○張玉強 孫淑秋

辨證對待非制度化政策參與

○張玉強 孫淑秋

目前，理論界對非制度化政策參與行為的認知有失偏頗，在社會主義民主建設(shè)過程中，面對制度化政策參與的諸多不足和弊端，非制度化政策參與也存在著一定的必然性和合理性因素，應(yīng)在認知和理論層面上加以研究，進而更好地發(fā)揮其在和諧社會建設(shè)和民主法制進程中的作用。

一、非制度化政策參與的內(nèi)涵

所謂非制度化政策參與是指，“公民采取不符合國家憲法、法律規(guī)章、政策條例等所規(guī)定的方式和程序，影響公共政策制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)的活動?！币虼?，非制度化政策參與本質(zhì)是公眾的制度外參與。

首先，是否有制度規(guī)范是判斷的基本標(biāo)準(zhǔn)。從概念來看，非制度化政策參與仍是公眾的一種政策參與，關(guān)鍵是該行為不在明確的規(guī)制范圍之內(nèi)，因此是否符合法律制度規(guī)范成為其是否是制度化行為的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣看來，表面上非制度化參與是公眾的行為表現(xiàn)，但背后根本的影響因素乃是政府的法制建設(shè)。換句話說，政府的法制建設(shè)影響非制度化政策參與的定性和范圍，政府的法制建設(shè)越完善，非制度化政策參與就越少，反之亦然。

其次，非制度化政策參與并非不具有合理成分，不能一概否定。由于制度的主觀性、可變性和存在失誤的可能性，因而，制度內(nèi)的行為并不一定就是合理的。同樣，制度外的行為，由于制度的滯后和主觀認識的限制，也會有其合理的成分，也有進入制度內(nèi)的可能，因而，制度內(nèi)并非就是有效的保障，制度外就是無效的代表?；诖?，非制度化政策參與的發(fā)展方向不應(yīng)就是制度化這一唯一目標(biāo)，而應(yīng)定位于規(guī)范化發(fā)展這一更根本、更寬泛目標(biāo)，制度化也應(yīng)只是實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展的一種途徑和手段。

最后，非制度化政策參與不能等同于違法的政策參與。法制社會，從政府的角度看，法無明文規(guī)定即禁止，這叫依法行政，但從公眾的角度看，法無明文禁止即可行，因此公眾的非制度化參與公共政策，雖然沒有法制保障其制度化要求，但如果沒有限制性規(guī)定，也在允許的范疇之內(nèi)。進而得出，違法的行為一定是非制度化的，但非制度化的行為，并不一定違法。

二、非制度化政策參與的表現(xiàn)

現(xiàn)實中，非制度化政策參與有多種表現(xiàn)，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將其歸納為不同的表現(xiàn)類型。

1.以主導(dǎo)主體的不同可以分為：政府主導(dǎo)的非制度化政策參與和公眾主導(dǎo)的非制度化政策參與

在公眾政策參與過程中，主要涉及政府和公眾兩大主體。他們在不同的非制度化政策參與中的主導(dǎo)地位是不同的。因此，便會有政府主導(dǎo)型和公眾主導(dǎo)型之分。政府主導(dǎo)型，主要是由于便民、緊急情況以及專項工作的需要，由政府組織和引導(dǎo)的參與，如各類座談會、民意調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)接待日等；公眾主導(dǎo)型，主要由于政府提供的參與形式不能滿足其要求，或急于實現(xiàn)自己的利益需求的情況下而產(chǎn)生的，如行賄、網(wǎng)絡(luò)反腐、非法的游行、示威等活動。

2.以是否合法為標(biāo)準(zhǔn)可以分為：合法的非制度化政策參與和非法的非制度化政策參與

非制度化政策參與從合法性角度看，有合法和非法之分。合法的非制度化政策參與，雖然沒有參與方式和程序方面的具體制度規(guī)定，但卻不違背法律精神和原則，也無明文的禁止性規(guī)定，因此，屬于合法的、非制度設(shè)計的行為，如領(lǐng)導(dǎo)接待日、官員博客、民意調(diào)查等；非法的非制度化政策參與是法律所不允許的，凡是違背法律規(guī)范的政策參與行為都是非法的行為，如非法的游行、示威、非法的行政聽證會等，這類行為是導(dǎo)致對非制度化政策參與批評的最大因素。

3.以參與的目的不同可以分為：建議性的非制度化政策參與和訴求性的非制度化政策參與

從參與的目的來看，非制度化政策參與有建議性的和訴求性的。建議性的，如研討會、座談會等，這種參與一般是具有積極意義和導(dǎo)向的，目的是更好地提出政策完善的各種意見和想法，往往是政府主導(dǎo)產(chǎn)生的；訴求性的，如非法集會、越級上訪等，是以表達利益需求和反應(yīng)社會問題為主要目的和內(nèi)容，反應(yīng)了一種公眾的政策需求，一般表現(xiàn)為公眾主導(dǎo)的政策輸入過程。

4.以參與的方式不同可以分為：傳統(tǒng)的非制度化政策參與與新興的非制度化政策參與

從非制度化政策參與的方式來看，有傳統(tǒng)和新型之分。傳統(tǒng)的非制度化政策參與，在社會上廣泛存在，人們對其也是十分熟悉，如個體憑借私人關(guān)系影響政策活動古已有之，卻無法制化要求；新興的非制度化政策參與，是隨著社會進步和技術(shù)發(fā)展而出現(xiàn)的，具有時代意義和動態(tài)變化的一種參與方式，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展帶來的網(wǎng)絡(luò)公共論壇、博客、在線交流等活動。這些新興的非制度化政策參與，需要認真研究，是規(guī)范化發(fā)展的主要對象之一。

三、非制度化政策參與存在的合理性

1.非制度化參與具有本身獨特的優(yōu)勢

如果說制度化參與具有規(guī)范、穩(wěn)定、可預(yù)期和可控性等特點，那么非制度化政策參與，卻具有靈活、便捷、高效和創(chuàng)新等優(yōu)勢。首先，其沒有既定行為規(guī)范的束縛，可以完全根據(jù)實際需要采取適當(dāng)方式來進行，特別是公眾可以根據(jù)自身優(yōu)勢、偏好來選擇，靈活性較強。其次，非制度化參與省卻了制度成本，參與形式簡單、程序簡化，如公民的網(wǎng)絡(luò)政策參與行為，足不出戶，輕點鼠標(biāo)就可以實現(xiàn)，因此從成本角度考慮具有便捷性特點。再次，非制度化參與往往目標(biāo)具體，根據(jù)具體政策或特殊背景而產(chǎn)生的，因此有很強的針對性，這樣容易取得參與的實效。最后，非制度化參與沒有參與方式、程序等條件的限制，給我們不斷豐富和創(chuàng)新這種參與形式提供了廣闊的空間，因此，隨著時代和技術(shù)進步，不斷會有新興的非制度化政策參與行為的出現(xiàn)，而且這些行為會更符合時代的需求，更具有技術(shù)的內(nèi)涵和優(yōu)勢。

2.是制度化參與的有益補充和來源

非制度化政策參與對于制度化政策參與而言，并不是絕對對立和排斥的，而是其一種重要的補充和來源?！爱?dāng)有序的、常態(tài)的、制度化的政治參與不能達到既定目的時,參與者就有可能借助于無序的、非常態(tài)的、非制度化的參與形式來補充?！本唧w而言，首先，制度總是落后于實踐的發(fā)展，公眾的政策參與行為，隨著時代的發(fā)展，技術(shù)的進步和民主化的進程將會出現(xiàn)更廣泛的表現(xiàn)和途徑，在制度需求和供給出現(xiàn)失衡的時候，非制度化的參與便必不可少。其次，由于制度本身存在的穩(wěn)定性和嚴(yán)謹性，決定了其不適合調(diào)控不確定性和靈活性較強的行為，而現(xiàn)實中很多政策參與行為往往由于特殊環(huán)境或具體政策本身需要而決定的，特別是突發(fā)性的事件解決，此時不適合用普適的制度加以調(diào)整，非制度化參與便有了發(fā)揮作用的機會。再者，任何制度都有制度成本，其調(diào)整都會涉及到利益變化，因此在時機尚未成熟之前，需要非制度化參與作為過渡性的選擇。最后，正是非制度化政策參與形式的出現(xiàn)，才進一步暴露出現(xiàn)行制度化政策參與制度的種種缺陷，也不斷地促使我們進一步思考制度化政策參與制度設(shè)計的公正性和科學(xué)性問題，不斷地進行制度創(chuàng)新和完善。同時，現(xiàn)實中非制度化參與行為的不斷成熟和穩(wěn)定，也為其向制度化發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)，因此非制度化參與又常常是制度化參與的重要來源，如行政聽證制度、政府信息公開制度在未形成之前，都在實踐中以非制度化政策參與形式而存在。

3.非制度化政策參與有利于保護少數(shù)群體的利益

目前，大多民主制的國家都實行的是代議民主制度，而代議民主制度又是一種體現(xiàn)多數(shù)人利益的制度安排，因而，“民主政府的本質(zhì)，在于多數(shù)對政府的統(tǒng)治是絕對的?！币惨虼?，在民主制度的國家里，制度性的政策參與是符合多數(shù)人意愿，并用來滿足多數(shù)人利益需求的必然產(chǎn)物。然而，“多數(shù)人的意志和決定并非總是正確的，多數(shù)人安排的制度化政治參與的框與途徑也并非總是能夠順暢、有效地表達少數(shù)人的利益訴求?！睆娜祟悮v史經(jīng)驗來看，忽視少數(shù)人的利益需求，一方面容易產(chǎn)生多數(shù)暴政的危害，另一方面也是社會缺乏和諧、公平的體現(xiàn)。更何況，少數(shù)人的利益也是社會利益的組成部分，也會有合理性的因素和真理性的成分。因此，在制度安排的政策參與不能體現(xiàn)和滿足少數(shù)人利益的時候，社會自發(fā)而產(chǎn)生的非制度性政策參與恰好填補了這一空缺，也因此，現(xiàn)實中的非制度化政策參與往往是社會弱勢群體、特殊群體采取的主要利益表達方式。從這一角度看，非制度化政策參與與制度化政策參與一道，維系了社會利益表達的平衡，并共同推動社會政治文明的不斷進步。

4.是我國當(dāng)前特殊社會背景下的必然現(xiàn)象

改革開放以來，隨著社會的發(fā)展與依法治國進程的不斷推進，“公民”概念實現(xiàn)了回歸，公民的權(quán)利與義務(wù)得到了保障，公民政治參與的熱情日益高漲。同時，我國目前正處在社會轉(zhuǎn)型加速、社會分化趨勢加劇、利益多元化格局鮮明的大背景下，社會矛盾和沖突前所未有的出現(xiàn)，而矛盾的表達和政策的參與往往采取多渠道、多樣化的形式。因此，有學(xué)者指出“在此背景下,我國的內(nèi)輸入特征已不能適應(yīng)社會需要。因此要逐步發(fā)展外部輸入機制,激發(fā)政策形成的外在壓力。”這樣看來，以公眾為導(dǎo)向的政策參與行為將會日益增多，因此非制度化參與也將呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展。而從民主法制建設(shè)的進程來看，十七大告指出：我國的“民主法制建設(shè)與擴大人民民主和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)”，這就是說制度設(shè)計的民主參與機制，還不能滿足公眾政策參與的需求。在制度供給不足，或在制度范圍內(nèi)不能很好實現(xiàn)公民政策參與這一目標(biāo)和要求的時候，訴諸非制度化的政策參與行為，也是政府在服務(wù)、民本、善治行政理念下，實現(xiàn)靈活、高效和務(wù)實的政策參與的現(xiàn)實要求。

四、如何實現(xiàn)非制度化政策參與的利用與發(fā)展

1.以辯證和發(fā)展的思維對待非制度化政策參與行為

這就要求我們，分析公眾非制度化政策參與是否合理時，看其是否符合政策實踐的要求，是否取得了良好的參與效果，如果答案是正面的，那么就應(yīng)該加以肯定。同時，在政策實踐中，要多發(fā)揮非制度化政策參與的優(yōu)勢，注意防范其破壞性后果的產(chǎn)生，而對于新生的非制度化政策參與，要歡迎的同時，謹慎對待，在實踐中加以檢驗。另外，在態(tài)度上，我們還要有發(fā)展的視角，公眾的非制度化政策參與，隨著實踐的發(fā)展，有的會通過制度化的方式穩(wěn)定和完善，而不適合制度化安排的也會通過倫理、習(xí)慣等方式走向成熟規(guī)范，對于那些不符合時代需求和法律要求的方式，隨著公眾參與素養(yǎng)的提高和制度化渠道的完善也會逐漸淡出歷史的舞臺。因此，特殊的歷史時期，無論是社會背景的現(xiàn)實，還是由非制度化向制度化發(fā)展存在過渡階段的需要，我們都應(yīng)充分發(fā)揮非制度化政策參與的合理因素。

2.加快非制度化政策的參與的規(guī)范化發(fā)展

加快非制度化政策參與的規(guī)范化發(fā)展，首先要明確哪些非制度化政策參與是需要規(guī)范化發(fā)展的，這里要堅持兩條基本標(biāo)準(zhǔn)，一是屬于合法的非制度化政策參與類型，而那些違法的非制度化政策參與，是如何防范和減少的問題，而不是怎樣規(guī)范和發(fā)展的問題；二是能夠取得參與的實效，那些沒有參與效果的政策參與，縱然再合法，也沒有規(guī)范化研究的實際意義。在明確了規(guī)范化的選擇標(biāo)準(zhǔn)和對象之后，可以從以下三種途徑來實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。

首先是制度化。這就需要，加快非制度化政策參與的制度化建設(shè)的步伐，尤其對那些在實踐中已經(jīng)成型和有效的參與行為，要通過制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，以政策或法律的形式將其固化下來，如目前很多地方都建立的領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，使這種個別行為已經(jīng)成為政府管理的一般性工作要求，這就急需在制度層面上加以肯定和規(guī)范。

其次是倫理化。非制度化政策參與行為，如同社會合作體系一樣也具有倫理規(guī)范的需求，一是需要加快行政倫理的建設(shè)，以民主、公平的理念來引導(dǎo)公眾的政策參與行為，即使沒有成形的制度規(guī)范，也能保證公眾的政策參與沿著合理、有效的方向發(fā)展。二是需要加快公民社會的道德建設(shè)，通過公民自律、自治能力的提高，不斷約束自身非法的政策參與，同時通過各種有效的政策參與渠道關(guān)心和參與政事。

再次是良性習(xí)慣化。我國社會公眾在傳統(tǒng)的政治文化熏陶下以及長時期的政策參與實踐中逐漸養(yǎng)成了，一時不容易改變的行為、傾向或社會風(fēng)尚。這種政策習(xí)慣化的做法，具有無意識性和自覺性，有良性和惡性之分，如有的習(xí)慣性政策參與，如很多官員喜歡瀏覽網(wǎng)絡(luò)論壇，有些公民總愛就公共事件發(fā)表意見等，這是良性習(xí)慣化的政策參與，可以發(fā)揮積極性的作用，即使沒有制度性的要求。而有些習(xí)慣的政策參與卻是惡性的，如廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，非制度性的利益表達盛行，尤以越級上訪或群體上訪流行，暴力式利益表達也屢有發(fā)生。這些惡性習(xí)慣的政策參與行為是我們應(yīng)該從教育和倫理角度來認真思考和解決的重要問題。

3.在非制度化政策參與中充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用

從上面分析中，可以得出非制度化政策參與是制度化政策參與的重要補充，因而，政府在該領(lǐng)域內(nèi)，為追求參與效果，應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，這樣一方面可以彌補制度化參與的不足，擴充民主參與的渠道，另一方面也可以既定總量的非制度化政策參與需求的前提下，有效減少公眾主導(dǎo)型的非制度化政策參與。要發(fā)揮政府在非制度化政策參與中的主導(dǎo)作用，一是賦予基層政府更為靈活的權(quán)力，二是以結(jié)果為導(dǎo)向引導(dǎo)政策參與過程。即使在那些由公眾主導(dǎo)的非制度化政策參與過程中，政府部門也要積極引導(dǎo)，將公眾的自發(fā)過程和政府的引導(dǎo)行為有機結(jié)合起來，使非制度化政策參與盡可能朝向政府希望的方向，有規(guī)范化的進行。

4.不斷創(chuàng)新非制度化政策參與的形式

我們以往所謂的制度創(chuàng)新，在新規(guī)范出現(xiàn)之前都是以非制度化形式存在的。要不斷實現(xiàn)非制度化政策參與的創(chuàng)新，一是以行政結(jié)果為導(dǎo)向，而非過程為導(dǎo)向，這樣才能基于行政目標(biāo)來實現(xiàn)手段的靈活性，而突破程序性的限制。二是以善的理念引領(lǐng)創(chuàng)新活動，無論政府行政的善還是公眾參與的善都是為了更有效的政策參與，這樣才可避免借助于創(chuàng)新之名，來行違法和私利之實。三是結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新的成果來進行。如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為我們采取各種非制度化的政策參與提供了便利和廣闊的空間，一些網(wǎng)絡(luò)聽證會、微博行政等新興政策參與形式開始不斷涌現(xiàn)。

（作者單位：廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 李海生）