文秋成， 馬志前

(衡東縣林業(yè)局， 湖南 衡東 421400)

衡東縣生態(tài)公益林建設(shè)與管理現(xiàn)狀與對(duì)策

文秋成， 馬志前

(衡東縣林業(yè)局， 湖南 衡東 421400)

簡(jiǎn)述了衡東縣自2001年實(shí)施森林生態(tài)效益試點(diǎn)補(bǔ)助資金以來(lái)，生態(tài)公益林建設(shè)與管理成效，分析了生態(tài)公益林建設(shè)與管理存在的問(wèn)題，并根據(jù)生態(tài)公益林建設(shè)與管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策。

生態(tài)公益林；建設(shè)；管理；衡東縣

生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營(yíng)目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林，包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林和護(hù)岸林以及自然保護(hù)區(qū)的森林和國(guó)防林等。生態(tài)公益林也是以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)試驗(yàn)、森林旅游和國(guó)土保安等需要為主要經(jīng)營(yíng)目的的森林、林木、林地。在我國(guó)，生態(tài)公益林分為國(guó)家公益林和地方公益林。國(guó)家公益林是由地方人民政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定劃定并經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)核查認(rèn)定的公益林，地方公益林是由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家和地方的有關(guān)規(guī)定劃定，并經(jīng)省林業(yè)主管部門(mén)核查認(rèn)定的公益林[1]。

1 衡東縣的基本情況

衡東縣位于湖南省中東部、湘江中下游、衡陽(yáng)盆地東北邊緣，東鄰攸縣，南達(dá)安仁、衡南縣，西以湘江為界，與衡山、湘潭縣相望，北與株洲縣接壤。全縣國(guó)土總面積192490hm2，其中林業(yè)用地 106398hm2，占總面積的 55.27 %。森林覆蓋率50.14%。其地貌以丘陵為主，崗地為輔，兼有平原和山地；氣候?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)濕潤(rùn)氣候，具有四季分明、嚴(yán)寒期短、酷熱期長(zhǎng)、干濕季節(jié)明顯等特點(diǎn)；植被屬中亞熱帶常綠闊葉林帶植被，現(xiàn)有林以人工針葉林為主，人工林占70%以上，主要優(yōu)勢(shì)樹(shù)種為馬尾松、杉木、油茶、濕地松、火炬松、檫樹(shù)；天然次生林較少，以毛竹、馬尾松為主，混生多代闊葉樹(shù)，闊葉樹(shù)種主要是樟科、殼斗科、山茶科、大戟科、胡桃科、榆科等的樹(shù)種。

2 生態(tài)公益林建設(shè)與管理現(xiàn)狀

2.1生態(tài)公益林建設(shè)與管理成效

衡東縣2001年共區(qū)劃公益林面積46554hm2，占林業(yè)用地面積的43.7%，其中，國(guó)家公益林面積30751.9hm2，占公益林面積的66.1%；省級(jí)公益林面積7648.2hm2，占公益林面積的16.4%；縣級(jí)公益林面積8153.5hm2，占公益林面積的17.5%。按地類劃分，有林地面積28374.2hm2，占公益林面積的60.9%；疏林地面積791.3hm2，占公益林面積的1.7%；灌木林面積15161.6hm2，占公益林面積的32.6%；未成林造林面積336.4hm2，占公益林面積的0.7%；宜林地面積1876.6hm2，占公益林面積的4.0%；苗圃地面積13.5hm2[2]。通過(guò)2004年生態(tài)公益林補(bǔ)助資金試點(diǎn)區(qū)劃界定及2007年省級(jí)生態(tài)公益林區(qū)劃界定，衡東縣現(xiàn)已實(shí)施補(bǔ)助資金試點(diǎn)的國(guó)家生態(tài)公益林面積31160hm2，省級(jí)公益林面積10987hm2。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均為75元/hm2·年，其中直接發(fā)給林農(nóng)的管護(hù)補(bǔ)助資金為52.5元/hm2·年。

衡東縣自2001年實(shí)施森林生態(tài)效益試點(diǎn)補(bǔ)助資金以來(lái)，先后制定了《衡東縣森林生態(tài)效益試點(diǎn)補(bǔ)助資金管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《衡東縣森林生態(tài)公益林管護(hù)規(guī)章制度》、《森林生態(tài)公益林試點(diǎn)補(bǔ)助資金財(cái)務(wù)管理制度》、《森林生態(tài)公益林管護(hù)公約》等一系列管理制度；縣林業(yè)局與試點(diǎn)林權(quán)單位簽訂了重點(diǎn)公益林管護(hù)責(zé)任書(shū)及管護(hù)合同；在試點(diǎn)區(qū)的交通要道及主要路口豎立了重點(diǎn)生態(tài)公益林區(qū)域公示碑；嚴(yán)格生態(tài)公益林補(bǔ)助資金使用管理，縣財(cái)政局、縣林業(yè)局每年對(duì)試點(diǎn)單位的補(bǔ)助資金使用情況進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督；縣林業(yè)主管部門(mén)對(duì)試點(diǎn)單位的生態(tài)公益林每年進(jìn)行1次檢查評(píng)比，對(duì)違反管護(hù)協(xié)議、檢查評(píng)定達(dá)不到管護(hù)目標(biāo)要求或人為造成重點(diǎn)生態(tài)公益林資源減少、質(zhì)量降低的試點(diǎn)林權(quán)單位，從下年度開(kāi)始核減直至取消財(cái)政補(bǔ)助資金；試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭邢薹ズ徒?。通過(guò)以上各項(xiàng)措施的落實(shí)，衡東縣生態(tài)公益林試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)森林植被有所增加，森林蓄積有所增長(zhǎng)，野生動(dòng)植物資源更加豐富，亂砍濫伐、亂征濫占、亂采濫挖、亂捕濫獵、毀林開(kāi)墾等現(xiàn)象和森林火災(zāi)與森林病蟲(chóng)害有所減少，生態(tài)防護(hù)功能有所增強(qiáng)，生態(tài)管護(hù)成效良好。

2.2生態(tài)公益林建設(shè)與管理存在的問(wèn)題

2.2.1 林分質(zhì)量差，防護(hù)效益低 目前，衡東縣生態(tài)公益林中林分結(jié)構(gòu)和樹(shù)種結(jié)構(gòu)均不是很理想：有林地中人工營(yíng)造的針葉純林占絕大部分，天然闊葉林和針闊混交林幾乎沒(méi)有；現(xiàn)有生態(tài)公益林主要是20世紀(jì)60年代末至70年代初營(yíng)造的杉木林以及90年代前后為消滅宜林荒山營(yíng)造的國(guó)外松、馬尾松人工林。在有天窗的地段，幼苗或幼樹(shù)生長(zhǎng)狀況比較好。而在無(wú)天窗的林下，由于光照、水分條件等不適宜，萌發(fā)不出幼苗。在天然次生林中，由于林木年齡結(jié)構(gòu)不一樣，一些林木會(huì)枯死，形成天窗，林木將自然更新。相反，人工林中難以出現(xiàn)自然天窗，郁閉度往往很高。天然次生林林下是多種樹(shù)種的凋落物，分解快，利于種子的萌發(fā)。而人工林尤其是針葉林，比如杉木林或云杉林，其林下是單一的凋落物，分解需很長(zhǎng)時(shí)間，從物理方面看，使種子不易接觸土壤，水分不夠；從化學(xué)方面看，凋落物分解過(guò)程所產(chǎn)生的一種浸提液，使森林土壤中可溶性化學(xué)成分發(fā)生變化，這些都不利于種子的萌發(fā)和植被的更新。因此，人工杉木、馬尾松純林很難形成喬灌草復(fù)層異齡結(jié)構(gòu)和天然更新，其防護(hù)效益低，宜林地、疏林地的林地利用率低，植被稀少，涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)防護(hù)功能極差；部分純林已達(dá)成、過(guò)熟期，其生態(tài)防護(hù)功能大大減弱。

2.2.2 社會(huì)重視不夠，管理不到位 2001年衡東縣林業(yè)局增設(shè)了“生態(tài)公益林管理辦公室”。同時(shí)，在各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站加掛了“生態(tài)公益林保護(hù)管理站”牌子，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的管理模式，管理主體為林業(yè)局，具體管理人員為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員，管理人員的編制、經(jīng)費(fèi)及設(shè)施建設(shè)未得到增加和加強(qiáng)。由于人們對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)重要意義的理解不很透徹，也有少數(shù)人為了眼前和局部利益，有意無(wú)意地與生態(tài)保護(hù)主旋律唱反調(diào)，使生態(tài)保護(hù)效益與政府的積極作為不能成正比，如：邊治理邊破壞，一方治理多方破壞，甚至破壞大于治理的現(xiàn)象依然存在。在一些地方，林木亂砍濫伐與盜伐行為屢禁不止，違法占用林地和毀林開(kāi)墾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，亂捕濫獵野生動(dòng)物等問(wèn)題仍然突出，森林火災(zāi)頻發(fā)，生物多樣性受到威脅。這些對(duì)衡東縣的生態(tài)環(huán)境都造成了很大威脅和破壞[3]，管理難以到位。

2.2.3 管護(hù)投入少，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)積極性不高 衡東縣現(xiàn)行的管護(hù)投入僅為森林生態(tài)效益試點(diǎn)補(bǔ)助資金，用于護(hù)林員、林場(chǎng)管理人員的工資及勞務(wù)性支出，而用于森林經(jīng)營(yíng)方面的資金幾乎為零，林農(nóng)不愿意也不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)公益林進(jìn)行精心經(jīng)營(yíng)，就連起碼的護(hù)林責(zé)任也很難落實(shí)，森林經(jīng)營(yíng)、森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救、森林病蟲(chóng)害的治理等都出現(xiàn)“巧婦難為無(wú)米之炊”的狀況，導(dǎo)致森林生態(tài)防護(hù)功能難以得到充分發(fā)揮。

2.2.4 缺少補(bǔ)償機(jī)制，管護(hù)責(zé)任難以落實(shí) 至今國(guó)家還沒(méi)有明確的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。林權(quán)制度改革后，進(jìn)一步明晰了產(chǎn)權(quán)，林農(nóng)造林積極性、林地使用價(jià)值大大提高，而生態(tài)公益林明確規(guī)定禁止生產(chǎn)性采伐和限伐，林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益受到很大程度的影響但得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，甚至公益林區(qū)內(nèi)林農(nóng)的生產(chǎn)生活也因此受到了很大影響。生態(tài)公益林林地價(jià)值與補(bǔ)償?shù)拿艿貌坏礁窘鉀Q，林農(nóng)不愿意將林地劃入生態(tài)公益林，調(diào)出呼聲較大，生態(tài)公益林的管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)。

3 生態(tài)公益林建設(shè)與管理對(duì)策

3.1通過(guò)營(yíng)林措施提高生態(tài)公益林的質(zhì)量

混交林能夠充分利用營(yíng)養(yǎng)空間，提高林地總生物量和生物多樣性，增強(qiáng)森林抵御病蟲(chóng)害的能力。同時(shí)，混交林林冠濃密，根系深廣，枯落物豐富，能有效控制水土流失，改良生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)林木生長(zhǎng)[4]。衡東縣現(xiàn)有的生態(tài)公益林主要是人工針葉純林，生態(tài)防護(hù)功能較差，要建設(shè)高質(zhì)高效的生態(tài)公益林，必須從以下4個(gè)方面入手。

(1)“造”。對(duì)現(xiàn)有公益林內(nèi)的宜林地，選擇適宜的鄉(xiāng)土樹(shù)種，采取針闊混交的方式造林，增加林地利用率，培育復(fù)層異齡混交林。

(2)“改”。對(duì)現(xiàn)有的針葉純林，通過(guò)逐步改造使之形成生態(tài)防護(hù)效益較好的復(fù)層異齡針闊混交林。特別是對(duì)已達(dá)成、過(guò)熟期的杉木、馬尾松、國(guó)外松人工純林，建議采用三三制， 即對(duì)以上林分中的成、過(guò)熟林按山勢(shì)分成上中下3塊，保上留下砍中間。伐后選擇防護(hù)性能好的鄉(xiāng)土樹(shù)種、采取針闊混交的方式進(jìn)行更新，對(duì)中間地塊進(jìn)行改造，上、下2塊在中間地塊郁閉后，采取同樣的方法進(jìn)行改造，逐步形成針闊混交的復(fù)層異齡林。

(3)“補(bǔ)”。對(duì)現(xiàn)有的灌木林地、疏林地以及低效林采取在不破壞或盡可能少破壞現(xiàn)有植被的前提下，選擇適宜的鄉(xiāng)土樹(shù)種進(jìn)行補(bǔ)造，栽植方式以針闊混交為主，力求在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)喬、灌、草相結(jié)合植被結(jié)構(gòu)。

(4)“封”。對(duì)現(xiàn)有的天然闊葉林和針闊混交林及部分灌木林采取全封、輪封等形式，禁止一切生產(chǎn)性采伐與破壞自然生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)活動(dòng)，以封山育林、天然更新為主，輔之以人工促進(jìn)天然更新。

通過(guò)以上“造”、“改”、“補(bǔ)”、“封”4項(xiàng)營(yíng)林措施，逐步形成多樹(shù)種、多層次、異齡化、密度合理的林分結(jié)構(gòu)以及喬、灌、草相結(jié)合的森林植被結(jié)構(gòu)，提高生態(tài)公益林的質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)公益林的生態(tài)防護(hù)功能。

3.2搞好生態(tài)保護(hù)宣傳教育工作

保護(hù)生態(tài)是一項(xiàng)緊迫而持久的社會(huì)工作，僅依靠政府和職能部門(mén)管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，主要靠民眾的自覺(jué)性。因此，要充分利用各種大眾傳媒，因地制宜地開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容詳實(shí)的生態(tài)宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)人們樹(shù)立正確的生態(tài)文化觀，培養(yǎng)健康的行為模式和愛(ài)護(hù)生態(tài)的社會(huì)公德，充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，形成良好的保護(hù)生態(tài)宣傳氛圍[5]。

3.3拓寬資金渠道，增加生態(tài)公益林的管護(hù)投入

生態(tài)公益林建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，國(guó)家應(yīng)是生態(tài)公益林建設(shè)的主體，要落實(shí)建設(shè)資金的配套問(wèn)題。一方面應(yīng)將生態(tài)公益林建設(shè)納入社會(huì)公益事業(yè)的建設(shè)范圍，納入省、市縣財(cái)政預(yù)算和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，以爭(zhēng)取更優(yōu)惠的政策和資金扶持；另一方面應(yīng)以更優(yōu)惠的政策吸引各種資金投資生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)，形成全社會(huì)辦生態(tài)公益林的局面；其次采取多種形式，充分利用國(guó)家各種營(yíng)造林工程，拓寬渠道爭(zhēng)取資金，增加生態(tài)公益林的管護(hù)投入，提高林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者管護(hù)生態(tài)公益林的積極性?，F(xiàn)有的國(guó)家營(yíng)造林工程如退耕還林后續(xù)工程、長(zhǎng)江防護(hù)林工程、珠江防護(hù)林工程、封山育林工程、造林直補(bǔ)工程等盡可能地爭(zhēng)取到生態(tài)公益林區(qū)域內(nèi)，利用工程資金對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行造、改、補(bǔ)、封。增強(qiáng)生態(tài)公益林的生態(tài)防護(hù)功能，提高林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者管護(hù)生態(tài)公益林的積極性。

3.4建立完善的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制

盡快建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，是加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)迫在眉睫的工作。林權(quán)制度改革后，林農(nóng)造林積極性高漲、林地使用價(jià)值提高。根據(jù)當(dāng)前勞務(wù)工資和木材價(jià)格，營(yíng)造人工杉木林(生長(zhǎng)周期按26年)，營(yíng)造成本約2250～3000元/hm2，而一個(gè)周期產(chǎn)出木材價(jià)值約37500～45000元，每年直接經(jīng)濟(jì)收益為1356～1615元/hm2，而現(xiàn)行的生態(tài)公益林建設(shè)每年補(bǔ)助資金僅75元/hm2，可見(jiàn)生態(tài)公益林建設(shè)給林農(nóng)帶來(lái)了很大的經(jīng)濟(jì)利益損失，林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)熱情不高。因此，建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度勢(shì)在必行。根據(jù)衡東縣的縣域經(jīng)濟(jì)狀況以及當(dāng)前林地使用價(jià)值，建議每年生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫定為450～750元/hm2，并逐步提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金與林地使用價(jià)值達(dá)到基本平衡。補(bǔ)償資金來(lái)源主要從以下2個(gè)方面解決。

(1)政府投入。建議各級(jí)政府隨著財(cái)政收入增大，制定森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金制度，將生態(tài)公益林補(bǔ)償資金納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家“花錢(qián)買(mǎi)生態(tài)”的宏偉目標(biāo)。

(2)受益者直接補(bǔ)償。通過(guò)地方性立法以稅費(fèi)的形式向社會(huì)征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。根據(jù)森林資源的多種功能，制定合理可行的征收項(xiàng)目、對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，向直接受益或依靠森林資源從事各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，且有直接收入的單位(如水利、水電、城市飲用水、生態(tài)旅游、廠礦等)或個(gè)人征收生態(tài)公益林補(bǔ)償基金。補(bǔ)償基金由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征管，以確保資金的到位和投放。

3.5加大涉及生態(tài)公益林違法犯罪行為的打擊力度

為保護(hù)和管理好生態(tài)公益林區(qū)的森林資源，對(duì)破壞生態(tài)公益林內(nèi)森林資源的一切違法犯罪行為要從重從快進(jìn)行打擊。禁止在生態(tài)公益林區(qū)砍柴、割草、放牧、狩獵、開(kāi)礦、建墳、開(kāi)墾、采石、采砂和取土，特別是要禁止亂采松脂和未經(jīng)批準(zhǔn)擅自采伐林木，嚴(yán)厲懲處破壞生態(tài)公益林的違法犯罪行為；加強(qiáng)護(hù)林防火管理，建立生態(tài)公益林防火林網(wǎng)，在適當(dāng)?shù)牡乩砦恢煤徒煌ㄒ溃Q立永久性的生態(tài)公益林公告牌或封山示意圖，以較好的發(fā)揮警示作用；建立生態(tài)公益林體系檔案與生物多樣性定位監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。林業(yè)部門(mén)要強(qiáng)化監(jiān)督與管理職能，制定生態(tài)公益林保護(hù)與管理考核辦法，每年對(duì)全縣生態(tài)公益林建設(shè)與管護(hù)情況進(jìn)行1～2次檢查考核，并對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

3.6加強(qiáng)生態(tài)公益林綜合效益的開(kāi)發(fā)

建設(shè)生態(tài)公益林主要注重發(fā)揮森林的生態(tài)效益，往往忽視了森林的經(jīng)濟(jì)效益。為提高其經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者在不影響生態(tài)環(huán)境的前提下，可考慮進(jìn)行資源的綜合開(kāi)發(fā)來(lái)獲得收益。以增加公益林的自我補(bǔ)償能力和調(diào)動(dòng)林農(nóng)經(jīng)營(yíng)公益林的積極性。

(1) 以林蓄水，以水發(fā)電，以電養(yǎng)林。

(2)開(kāi)展森林生態(tài)旅游和開(kāi)發(fā)野生蔬菜、果品、中草藥、花卉等。

(3)在公益林中套種中藥材等林下作物。

(4)開(kāi)發(fā)利用豐富的植物種質(zhì)資源，有目的、有計(jì)劃地培育母樹(shù)，采收珍貴鄉(xiāng)土樹(shù)種種子等。

[1] 生態(tài)公益林[OL].http://baike.baidu.con/view/1118537.htm.2010-06-01.

[2] 陳宏建.湖南省衡東縣森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃界定工作報(bào)告[R]. 衡東縣林業(yè)局,2001，7.

[3] 于海燕，張明鐵.生態(tài)公益林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)及發(fā)展戰(zhàn)略[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009(6)：229-230.

[4] 楊克斌.柳州生態(tài)公益林管理與對(duì)策[J].中國(guó)林業(yè)，2008(10B)：39.

[5] 明溪林業(yè)局森林資源管理站.明溪縣生態(tài)公益林現(xiàn)狀和保護(hù)管理對(duì)策[OL].http://www.smskx.com.2006-12-29.

(責(zé)任編輯：唐效蓉)

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S 757.4

B

1003 — 5710(2010)05 — 0082 — 03

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