石光乾

(甘肅聯(lián)合大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院，甘肅 蘭州 730010)

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)協(xié)作的相互轉(zhuǎn)進(jìn)，新型的城市土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)城市規(guī)劃用地的改革創(chuàng)新。由于現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度和保障機(jī)制存在實(shí)然的不確定性，對(duì)于政府集中壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和對(duì)土地供應(yīng)的實(shí)質(zhì)主導(dǎo)是否與經(jīng)濟(jì)政策宏觀調(diào)控能力相適應(yīng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地儲(chǔ)備運(yùn)行實(shí)踐中如何構(gòu)建保障土地市場(chǎng)運(yùn)行需求的城市土地儲(chǔ)備法律制度，應(yīng)是現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度在總結(jié)和嘗試階段必須考量的命題。

一、對(duì)土地儲(chǔ)備制度“公共利益性”的法理檢視

根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》第二條相關(guān)規(guī)定和運(yùn)行實(shí)踐，目前國(guó)內(nèi)各大城市建立起的城市土地儲(chǔ)備制度，就是由市縣級(jí)政府委托或授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)，通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地分散在用地者手中的城市土地進(jìn)行集中，由政府委托(或授權(quán))的機(jī)構(gòu)完成土地整治、開(kāi)發(fā)等一系列前期工作后，按城市土地供應(yīng)計(jì)劃重新配置投入市場(chǎng)的制度安排。

有學(xué)者認(rèn)為，城市土地儲(chǔ)備制度本質(zhì)應(yīng)體現(xiàn)為以公共目的為導(dǎo)向的城市土地資源配置和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)手段。[1]城市土地儲(chǔ)備制度建立的初衷和需要被基于公共利益考慮，將公共利益性作為該制度確立的法律依據(jù)，主要源于我國(guó)《憲法》第十條第二款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的上位規(guī)定，《土地管理法》第二條第三款對(duì)此也作出了相應(yīng)規(guī)定，但因立法層面對(duì)公共利益及其范圍并未作出明確界定，而將“公共利益”納入土地征用范疇而引發(fā)的各類事件也是此消彼長(zhǎng)，認(rèn)為“土地儲(chǔ)備只是一種制度，制度本身并非公共利益；執(zhí)行該制度而將要征收并儲(chǔ)備的土地大部分是要出讓給商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的——商品房開(kāi)發(fā)顯然不是為了‘公共利益’”[2]。同時(shí)對(duì)土地儲(chǔ)備制度在公共與個(gè)人利益均衡、受益主體是否具有普遍性、補(bǔ)償?shù)墓胶侠硇缘确矫嬉矤?zhēng)議頗多，使學(xué)者提出了“亟須對(duì)公共利益進(jìn)行法律規(guī)定”的訴求，呼吁通過(guò)法律對(duì)公共利益做出明確而具體的規(guī)定。[3]

毋庸置疑，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何經(jīng)濟(jì)制度和法體系的建立，都須在維護(hù)公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段創(chuàng)設(shè)穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體社會(huì)效益最大化，這也是自由公正、秩序均衡、效益增進(jìn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值目標(biāo)的體現(xiàn)。從這個(gè)角度講，出于公共利益需要而建立的土地儲(chǔ)備制度，是以社會(huì)整體利益均衡發(fā)展為本位，保持宏觀社會(huì)利益和微觀個(gè)體利益協(xié)調(diào)發(fā)展的法律調(diào)整，因此，城市土地儲(chǔ)備制度在保障土地所有者主體地位的同時(shí)，具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利的“公共性”，并能為社會(huì)公眾帶來(lái)直接或間接利益，這種客觀上的效益性，是借助制度規(guī)定加以保護(hù)和促進(jìn)的一種法律實(shí)現(xiàn)，并不能因目前對(duì)公共利益的法律模糊產(chǎn)生對(duì)此項(xiàng)制度建立與實(shí)施的質(zhì)疑。

同時(shí)我們應(yīng)該看到，作為一項(xiàng)土地管理的創(chuàng)新制度，該制度在運(yùn)作過(guò)程中必然涉及諸多法律問(wèn)題，但我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作目前尚缺乏高位階法律規(guī)范的支撐，各地土地儲(chǔ)備管理部門多以地方法規(guī)、規(guī)章或政府規(guī)范性文件作為依據(jù)，且各地先成立土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)或開(kāi)展土地儲(chǔ)備運(yùn)作，后制定相應(yīng)規(guī)范性文件的現(xiàn)象居多，尤其在土地儲(chǔ)備各階段管理主體的法律地位界分不清，導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用，使依賴于以政府為代表的公共選擇機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)受益主體的“公共性”，這些均因土地儲(chǔ)備工作適法空缺和法律機(jī)制不成熟所致。

二、我國(guó)城市土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制與缺陷

1．土地儲(chǔ)備制度和運(yùn)行機(jī)制缺乏明確的法律規(guī)定?，F(xiàn)行支持政府施行城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行的法律機(jī)制并不完備，當(dāng)政府委托(或授權(quán))的城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)土地收購(gòu)時(shí)，其行使的部分權(quán)利是有瑕疵的。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！痹摲ǖ诰艞l規(guī)定：“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)?！薄锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l和第六十五條僅作了如下規(guī)定：為公共利益需要使用土地，或?yàn)閷?shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)的改建，可以依法收回或調(diào)整使用的國(guó)有土地或集體土地。由此可見(jiàn)，土地管理部門限制土地使用者的轉(zhuǎn)讓權(quán)、企業(yè)單位交納出讓金后仍不能自行出讓用地、國(guó)家對(duì)土地的處置權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括回購(gòu)?fù)恋氐臋?quán)利等等問(wèn)題，在現(xiàn)有法律中是不能找到合理依據(jù)的。《土地管理法》雖然對(duì)于農(nóng)村用地的征用、城市土地收回使用權(quán)等問(wèn)題作出相關(guān)規(guī)定，但對(duì)城市土地儲(chǔ)備這一制度的設(shè)立、運(yùn)作和政府如何建立城市土地儲(chǔ)備制度、行使城市土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)等具體法律問(wèn)題未有明確規(guī)定，致使在土地收購(gòu)環(huán)節(jié)上，出現(xiàn)有些儲(chǔ)備供應(yīng)地塊開(kāi)發(fā)商與原土地使用權(quán)人私下協(xié)商，完成公開(kāi)供應(yīng)程序與形式現(xiàn)象嚴(yán)重，目的只是為完善用地手續(xù)，并非真正意義上的儲(chǔ)備和公開(kāi)供應(yīng)，在一定程度上破壞了土地儲(chǔ)備制度的“公平、公開(kāi)、公正”原則。

2．土地儲(chǔ)備制度缺乏對(duì)政府實(shí)施宏觀管理的基本法律控制。由于目前政府土地儲(chǔ)備資源不足，直接進(jìn)入招拍掛出讓的土地多，土地儲(chǔ)備庫(kù)儲(chǔ)備的實(shí)物土地少，且政府因各種原因無(wú)力拿出專項(xiàng)資金用于土地收購(gòu)，土地儲(chǔ)備工作主要以規(guī)劃儲(chǔ)備、“紅線”儲(chǔ)備及合同儲(chǔ)備為主，少有實(shí)物儲(chǔ)備，使土地實(shí)際控制權(quán)仍然在原土地所有者或使用者手中，政府難以真正對(duì)土地實(shí)行計(jì)劃管理和總量控制，土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)很難主動(dòng)發(fā)揮此項(xiàng)制度在調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)中的作用。

3．土地儲(chǔ)備制度權(quán)益分配機(jī)制缺乏法律規(guī)范。在土地儲(chǔ)備運(yùn)行過(guò)程中，政府通常將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動(dòng)權(quán)交給企業(yè)，土地盤活的大部分收益歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配，政府只收取土地出讓時(shí)的部分收益。從近幾年收購(gòu)企業(yè)土地儲(chǔ)備實(shí)踐來(lái)看，被收購(gòu)企業(yè)考慮更多的是土地變現(xiàn)后職工福利和安置等問(wèn)題，并把這些問(wèn)題的解決全部寄托于土地補(bǔ)償金上，致使“按需要價(jià)”成為一種需求，這種現(xiàn)狀也使土地儲(chǔ)備的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重制約，而真正建立土地儲(chǔ)備機(jī)制后，會(huì)實(shí)現(xiàn)由政府來(lái)壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，由市場(chǎng)來(lái)選擇城市土地的開(kāi)發(fā)單位，由市場(chǎng)來(lái)確定城市土地的價(jià)格，以體現(xiàn)權(quán)利和利益的重新配置。因此，如何準(zhǔn)確界定城市土地收益的構(gòu)成，合理分配政府和原城市土地使用者之間的利益，是土地儲(chǔ)備法律制度構(gòu)建過(guò)程中需著重解決的問(wèn)題。

4．土地儲(chǔ)備運(yùn)作缺乏資金籌集、運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)控制的法律保障。城市土地開(kāi)發(fā)資金和可供收購(gòu)的土地是城市土地儲(chǔ)備制度得以建立并良性運(yùn)作的兩大基本要素，城市土地儲(chǔ)備過(guò)程既是城市土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程，也是土地開(kāi)發(fā)資金循環(huán)的過(guò)程，全面實(shí)施城市土地儲(chǔ)備制度需要大量的資金支持，目前城市土地儲(chǔ)備運(yùn)作資金來(lái)源主要有兩方面：一是城市土地儲(chǔ)備制度構(gòu)建初期的政府撥款；二是來(lái)自銀行貸款，這種單一的資金來(lái)源不僅難以滿足城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金需求，且可能會(huì)因銀行利息增加而使儲(chǔ)備城市土地的成本大幅增加，甚至?xí)霈F(xiàn)土地出讓收益低于土地儲(chǔ)備成本；另外，由于土地儲(chǔ)備貸款金額大，政策性強(qiáng)，政府干預(yù)成分多，銀行管理經(jīng)驗(yàn)不足，貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，致使土地儲(chǔ)備資金貸款難度較大，嚴(yán)重制約了土地現(xiàn)金收購(gòu)儲(chǔ)備力度，因此，完善資金配套政策，建立合理的資金籌措和運(yùn)作機(jī)制，應(yīng)是土地儲(chǔ)備制度構(gòu)建過(guò)程中急需保障的問(wèn)題。

5．土地儲(chǔ)備的政府職能和相互協(xié)作缺少法律明確規(guī)定。實(shí)施城市土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，必須得到規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、土地管理等政府各職能部門的支持和配合，部門之間配合互動(dòng)的狀況，直接關(guān)系到土地儲(chǔ)備的運(yùn)作成本，但目前政府規(guī)劃、房地產(chǎn)、土地管理等部門分設(shè)，部門之間在土地儲(chǔ)備活動(dòng)中不能很好、快速地銜接，嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備工作的進(jìn)度，土地納入儲(chǔ)備后，如果規(guī)劃條件不能及時(shí)明確，土地就無(wú)法及時(shí)推向市場(chǎng)，土地儲(chǔ)備時(shí)間越長(zhǎng)，土地資產(chǎn)損失可能就會(huì)越大，從而影響城市土地儲(chǔ)備工作的健康發(fā)展。

三、我國(guó)城市土地儲(chǔ)備法律機(jī)制的基本構(gòu)建

綜上所述，目前我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度和運(yùn)行機(jī)制存在諸多制約性問(wèn)題，而改善實(shí)踐中存在的問(wèn)題則需要完善城市儲(chǔ)備土地制度，要建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地儲(chǔ)備的一系列法律制度和運(yùn)行機(jī)制。

1．創(chuàng)建和完善城市土地儲(chǔ)備的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

從總體上講，城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制必須符合市場(chǎng)化操作的基本原則，這里主要強(qiáng)調(diào)城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)作主體、運(yùn)行環(huán)節(jié)以及運(yùn)行機(jī)制模式的建立，必須明確其運(yùn)行主體性質(zhì)及基本職能。城市土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓是政府行為，而建立城市土地儲(chǔ)備制度后是由政府壟斷了一級(jí)土地市場(chǎng)，要提高城市土地資源配置效率并實(shí)現(xiàn)城市土地的公平交易，必須借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作，應(yīng)確定相應(yīng)土地儲(chǔ)備管理和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的基本職能，經(jīng)政府授權(quán)委托代理，統(tǒng)一實(shí)施城市土地收購(gòu)與出讓計(jì)劃，進(jìn)行儲(chǔ)備土地的開(kāi)發(fā)與管理，實(shí)現(xiàn)所儲(chǔ)備的城市土地資產(chǎn)的不斷增值。

2．建立城市土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)行模式

城市土地儲(chǔ)備實(shí)際上是法律規(guī)范下的城市土地使用權(quán)的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換機(jī)制，即由政府授權(quán)的城市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)通過(guò)土地購(gòu)買行為，把分散的土地集中起來(lái)，然后進(jìn)行土地整理與開(kāi)發(fā)，將這些城市用地變?yōu)槭斓睾?，根?jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市土地需求或土地供應(yīng)計(jì)劃，以出讓或年租等方式將儲(chǔ)備的城市土地再投入市場(chǎng)，因此，城市土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)行模式可分為土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備和土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)。首先在土地收購(gòu)環(huán)節(jié)，主要包括回收、收購(gòu)、置換、征用、歸整等形式，其目的是實(shí)現(xiàn)土地資源由農(nóng)村集體所有或城市土地使用者手中向城市土地儲(chǔ)備中心匯聚，進(jìn)而豐富土地儲(chǔ)備資源；其次在土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，政府委托或授權(quán)的城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地使用權(quán)后，可自身或委托專門機(jī)構(gòu)或單位對(duì)城市土地實(shí)施開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)；再次在土地出讓環(huán)節(jié)，無(wú)論是通過(guò)收回、收購(gòu)、置換及征用進(jìn)入城市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的地塊，其土地出讓或年租均視為城市土地一級(jí)市場(chǎng)行為，進(jìn)入市場(chǎng)的方式可以是協(xié)議、招標(biāo)和拍賣。隨著土地市場(chǎng)交易行為的規(guī)范化，城市土地出讓或年租的方式應(yīng)轉(zhuǎn)為招標(biāo)、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實(shí)現(xiàn)城市土地資產(chǎn)的收益。

3．完善城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)作方式和經(jīng)營(yíng)渠道

首先應(yīng)該制定切實(shí)可行的年度土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，真正做到按照計(jì)劃儲(chǔ)備和供應(yīng)土地，體現(xiàn)政府在控制土地供應(yīng)總量中的主導(dǎo)作用，使政府壟斷、掌握土地供應(yīng)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，以此增強(qiáng)地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力；其次拓寬多種儲(chǔ)備方式，擴(kuò)大儲(chǔ)備土地的規(guī)模，在“紅線”儲(chǔ)備、政策儲(chǔ)備、信息儲(chǔ)備及合同收購(gòu)儲(chǔ)備等方式的基礎(chǔ)上，加大實(shí)物儲(chǔ)備力度，通過(guò)這種土地儲(chǔ)備運(yùn)行體系以最少的成本儲(chǔ)備盡可能多的土地，才能主動(dòng)調(diào)節(jié)土地的總體供應(yīng)量，才能真正顯現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度應(yīng)有的調(diào)控作用。

4．建立完備的土地儲(chǔ)備和國(guó)企改革有機(jī)結(jié)合的流轉(zhuǎn)機(jī)制

土地變現(xiàn)是企業(yè)盤活資產(chǎn)的重要途徑，政府直接參與收購(gòu)國(guó)有企業(yè)閑置土地，依靠政府的市場(chǎng)誠(chéng)信和資金實(shí)力，緩解企業(yè)改制的資金需求。尤其在收購(gòu)儲(chǔ)備破產(chǎn)、并軌、改制、搬遷企業(yè)土地方面要建立有效的法律監(jiān)督機(jī)制，從而解決企業(yè)發(fā)展資金的籌集，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

5．完善資金配套政策，建立合理的資金籌措和運(yùn)作機(jī)制

要改變土地儲(chǔ)備資金融資渠道單一的問(wèn)題，應(yīng)采取多方籌措資金的措施，按“取之于地，用之于地”的原則，積極爭(zhēng)取財(cái)政部門的支持，按照每個(gè)地塊項(xiàng)目所需資金向財(cái)政申請(qǐng)使用土地出讓金；或者是獨(dú)立支配出讓金，但由財(cái)政全過(guò)程監(jiān)管，待有充足的流轉(zhuǎn)資金后再把盈余的出讓金上繳財(cái)政；或者能否申請(qǐng)由財(cái)政支付銀行貸款利息；或者是按照一定比例提取土地出讓金，以增強(qiáng)自我積累能力，進(jìn)而建立滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)、滾動(dòng)發(fā)展的資金良性循環(huán)機(jī)制。

城市土地儲(chǔ)備制度是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地管理制度、管理方式和運(yùn)行機(jī)制的結(jié)合，建立與其相適應(yīng)的城市土地儲(chǔ)備法律機(jī)制，涉及我國(guó)現(xiàn)行土地管理、供應(yīng)機(jī)制和法律法規(guī)等一系列創(chuàng)新政策，不僅要在完善國(guó)家對(duì)農(nóng)地征用權(quán)基礎(chǔ)上賦予各級(jí)政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，并通過(guò)對(duì)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)修訂，在法律程序上應(yīng)突破必須先有項(xiàng)目才能征地的規(guī)定，[4]而且應(yīng)從法律上明確城市土地儲(chǔ)備范圍，還應(yīng)從法律上規(guī)定對(duì)政府擁有的開(kāi)發(fā)條件還不成熟的土地，可依法實(shí)行年租或短租，并將租賃收益納入城市土地儲(chǔ)備基金進(jìn)行管理，努力做到兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙重原則，以市場(chǎng)規(guī)律為杠桿，建立起真正以市場(chǎng)為中心的土地儲(chǔ)備法律機(jī)制，從而使土地儲(chǔ)備制度在土地管理和城市建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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