孫迎輝

淺析中國市與縣層級管理體制中的利弊

孫迎輝

中國的一種主導(dǎo)性的行政管理制度是“市管縣”體制。但隨著市與縣經(jīng)濟差距的縮小，加上“市管縣”體制缺乏系統(tǒng)配套的城市發(fā)展機制和人口政策的平臺，該體制下的市縣矛盾暴露諸多弊端。擬以此為基礎(chǔ)結(jié)合現(xiàn)階段“市管縣”體制所遇到的問題，提出改革的構(gòu)想，實行省直管縣策略，并對其進行了理論與實踐方面的可行性分析。

市管縣；省管縣；強縣擴權(quán)；市縣分治

“市管縣”，又稱“市領(lǐng)導(dǎo)縣”，是指以經(jīng)濟比較發(fā)達的中心城市作為一級政權(quán)來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制。這種體制的形成是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和政府管理一體化兩個過程同步進行的重要結(jié)果，是中國由一個典型的農(nóng)業(yè)國逐步轉(zhuǎn)向一個工業(yè)國的重要標志?，F(xiàn)階段，我國地方行政區(qū)劃層級，除港、澳、臺、海南和直轄市外，基本上是省- 市- 縣- 鄉(xiāng)四級?！笆泄芸h”體制已成為全國各省最基本的行政體制。隨著時代的發(fā)展，它的歷史適應(yīng)性變成了經(jīng)濟發(fā)展的束縛。“市管縣”體制改革，越來越受到社會各界的熱切關(guān)注。

一 “市管縣”體制的歷史演進

1.“市管縣”體制的歷史沿革。

(1)改革開放前。新中國成立后不久，為了保證城市蔬菜等副食品的供應(yīng)，天津、北京和上海等大城市自發(fā)地領(lǐng)導(dǎo)起周圍的縣。1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區(qū)直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣，開創(chuàng)了全國“市管縣”的先河。1959年，第二屆全國人大第九次會議通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，對“市管縣”體制做出了法律上的規(guī)定，直接推動了“市管縣”體制的發(fā)展。至1960年，全國已經(jīng)有48個市領(lǐng)導(dǎo)234個縣，約占全國縣建制總數(shù)的八分之一。但這次“市管縣”體制以大躍進和人民公社化運動為契機，缺乏經(jīng)濟文化基礎(chǔ)，很快就“降溫”了。1961年以后，隨著經(jīng)濟調(diào)整和整頓的開始，“市管縣”體制不僅停止了發(fā)展，而且大量的市又恢復(fù)了原有體制，特別是河北省，恢復(fù)了全部專區(qū)和專員公署。至1965 年，全國領(lǐng)導(dǎo)縣的市下降到25個，領(lǐng)導(dǎo)的縣還不到1960年的三分之一。至此，“市管縣”體制經(jīng)歷了第一次大起大落。

(2) 改革開放后。十一屆三中全會后，黨中央、國務(wù)院充分肯定了遼寧省在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行“市管縣”體制的經(jīng)驗，發(fā)出《關(guān)于改革地區(qū)體制和實行市管縣的通知》，并批準江蘇全省實行“市管縣”體制，全國各省、自治區(qū)都擴大了試點，從而出現(xiàn)了“市管縣”的高潮。隨后中央又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并把此作為1983年地方政府改革的一項重要內(nèi)容。從此，“市管縣”體制開始在全國范圍內(nèi)推行。到2004 年底，全國332個地級行政區(qū)劃單位中，已經(jīng)有269個“市管縣”體制下的地級市，“市管縣”體制下的地級市所領(lǐng)導(dǎo)的縣占全國總數(shù)的80%以上。

2.“市管縣”體制的歷史作用。

(1)“市管縣”體制增加了政治領(lǐng)導(dǎo)的組織力。我國由于幅員遼闊、人口眾多，并且受物質(zhì)條件和自治能力的限制，管理幅度比較狹窄，在省與縣之間，增加管理層次，增強管理力度。

(2)“市管縣”體制對組織區(qū)域的生產(chǎn)和流通發(fā)揮了積極作用。面對改革開放初期城鄉(xiāng)分割、商品嚴重供給不足的局面，中央提出通過“市管縣”體制，把中心城市變成商品交換中心，發(fā)揮中心城市優(yōu)勢，帶動整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

二 “市管縣”體制存在的問題

隨著我國政治、經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟體系的確立并不斷完善，“市管縣”體制已逐漸偏離其改革初期設(shè)想的長遠目標，其弊端顯而易見。

1.“市管縣”體制缺乏法律依據(jù)，造成城市虛化?！吨腥A人民共和國憲法》第三十條明確規(guī)定，我國行政區(qū)域劃分為省 - 縣- 鄉(xiāng)三級。因此，依法只能是市帶縣、市領(lǐng)導(dǎo)縣，而不是市管縣。同時，憲法第三十條第二款又變通規(guī)定了“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，自治州分為縣、自治縣、市”。實行“市管縣”體制的法律依據(jù)，大都來源于此。但究竟什么是“較大的市”呢? 國務(wù)院已經(jīng)批準青島、齊齊哈爾、徐州等19個市為“較大的市”，加上自然成為“較大的市”的28個省會城市，較大的市共計47個。因此，只有47個“較大的市”和4個直轄市依據(jù)憲法可以實行“市管縣”體制。由于混淆了“地級市”與“較大的市”的概念，實行“市管縣”體制的地級市竟多達269個，并成為實際上的一級行政區(qū)化，這顯然與憲法的規(guī)定相違背。

2.“市管縣”體制增加層次，加大行政管理成本降低效率。實行“市管縣”體制，省縣之間的層次由虛變實，行政層次變成中央- 省- 市- 縣- 鄉(xiāng)五級。為了加強對縣鄉(xiāng)的管理，地級市就必須配置專門的管理人員和管理部門，這樣無形中增加了管理成本。 “市管縣”體制人為制造出一個中間層級，與省管縣時相比，增加信息傳遞程序，影響信息傳遞速度，降低行政效率。

3.職能定位不清，束縛縣域經(jīng)濟發(fā)展。省級政府基本以宏觀管理為主，多制定政策，縣級政府以微觀管理為主，多執(zhí)行政策。地級市既不是宏觀管理也不是微觀管理，這一層次管理一旦由虛到實，使縣級政府的權(quán)限上收，影響和干擾了縣級政府發(fā)揮其自治權(quán)能。由于市縣財政體制的相對獨立，市縣成了兩個相對獨立的發(fā)展主體，在市場經(jīng)濟背景下，市縣在經(jīng)濟發(fā)展中必然是競爭多于合作。其結(jié)果往往是縣被統(tǒng)得過死，缺乏應(yīng)有活力。

4.實行城鄉(xiāng)合治，違背國際慣例。實行“市管縣”體制，表明了政府試圖通過城鄉(xiāng)合治實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補和城鄉(xiāng)一體化的努力。但是，由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)合一走向城市自治、農(nóng)村自治，是世界行政史揭示的一個客觀規(guī)律。全面推廣市管縣，將會使已經(jīng)實行近百年的城鄉(xiāng)分治重新回到城鄉(xiāng)合治的老路上去，違背城鄉(xiāng)分治的發(fā)展規(guī)律。

三 改革“市管縣”體制的原則與構(gòu)想

針對“市管縣”體制在現(xiàn)階段所存在的問題，對其體制進行改革乃當(dāng)務(wù)之急。為發(fā)展縣域經(jīng)濟，釋放縣域經(jīng)濟活力，應(yīng)該采取省直管縣市，放權(quán)于縣。改革不宜操之過急，應(yīng)循序漸進，先點后面，逐步過渡。

1.改革“市管縣”體制的原則。

(1) 近期工作與遠期目標相結(jié)合。“市管縣”體制改革是一項長期、系統(tǒng)工程，一些重大的調(diào)整目標，在近期可能由于條件不完全成熟，不能操之過急；有些可能需要立刻解決?！笆泄芸h”體制的近期改革步驟不能影響或干擾長遠的改革目標。

(2)穩(wěn)中求進、循序漸進。“市管縣”體制的調(diào)整，涉及政治、經(jīng)濟、社會生活的方方面面，必須綜合考慮，全面權(quán)衡，在保持相對穩(wěn)定的前提下，采取謹慎的改革措施。要有步驟地綜合推進，綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、行政區(qū)域面積、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素，將行政體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合、加快城市化進程結(jié)合起來。

(3)小試驗、大調(diào)整?？v觀我國重大行政區(qū)劃的調(diào)整，往往先在條件較好的地區(qū)進行試點。現(xiàn)在，取消“市管縣”體制，也有必要在部分地區(qū)先行試點，在試點中發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題，從而保證在全面推開時，能夠有更加完善的方案，進行周密部署。

2.改革“市管縣”體制的構(gòu)想。改革“市管縣”體制應(yīng)該在堅持以上原則的前提下，循序漸進，先點后面，逐步過渡，實行省直管縣市的三步走策略。既可以保證改革的順利進行，也可以促進各地經(jīng)濟的發(fā)展，維護政治社會穩(wěn)定。

(1)強縣擴權(quán)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。要解決三農(nóng)問題，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，發(fā)展縣域經(jīng)濟，就必須改革“市管縣”體制。首先應(yīng)該做的是強縣擴權(quán)，省級政府應(yīng)把行政審批權(quán)限下放到縣，使大量具體事務(wù)由縣級行政單位解決，以使其功能得到完善，成為真正的一級行政權(quán)力主體，提高其發(fā)展經(jīng)濟和社會治理的主動性、積極性。

強縣擴權(quán)的一個必要條件是經(jīng)濟的強大。因此，要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。其準確的定位是作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)合部和交匯點的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。縣域經(jīng)濟是特色經(jīng)濟，其基礎(chǔ)是區(qū)域的自然資源。因此，發(fā)展縣域經(jīng)濟必須依據(jù)其區(qū)位和自然資源優(yōu)勢來因地制宜打造特色產(chǎn)業(yè)和名牌產(chǎn)品，但與此同時又要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(2)縮小省區(qū)。關(guān)于省制改革的問題，其實在清末和民國時期以及20世紀80年代末以來，學(xué)術(shù)界就進行了深入研究，并且意見逐步集中到 “分省減層”的思路上來。多數(shù)意見主張將中國的一級省區(qū)適當(dāng)縮小，盡管最后新省區(qū)的數(shù)目不盡相同，卻恰恰體現(xiàn)出各方案的特色，并體現(xiàn)了我國長期以來對省制研究的成果和共識，同時也表明省級行政區(qū)劃改革的問題還有待進一步深入研究。

四 推行“省管縣”體制的意義和實踐探索

1.推行“省管縣”體制的意義。

(1)我國正處在一個市場經(jīng)濟改革比較超前、產(chǎn)權(quán)體制較清晰、政治文明要求越來越高的大環(huán)境下，改革最有效的辦法就是權(quán)力下放，減少中間層級，推行省管縣體制。

(2)省級部門現(xiàn)有部分審批權(quán)限直接“放權(quán)”給縣 ，是逐步實現(xiàn)由行政區(qū)經(jīng)濟向經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)折。政府簡政放權(quán)，實質(zhì)上就是政府改革改到了自己頭上，更加凸顯政府的責(zé)任，增強政府的使命感。

(3)對于上級政府來說，事權(quán)變小了，對生產(chǎn)力的發(fā)展是解放，是“松綁”；對于下級政府來說，放下來的權(quán)力就是生產(chǎn)力，其直接的效應(yīng)是減少了環(huán)節(jié)，簡化了手續(xù)，加快了速度，提高了效率。

2.推行“省管縣”體制的實踐探索。針對“市管縣”體制的弊端，許多地區(qū)都進行了一些針對“市管縣”體制改革的有益探索，以浙江省的改革最富成效。浙江省是最先實行“省管縣”體制改革的省份之一， 2002年8月17日，浙江省委辦公廳下發(fā)“浙委辦[2002]40號”文件，將313項審批權(quán)下放給紹興、溫嶺等20個縣 。這份文件后來被浙江省有關(guān)部門簡稱為“40號文件”。文件里用四個字表述擴權(quán)的總體原則———“能放都放”。這種改革模式成效是顯著的，使全省縣域經(jīng)濟得到快速發(fā)展，成為全國的排頭兵。在第四屆全國縣域經(jīng)濟基本競爭力評價中，浙江省有27個縣進入全國經(jīng)濟百強縣行列，居全國31個省市區(qū)(港、澳、臺除外)之首。

五 結(jié)語

“市管縣”體制的改革，應(yīng)該因地制宜，因時制宜，不同的區(qū)域發(fā)展階段要采取不同的改革模式。對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平高、中心城市已走出“極化階段”的市縣，可以實行省直管縣市;對仍然處于“極化階段”的市縣系統(tǒng)，可以保留一段時期的“市管縣”體制，但必須加大行政改革力度，逐步把地級市的行政和經(jīng)濟管理權(quán)上收、下放，為全面實行省直管縣作好體制準備并做好基礎(chǔ)工作。新體制的建立更多的是一個漸進的過程，需要理性務(wù)實的分析，乃至對關(guān)鍵部位有周全考慮。

1.朱光磊：當(dāng)代中國政府過程[M] .天津：天津人民出版社,2002年

2.孫學(xué)玉：強縣擴權(quán)與市管縣體制改革的必要性分析[J].中國行政管理,2006 (5)

AnalysisofAdvantageandDisadvantageofCurrentChineseCityManagementSystem

Sun Yinghui

The typical management system in China is so-called “Shi guan xian System” . With the decreasing gap in the economic growth between the county and the city and other factors faced by the system , the problem under aroused under the current system has become one of the most outstanding problems . The paper analyze those problems emerged from the current “Shi guan Xian System”, and it put forward some suggestions to reform the system and to take the “Sheng guan xian System” in place of the “Shi guan xian System ”.

“Shi guan xian System” ; Sheng guan xian System ; empower more power to the county government ; making decision by the county government and the city government separately

ClassNo.:D693.62DocumentMark:A

孫麗萍 鄭英玲)

孫迎輝，碩士，工程師，天津大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津。郵政編碼：300072

1672-6758(2010)01-0044-2

D693.62

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