徐增陽，古 琴

（華中師范大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢430079）

農(nóng)民工市民化：政府責(zé)任與公共服務(wù)創(chuàng)新

徐增陽，古 琴

（華中師范大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢430079）

當(dāng)前農(nóng)民工市民化進(jìn)程比較緩慢，與我國工業(yè)化的快速發(fā)展不相適應(yīng)，與億萬農(nóng)民工的市民化訴求相比也有著相當(dāng)?shù)牟罹?。阻礙農(nóng)民工市民化的因素有很多，既有制度的因素，也社會(huì)的因素，還有自身的因素，其中制度因素最關(guān)鍵。農(nóng)民工市民化意義重大，但是完全依靠農(nóng)民工自己的努力是很難實(shí)現(xiàn)的。因此政府應(yīng)當(dāng)通過公共服務(wù)理念、組織、制度和機(jī)制創(chuàng)新，提升農(nóng)民工享有公共服務(wù)的水平，從而推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

農(nóng)民工；市民化；公共服務(wù)

農(nóng)民工市民化是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，也是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要舉措，對(duì)于保障農(nóng)民工權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)也有著積極的作用。然而當(dāng)前農(nóng)民工市民化的進(jìn)程比較緩慢，與我國工業(yè)化的快速發(fā)展不相適應(yīng)，與億萬農(nóng)民工的市民化訴求相比更是有著相當(dāng)?shù)牟罹?。因此，政府?yīng)當(dāng)通過公共服務(wù)創(chuàng)新，提升農(nóng)民工享有公共服務(wù)的水平，從而推進(jìn)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

一、農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀與原因分析

本文所討論的農(nóng)民工市民化是指進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工克服各種障礙最終逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程和現(xiàn)象。它大致包含四個(gè)層面的涵義：一是職業(yè)由次屬的、非正規(guī)勞動(dòng)力市場上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成首屬的、正規(guī)的勞動(dòng)力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人；二是社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民；三是農(nóng)民工自身素質(zhì)的進(jìn)一步提高和市民化；四是農(nóng)民工意識(shí)形態(tài)、生活方式和行為方式的城市化。［1］

農(nóng)民工市民化問題是中國城市化進(jìn)程中的特有現(xiàn)象。國際經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化是一個(gè)國家工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然趨勢和基本規(guī)律，但是我國農(nóng)民市民化的進(jìn)程不是普遍的“農(nóng)民——市民”模式，而是總體上呈現(xiàn)出“農(nóng)民——農(nóng)民工——市民”的中國路徑。在這一路徑中，前一階段的轉(zhuǎn)化比較順利，而后一階段則十分緩慢。

改革開放后，農(nóng)民開始進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，其中絕大多數(shù)在縣級(jí)以上城市就業(yè)。但是由于我國特有的建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的“城鄉(xiāng)分割，一國兩策”的治理體制，農(nóng)民雖然進(jìn)了城，卻并不能直接轉(zhuǎn)化為市民，雖然做了工，但并不能享有和擁有城市戶籍的工人同樣的待遇，而是成為非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)；非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)的農(nóng)民工。截至2008年底，全國在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工數(shù)量為14 041萬人。根據(jù)第5次人口普查資料，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58%，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52%；在加工制造業(yè)從業(yè)人員中占68%，在建筑業(yè)從業(yè)人員中占80%?？梢哉f農(nóng)民工已經(jīng)是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，已經(jīng)成為支撐我國工業(yè)化發(fā)展的重要力量。而且按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個(gè)百分點(diǎn)來測算，到2020年前還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。

但是，億萬進(jìn)城農(nóng)民工卻很難轉(zhuǎn)化為市民，不得不成為在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行“候鳥式”流動(dòng)的“邊緣人”?！斑吘壢恕钡姆Q謂突出地反映了農(nóng)民工在城市工作、生活的全面邊緣化，包括工作性質(zhì)的邊緣化、居住分布的邊緣化、社會(huì)地位的邊緣化、經(jīng)濟(jì)地位的邊緣化、社會(huì)心態(tài)的邊緣化、繼承性的邊緣化和家庭模式的邊緣化。［2］具體說來，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能在城市次屬勞動(dòng)力就業(yè)，從事“苦、臟、累、險(xiǎn)”的工作；收入低、福利差，很少有晉升機(jī)會(huì)；社會(huì)保障普遍缺失，基本享受不到城市政府提供的公共服務(wù)；大多居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，租住城市最簡陋、陳舊的房子甚至地下室，有的是搭建簡易住房或者住單位的工棚；在城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中處于底層，缺乏向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)；很少與城市市民來往，主要與同鄉(xiāng)、工友聯(lián)系；身份認(rèn)同陷入困惑等等。因此，當(dāng)前進(jìn)入城市的農(nóng)民工只是表面城市化，而非真正的城市化，屬于“虛城市化”或者“半城市化”。農(nóng)民工的這種處境近年來總體上有所改變，重慶、江蘇昆山等地的地方政府也開始采取措施促進(jìn)農(nóng)民工融入當(dāng)?shù)?，但是并沒有從根本上得到改善。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對(duì)勞務(wù)輸出縣301個(gè)村的調(diào)查，改革開放以來因外出就業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)遷移定居的農(nóng)民工，只相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1.7%。若按照這個(gè)比例計(jì)算，全國1.3億進(jìn)城農(nóng)民工中只有200萬左右的農(nóng)民工通過買房、結(jié)婚等方式獲得了城鎮(zhèn)戶口，他們中的8 000多萬人雖然在城鎮(zhèn)居住半年以上，但都沒能夠在城市獲得合法的市民資格、平等的待遇和實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。［3］

阻礙農(nóng)民工市民化的因素有很多，既有制度的因素，也有社會(huì)的因素，還有自身的因素。

從制度的角度看，主要有戶籍制度、建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的公共服務(wù)制度和農(nóng)村土地承包制度等。戶籍制度誕生的初衷就是限制農(nóng)民進(jìn)城，雖然當(dāng)前戶籍制度已經(jīng)起不到限制農(nóng)民進(jìn)城的功能，但是仍然使農(nóng)民工非經(jīng)戶口遷移不能獲得和市民一樣的社會(huì)身份。而建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的二元公共服務(wù)制度使農(nóng)民工不能獲得與市民同等的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、保障性住房等公共服務(wù)，難以降低市場風(fēng)險(xiǎn)，通過人力資本和社會(huì)資本的積累和增長，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成為首屬的、正規(guī)的勞動(dòng)力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度雖然為農(nóng)民工提供了底限保障，從而避免在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“流民”現(xiàn)象和類似一些發(fā)展中國家的“城市病”，但是也致使農(nóng)民工缺乏退出土地和農(nóng)業(yè)的市場機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移。

從社會(huì)的角度看，市民對(duì)農(nóng)民工群體的廣泛歧視，使農(nóng)民工很難融入城市。農(nóng)民工市民化是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)層面、社會(huì)層面和心理層面全方位融入城市的過程，其中心理層面的市民化是農(nóng)民工市民化的最后也是最高的階段，具體表現(xiàn)為農(nóng)民工思想觀念、生活方式和行為方式的城市化。這個(gè)過程不僅取決于農(nóng)民工自身的努力，也取決于市民的接納程度，是農(nóng)民工在與市民的接觸和互動(dòng)中習(xí)得的。但是廣泛存在的市民對(duì)農(nóng)民工的歧視在兩者之間構(gòu)造了一堵無形之墻，農(nóng)民工被排斥在城市主流文化之外。1997年零點(diǎn)調(diào)查集團(tuán)在持續(xù)3年對(duì)京滬漢等地外來人口的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有18%的外來務(wù)工經(jīng)商人員感受到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈歧視，45%的外來務(wù)工經(jīng)商人員感到有時(shí)會(huì)受到歧視或會(huì)受到某些城里人的歧視，有2／3的外來務(wù)工經(jīng)商人員表示他們不敢也不愿與城里人交朋友。［4］不僅如此，市民的歧視還會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民工自身的內(nèi)群體意識(shí)，促使后者將鄉(xiāng)土文化在城市中復(fù)制，慢慢和城市主流文化疏離，形成相對(duì)封閉的生活和社會(huì)交往圈，從而更加不利于其融入城市社會(huì)。

從自身的因素看，農(nóng)民工的總體素質(zhì)離市民化的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。農(nóng)民工大多年齡比較輕，也是農(nóng)村勞動(dòng)力中受教育程度比較高的群體。據(jù)2006年國務(wù)院研究室發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》，2004年全國農(nóng)民工中16－30歲的占61%，31－40歲的占23%，41歲以上的占16%；農(nóng)民工的平均年齡為28.6歲。但是總體素質(zhì)仍然偏低，特別是和市民比較還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｋ麄冎薪邮苓^職業(yè)培訓(xùn)的只有28%，絕大多數(shù)外出前沒有掌握必要的專業(yè)技能，不了解工業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)范，不熟悉城市生活，因此只能吃“青春飯”，從事簡單體力勞動(dòng)。這就導(dǎo)致他們?cè)诔鞘袆趧?dòng)力市場中競爭力弱，受經(jīng)濟(jì)周期的影響很大，一旦經(jīng)濟(jì)不景氣，用工需求減少，他們就很容易失去工作。2008年底開始的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，造成了2 000萬農(nóng)民工失業(yè)提前返鄉(xiāng)。這種狀況使絕大多數(shù)農(nóng)民工無法在城市實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，很難在城市立足。

在上述阻礙農(nóng)民工市民化的因素中，最主要的原因還是制度性因素，這已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。［5］［6］這個(gè)觀點(diǎn)也得到了農(nóng)民工的認(rèn)同。一項(xiàng)在長沙進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明，202名新質(zhì)農(nóng)民工中，61%認(rèn)為成為本地市民的最大的障礙是制度性方面的因素。［7］而在制度性因素中，關(guān)鍵并不是戶籍制度，而是建立在戶籍制度基礎(chǔ)之上的二元公共服務(wù)制度。從戶籍改革力度較大的石家莊市來看，從2004年5月到2006年7月，僅有40萬人辦理了落戶石家莊的手續(xù)。北京市在1992年開始了小城鎮(zhèn)戶籍政策改革，但截至2006年底，67個(gè)小城鎮(zhèn)辦理了農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口的總共只有1萬多人。［5］這表明只單純地進(jìn)行戶籍制度改革而沒有給予進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等相應(yīng)的公共服務(wù)，并不能有效地推進(jìn)市民化進(jìn)程。

二、農(nóng)民工市民化的重要意義和政府責(zé)任

農(nóng)民工市民化是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，也是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要舉措，對(duì)于保障農(nóng)民工權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)也有著積極的作用。

一是農(nóng)民工市民化是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)。全面建設(shè)小康社會(huì)，關(guān)鍵在農(nóng)村。沒有農(nóng)村的小康就沒有全國的小康。但是農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)又是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民增收的任務(wù)重，困難多。據(jù)2006年國務(wù)院研究室發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》，多年來，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商是增加農(nóng)民收入的重要途徑。2004年全國農(nóng)民人均純收入2 936元，比1997年提高了846元；其中工資性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由25%提高到了34%。盡管如此，要想富裕農(nóng)民還是要靠減少農(nóng)民，使農(nóng)民真正從土地上轉(zhuǎn)移出去。通過大幅度減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均土地資源占有量和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而增加農(nóng)民的收入，讓大多數(shù)農(nóng)民盡快富裕起來。

二是農(nóng)民工市民化是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要舉措。擴(kuò)大內(nèi)需是應(yīng)對(duì)當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根本措施。擴(kuò)大內(nèi)需不僅需要產(chǎn)品下鄉(xiāng)，更需要農(nóng)民進(jìn)城。實(shí)際上，導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)內(nèi)需不足的重要原因是城市化水平低。我國目前城市化水平是40%多，距離世界總體水平50%多不是太遠(yuǎn)，但是實(shí)際上戶籍化率只有不到28%。農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)者也是消費(fèi)者，但是由于農(nóng)民工市民化的渠道不暢，很多農(nóng)民工缺乏在城市定居的預(yù)期，因此在城市拼命賺錢，同時(shí)省吃儉用，盡力減少在城市的消費(fèi)，將錢攢下來帶回農(nóng)村。在一些勞務(wù)輸出大縣，每年農(nóng)民工匯回的錢比當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入還要多。許多農(nóng)民工將打工賺到的錢在家鄉(xiāng)修房子，但平時(shí)并不居住，造成了嚴(yán)重的閑置和浪費(fèi)。如果農(nóng)民工消費(fèi)能從農(nóng)村消費(fèi)轉(zhuǎn)型為城市消費(fèi)，那么他們的人均消費(fèi)水平將大幅度提高，而且其對(duì)住房、醫(yī)療以及對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求，都將構(gòu)成擴(kuò)大內(nèi)需的強(qiáng)大動(dòng)力。

三是農(nóng)民工市民化是保障農(nóng)民工權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的有效措施。農(nóng)民工長期工作生活在城市，卻無法享受市民待遇，而且其公民權(quán)利經(jīng)常受到不法侵犯。工資經(jīng)常被拖欠；缺乏起碼的勞動(dòng)保護(hù)；子女多數(shù)只能在簡陋的打工學(xué)校接受義務(wù)教育；工傷甚至死亡，卻得不到有效的治療和合理的補(bǔ)償。如此等等，不勝枚舉。由此引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾和問題，已經(jīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成了現(xiàn)實(shí)的破壞和潛在的威脅。例如，2006年寧波市北侖區(qū)共發(fā)生群體性事件50起，其中涉及外來農(nóng)民工的21起，占42%；2007年共發(fā)生群體性事件86起，其中涉及外來農(nóng)民工的35起，占40.7%；2008年1至5月份共發(fā)生群體性事件27起，其中涉及外來農(nóng)民工的11起，占40.7%。［8］因此，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，給予農(nóng)民工市民待遇不僅有利于保障農(nóng)民工權(quán)益，也有利于社會(huì)穩(wěn)定。

綜上所述，農(nóng)民工市民化意義重大，但是完全依靠農(nóng)民工自己的努力是很難實(shí)現(xiàn)的，需要政府、社會(huì)的高度重視和大力幫扶，尤其是在市民化的初期階段，政府為農(nóng)民工提供相應(yīng)的公共服務(wù)，具有導(dǎo)向性和決定性意義。

近年來，國家高度重視農(nóng)民工的公共服務(wù)工作。2002年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工要“公平對(duì)待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”。2003年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求各地提高認(rèn)識(shí)，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制，解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題，改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件，做好培訓(xùn)工作，多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)。2003年4月，國務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，首次將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍。2003年9月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》，明確進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主。2006年3月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確指出在解決農(nóng)民工問題上要強(qiáng)化服務(wù)。要求各級(jí)政府轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和改善對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)和社會(huì)管理，發(fā)揮企業(yè)、社區(qū)和中介組織作用，為農(nóng)民工生活與勞動(dòng)創(chuàng)造良好環(huán)境和有利條件。黨的十七屆三中全會(huì)做出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，并就農(nóng)民工公共服務(wù)問題作了專門部署。

在國家宏觀政策的導(dǎo)向下，一些地方政府在為農(nóng)民工提供公共服務(wù)問題上做了一些努力。上海市一些鎮(zhèn)和街道、社區(qū)通過政府規(guī)劃、社區(qū)投資、市場運(yùn)作的方式修建農(nóng)民工集中居住的民工公寓。杭州市通過社區(qū)學(xué)院、外來人口學(xué)校對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)，開設(shè)家政、縫紉、電腦等免費(fèi)課程。寧波市海曙區(qū)不僅為農(nóng)民工子女提供良好的義務(wù)教育，還為他們提供免費(fèi)的兒童免疫與疾病預(yù)防治療；針對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)，海曙區(qū)政府建立了綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由公安、工商、勞動(dòng)、計(jì)劃生育、教育、民政、衛(wèi)生、房管等相關(guān)部門參加，并設(shè)有流動(dòng)人口管理辦公室。江蘇昆山市則推動(dòng)農(nóng)民工融入當(dāng)?shù)?，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)“新昆山人”建設(shè)工作的意見》，還專門成立了“新昆山人”服務(wù)中心，專門為參與昆山市建設(shè)的非本市戶籍的外來人員及其子女提供服務(wù)。［9］

但是從推進(jìn)農(nóng)民工市民化的角度看，當(dāng)前政府的農(nóng)民工公共服務(wù)工作中也存在一些亟待解決的問題，主要有：一些地方政府在農(nóng)民工公共服務(wù)問題上仍然心存偏見，視其為額外負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致在工作中被動(dòng)應(yīng)付，敷衍塞責(zé)；農(nóng)民工公共服務(wù)制度不健全不完善，或者導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)時(shí)缺乏依據(jù)，或者不受農(nóng)民工歡迎；為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)分散，難以形成合力，按戶籍人口配備的工作人員也人手不足，無法適應(yīng)新形勢的需要；以社會(huì)治安為主要任務(wù)的流動(dòng)人口管理體制使農(nóng)民工的公共服務(wù)需求難以反映；用于農(nóng)民工公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)不足；公共服務(wù)供給機(jī)制不能適應(yīng)農(nóng)民工的群體特點(diǎn)；農(nóng)民工公共服務(wù)工作沒被列入相關(guān)部門的考核體系，導(dǎo)致工作人員敷衍塞責(zé)，工作難以有效地開展等等。

三、通過公共服務(wù)創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)民工市民化

針對(duì)上述問題，政府應(yīng)當(dāng)通過公共服務(wù)創(chuàng)新，提升農(nóng)民工享有公共服務(wù)的水平，從而推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

一是公共服務(wù)理念創(chuàng)新。理念創(chuàng)新要解決好兩個(gè)問題：要不要為農(nóng)民工提供公共服務(wù)？要不要為農(nóng)民工提供與市民同等的公共服務(wù)？

就前者來說，政府對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度總體上經(jīng)歷一個(gè)由“只管理不服務(wù)——重管理輕服務(wù)——寓管理于服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，但是當(dāng)前仍然有少數(shù)城市政府在這個(gè)問題上觀念落后，對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度依然是“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)拒入、政治排斥”。對(duì)此，這些城市政府應(yīng)當(dāng)徹底轉(zhuǎn)變理念，將農(nóng)民工視為城市的一員，與城市居民是“利益共同體”，把農(nóng)民工當(dāng)作享有公共服務(wù)的有機(jī)組成部分，在制定城市公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，切實(shí)考慮農(nóng)民工對(duì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)要求，建立有利于農(nóng)民工享受公共服務(wù)的工作機(jī)制和合理的政策。

就后者來說，《意見》已經(jīng)給出了明確的回答。《意見》指出，“公平對(duì)待，一視同仁”是做好農(nóng)民工工作的指導(dǎo)原則，要求“維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，消除對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的歧視性規(guī)定和體制性障礙，使他們和城市職工享有同等的權(quán)利和義務(wù)?！薄稕Q定》更是作出了明確的規(guī)定，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場。加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民?！碑?dāng)前，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工公共服務(wù)上的“同城待遇”時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)遵循的基本理念是一個(gè)人在城市生活時(shí)間越長，履行義務(wù)越多，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越大，就應(yīng)當(dāng)享受越多的城市福利和公共服務(wù)。

二是公共服務(wù)組織創(chuàng)新。建立專門的農(nóng)民工（流動(dòng)人口）管理與服務(wù)相結(jié)合的常設(shè)機(jī)構(gòu)?？梢韵裾憬〖闻d市那樣，設(shè)立新嘉興人服務(wù)管理委員會(huì)，由公安、計(jì)生、勞動(dòng)、綜治辦、司法、城建、地稅等多部門組成，專門從事服務(wù)管理外來務(wù)工人員。這樣的機(jī)構(gòu)具有臨時(shí)性、過渡性，當(dāng)農(nóng)民工真正市民化后，就可以撤消。在農(nóng)民工流入比較多的大城市，也可以借鑒發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“移民管理局”之類的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，幫助他們盡快融入城市社會(huì)。無論采取哪種組織形式，都要“重心下沉”，加強(qiáng)街道和社區(qū)在農(nóng)民工公共服務(wù)上的功能。

三是公共服務(wù)制度創(chuàng)新。構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)民工群體特點(diǎn)的公共服務(wù)制度是一個(gè)漸進(jìn)的過程，當(dāng)前的重點(diǎn)是建立就業(yè)、職業(yè)教育、保障性住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)制度。職業(yè)教育方面要完善農(nóng)民工職業(yè)和技能培訓(xùn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民工自主選擇培訓(xùn)學(xué)校和培訓(xùn)方式，政府對(duì)參加培訓(xùn)的農(nóng)民工予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼；就業(yè)方面進(jìn)一步清理和取消各種針對(duì)農(nóng)民工的歧視性規(guī)定和不合理限制，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度，為農(nóng)民工免費(fèi)提供法律政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹；住房方面要將農(nóng)民工納入到城市經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的供應(yīng)范圍，同時(shí)將公積金制度逐步擴(kuò)大到包括在城市中有固定工作的農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)各類就業(yè)群體；社會(huì)保障方面要擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，盡快制定包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口社會(huì)救助制度。

四是公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。首先是獲得機(jī)制創(chuàng)新。城市政府可以建立梯度累進(jìn)的公共服務(wù)獲得機(jī)制，即根據(jù)農(nóng)民工在當(dāng)?shù)貏?wù)工年限的增長（或同時(shí)選擇幾個(gè)參照指標(biāo)），而享受逐步升級(jí)的市民待遇。這種機(jī)制可以與農(nóng)民工管理相結(jié)合，旨在通過為農(nóng)民工的城市融合提供制度化接口，為其提供一個(gè)在城市生活明確而穩(wěn)定的預(yù)期，從而規(guī)避其在就業(yè)、社會(huì)保障等方面的短視行為并約束其違法沖動(dòng)。［10］其次是供給機(jī)制創(chuàng)新。一方面要建立“需求主導(dǎo)”型的供給機(jī)制，尤其是在農(nóng)民工內(nèi)部二次社會(huì)分化加劇的背景下，這種供給機(jī)制相對(duì)于“供給主導(dǎo)”型更能滿足當(dāng)前農(nóng)民工群體的多元化、差異性公共服務(wù)需求。另一方面在農(nóng)民工公共服務(wù)供給中引入市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。比如在市場機(jī)制上，可以通過向農(nóng)民工發(fā)放“培訓(xùn)券”的方式，由其自行選擇合適的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。在社會(huì)機(jī)制上，鼓勵(lì)NGO面向農(nóng)民工提供公共服務(wù)，也可以積極引導(dǎo)幫助農(nóng)民工建立自己的NGO，自我管理、自我服務(wù)。再次是保障機(jī)制創(chuàng)新。把農(nóng)民工公共服務(wù)的開支納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，確保經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定。同時(shí)劃分各級(jí)政府在農(nóng)民工公共服務(wù)中的事權(quán)，明確中央和地方政府之間、流出地和流入地政府之間的財(cái)政支出責(zé)任。最后是評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新。將“農(nóng)民工滿意”納入到政府相關(guān)部門的服務(wù)工作績效評(píng)價(jià)體系，形成有效的激勵(lì)機(jī)制。

［1］ 劉傳江.中國農(nóng)民工市民化研究.理論月刊，2006（10）.

［2］ 劉傳江，徐建玲，等.中國農(nóng)民工市民化進(jìn)程研究.北京：人民出版社，2008：22－25.

［3］ 韓俊.調(diào)查中國農(nóng)村：上冊(cè).北京：中國發(fā)展出版社，2009：482.

［4］ 凌月.沖突與寬容——城里人評(píng)價(jià)外來人口.中國青年，1997（1）.

［5］ 錢正武.農(nóng)民工市民化與政府職責(zé).理論與改革，2005（2）.

［6］ 高君.農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的就業(yè)和社會(huì)保障問題研究.社會(huì)科學(xué)輯刊，2008（3）.

［7］ 豆小紅.制度性機(jī)會(huì)與“新質(zhì)農(nóng)民工”的市民化.中國青年研究，2006（7）.

［8］ 朱振甫，杜劍虹.和諧背景下外來農(nóng)民工管理的反思性研究.公安學(xué)刊，2008（5）.

［9］ 郁建興，陽盛益.城市政府在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的作用.學(xué)習(xí)與探索，2008（1）.

［10］ 課題組.外來人口社會(huì)管理與公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新——基于廈門市某區(qū)調(diào)研的分析.東南學(xué)術(shù)，2007（6）.

【責(zé)任編輯：王建平】

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2009－10－22

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“進(jìn)城農(nóng)民工的基本公共服務(wù)——社會(huì)分化視角下的實(shí)證研究”（09YJA810007）；國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“促進(jìn)社會(huì)公平正義的服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善研究”（07＆ZD030）

徐增陽（1975—），男，湖北丹江口人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)管理學(xué)院副教授；古琴（1985—），女，湖北嘉魚人，華中師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。