施工合同，導致施工單位為了趕進度、節(jié)約成本，不按照審批的水土保持方案實施，棄渣場未采取防護措施或先棄后攔甚至亂倒亂棄，水土流失危害極大，以鐵路、公路等線形項目尤為突出。海委2007、2008年督查的新建鐵路石家莊至太原客運專線工程等4條鐵路項目都存在水土保持措施實施滯后或未實施的問題，棄渣場均有不采取防護措施、先棄后攔、隨意棄渣等現(xiàn)象。

2.3 水土保持監(jiān)理監(jiān)測工作不規(guī)范

為認真貫徹落實水土保持“三同時”制度，切實防治因生產(chǎn)建設活動造成的水土流失，生產(chǎn)建設項目在水土保持方案批準之后，在其實施過程中同時進行水土保持監(jiān)理和監(jiān)測。但是，從監(jiān)督執(zhí)法情況看，許多大型生產(chǎn)建設項目在項目建設過程中未開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測工作，在水土保持設施驗收時為了保證驗收的通過，只能補做監(jiān)測、監(jiān)理報告。雖然履行了手續(xù)，卻無法掌握項目建設過程中的水土流失情況和水土保持設施建設情況，偏離了水土保持監(jiān)理監(jiān)測工作的實質(zhì)和作用。根據(jù)對2007、2008年海河流域15個已驗收的大型生產(chǎn)建設項目統(tǒng)計，40%的項目在建設期間未開展水土保持工程監(jiān)理和監(jiān)測工作。有的項目雖然在建設初期便開展了水土保持監(jiān)測工作，但由于監(jiān)測費低，監(jiān)測單位在監(jiān)測重點、內(nèi)容、頻次等方面達不到有關技術規(guī)范要求，監(jiān)測質(zhì)量低。

2.4 水土保持設施驗收不及時

水土保持設施是生產(chǎn)建設項目水土保持管理的關鍵環(huán)節(jié)?！堕_發(fā)建設項目水土保持設施驗收管理辦法》第八條明確規(guī)定，在生產(chǎn)建設項目土建工程完工后，應當及時開展水土保持設施驗收工作。但從目前情況看，許多大型開發(fā)建設項目業(yè)主忽視水土保持法律法規(guī)，未履行水土保持設施驗收手續(xù)，違規(guī)開展生產(chǎn)建設工程竣工驗收并投產(chǎn)使用，各級水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門缺少強有力的制約和處罰手段，導致生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收率相對較低，以鐵路、公路、礦產(chǎn)等行業(yè)尤為突出。據(jù)統(tǒng)計，海河流域1996—2007年部批完建項目的水土保持設施驗收率只有25%左右，其中鐵路、公路項目驗收率僅有10%。

3 對水土保持監(jiān)督執(zhí)法的幾點建議

3.1 創(chuàng)新宣傳方式，創(chuàng)造良好氛圍

利用電視、報紙、網(wǎng)站等媒介宣傳水土保持法律法規(guī)和知識，提高群眾水土保持意識，為水土保持工作的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的社會氛圍；通過溝通和協(xié)調(diào)，向發(fā)改委、環(huán)保等政府部門宣傳水土保持工作的重要性，使相關部門更加了解和支持水土保持工作，將水土保持方案的審批真正納入生產(chǎn)建設項目的審批程序之中，做到?jīng)]有經(jīng)水行政主管部門審批的水土保持方案不得立項和開工建設；通過現(xiàn)場督查、召開座談會、舉辦培訓班等形式，立足于服務，向建設單位及其上級主管部門宣傳水土保持法律法規(guī)，在建設單位和監(jiān)督執(zhí)法單位之間建立協(xié)作，增強建設單位履行水土保持法律義務的自覺性。

3.2 注重聯(lián)合執(zhí)法，建立互動機制

水土流失防治工作涉及多行業(yè)、多部門，做好水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，必須加強部門和行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合。一是加大各級水行政主管部門與人大、政協(xié)、環(huán)保等部門的聯(lián)合監(jiān)督檢查，提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法的影響力和權(quán)威性；二是加大水利系統(tǒng)水政、防汛、水保等相關部門的聯(lián)合執(zhí)法，對項目涉及的水土保持、防洪、河道管理等問題統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理，使水行政執(zhí)法形成合力，保證執(zhí)法的綜合性；三是加大各級水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法力度，形成年度及汛前監(jiān)督檢查制度，創(chuàng)造良好的水保監(jiān)督環(huán)境。

3.3 增加處罰手段，加大處罰力度

針對違反水土保持 “三同時”制度的行業(yè)和企業(yè)，按照有關法律法規(guī)，增加處罰手段，加大處罰力度。對于同一投資主體所屬的在建及生產(chǎn)運行的生產(chǎn)建設項目，存在未編報水土保持方案、水土保持方案未落實和水土保持設施未按期驗收等違法違規(guī)行為的，應對其新建項目水土保持方案實施限批或緩批；對忽視水土保持工作、隨意棄渣并造成嚴重水土流失危害、拒不配合水保部門監(jiān)督執(zhí)法的項目應進行媒體曝光。只有讓違法行為付出沉重代價，才能引起建設單位的重視，也才能維護水土保持法的嚴肅性。

3.4 創(chuàng)新執(zhí)法形式，提高執(zhí)法效果

在新形勢下，傳統(tǒng)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法從執(zhí)法成本、執(zhí)法效果等方面已不符合時代要求。因此，必須因地制宜，根據(jù)實際情況創(chuàng)新和探索監(jiān)督執(zhí)法模式，減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效果。近年來，我國水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作者已經(jīng)探索出許多好的執(zhí)法模式，非常值得總結(jié)和交流。如，組織某一行業(yè)的所有建設單位，到本行業(yè)水土保持示范單位參觀、學習、交流經(jīng)驗；組織流域內(nèi)所有的建設單位進行有關水土保持方面的培訓；水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門和建設單位互相聯(lián)合，對施工單位進行督查和考核等。

3.5 注重能力培訓，提高執(zhí)法水平

針對目前水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍中存在的執(zhí)法責任和服務意識低、執(zhí)法水平和策略不高、重視方案審批而忽視審批后的監(jiān)督檢查、重視補償費而忽視項目建設中的水土流失危害等問題，通過舉辦培訓班、異地考察交流等方式，加強監(jiān)督執(zhí)法人員的在崗培訓，并將水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓制度化，全面提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和水平；在監(jiān)督執(zhí)法的同時，加強行政服務意識，時刻按照規(guī)范化建設的要求自覺規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，樹立良好的水土保持監(jiān)督執(zhí)法形象。在海河流域水土保持監(jiān)督管理工作中，筆者總結(jié)和提出以下幾條口號：我們的宗旨是為經(jīng)濟建設和生態(tài)建設保駕護航；我們的做法是在督查中服務，在服務中督查；我們的目的是經(jīng)濟建設和水土保持生態(tài)建設雙贏。