劉 濤

(陜西省地下水管理監(jiān)測局,陜西 西安 710003)

淺議我國地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理

劉 濤

(陜西省地下水管理監(jiān)測局,陜西 西安 710003)

分析我國地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出把鑿井準(zhǔn)入管理列入政府行政許可范疇是切實維護地下水取水工程建設(shè)市場秩序、加強地下水資源管理與保護的有效手段,通過大力實行地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理,將對促進實現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用具有重要意義。

地下水取水工程;建設(shè)市場;準(zhǔn)入管理

0 引言

地下水是水資源的重要組成部分,是我國工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)生活用水的重要供水水源,也是維護生態(tài)環(huán)境重要要素。當(dāng)前,由于地下水的管理和保護措施已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)新形勢的迫切要求,導(dǎo)致地下水開發(fā)利用問題日趨突出,已經(jīng)成為我國主要的水資源問題之一。

《中華人民共和國行政許可法》頒布實施以來,原水利系統(tǒng)設(shè)定的鑿井管理資質(zhì)被終止,造成全國地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入秩序混亂、地下水無序開采、工程質(zhì)量無保證、危及公共安全等問題,不利于地下水資源的可持續(xù)利用與水環(huán)境保護,急待加強監(jiān)督管理。2008年,筆者有幸參與了水利部地下水保護行動—《地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理研究》項目工作,該研究專題在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理制度和管理措施,對于維護地下水取水工程建設(shè)市場秩序、確保地下水取水工程質(zhì)量與安全、實現(xiàn)地下水資源的合理開發(fā)利用和保護具有重要而深遠的現(xiàn)實意義。

1 我國地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀

2004年《行政許可法》頒布實施后,按照《行政許可法》規(guī)定,沒有經(jīng)國家設(shè)立的資質(zhì)、格,地方不能隨便設(shè)立,這就使得 2004年前各省已有的鑿井準(zhǔn)入管理與《行政許可法》規(guī)定相悖的情況,原有的地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理工作面臨著依據(jù)不足、無法深入的新問題。一些原來開展鑿井準(zhǔn)入管理的省份相繼停止了該項工作,如山西省、山東省、黑龍江省等等;一些省份停止了新資質(zhì)的審批工作,只對以前頒發(fā)的資質(zhì)證書進行年檢和總結(jié),如北京市、遼寧省。停止準(zhǔn)入制度管理,給各地地下水開發(fā)利用市場管理帶來極大的困難,廣大的地下水業(yè)務(wù)工作者感到極為困惑,眼看著市場秩序的混亂卻束手無策。面對新的形勢,針對管理工作的迫切需要,在已有管理工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,我國北方有關(guān)省市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H,相繼制訂了有關(guān)地下水資源管理的法規(guī)制度,采取了多種多樣的措施及規(guī)定對地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入行為進行了有效管理,管理工作邁出了新的步伐。總體來看目前的管理主要有以下幾種形式:一是有關(guān)省、自治區(qū)繼續(xù)由省 (區(qū))水利廳組織開展工作,如河北省、陜西省分別由省水利廳所屬管理機構(gòu)組織開展工作,而新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)分別由自治區(qū)水利協(xié)學(xué)會和水利工程協(xié)會組織開展工作。二是針對沒有上位法規(guī)定的情況,為了加強鑿井監(jiān)督管理,通過成立鑿井行業(yè)協(xié)會開展工作。通過在民政部門登記注冊成立鑿井業(yè)協(xié)會,通過行業(yè)自律開展工作。如天津市、河南省等。三是通過在水法規(guī)制度中設(shè)立規(guī)定而開展工作。如安徽省、寧夏回族自治區(qū)分別在各自的《實施〈中華人民共和國水法〉辦法》中規(guī)定了對施工單位的資質(zhì)要求。四是規(guī)定其他的準(zhǔn)入管理制度確保加強對地下水開發(fā)利用活動的監(jiān)督管理。如北京市為嚴格鑿井審批管理,規(guī)定開鑿機井應(yīng)由水行政主管部門對鑿井目的、鑿井方案、設(shè)計及預(yù)算報告、有關(guān)批文及相關(guān)證明等進行審核同意后,方能進行鑿井施工,竣工驗收后,按鑿井層位核定的水量辦理取水許可手續(xù)等。

寧夏回族自治區(qū)和陜西省在各自頒布的實施《中華人民共和國水法》辦法中,都規(guī)定了縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照取水許可管理權(quán)限,對鑿井和取水進行管理和監(jiān)督。要求向水行政主管部門提交鑿井方案和報送技術(shù)資料等。江蘇省在幾個地下水開發(fā)利用的重點地區(qū)如南通、泰州、揚州等市,成立了鑿井行業(yè)協(xié)會,在協(xié)會組織下,鑿井施工單位加強相互之間的監(jiān)督,規(guī)范各自的行為,在協(xié)會章程規(guī)定范圍內(nèi)從事鑿井業(yè)務(wù),在地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理方面進行了積極探索。2007年山西省出臺的《山西省水資源管理條例》也對鑿井提出了報送鑿井方案和相關(guān)證明的要求。

綜上,《行政許可法》頒布后,全國各地順應(yīng)市場規(guī)范管理的迫切需求,根據(jù)各自省情在地下水取水工程建設(shè)市場資質(zhì)準(zhǔn)入管理工作中的有益探索和大膽創(chuàng)新,極大地推動了各地地下水取水工程的規(guī)范化管理、積累了十分寶貴的管理工作經(jīng)驗,為進一步加強管理奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。

2 當(dāng)前地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理存在問題

市場準(zhǔn)入是市場秩序的起點和重要組成部分,能否建立健康有序的地下水取水工程建設(shè)市場秩序,很大程度上依賴于良好的市場準(zhǔn)入秩序的建立。盡管全國各地在地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入方面做了大量艱苦細致的工作,也積累了大量、豐富的實踐經(jīng)驗,但從總體來看,我國目前的地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理在全國層面上仍然缺乏有效的法規(guī)制度,尤其是《行政許可法》頒布以來,這項工作面臨著艱難為繼的局面,面對地下水開發(fā)利用出現(xiàn)的諸多問題,大多數(shù)省份都認識到開展市場準(zhǔn)入管理的必要性而繼續(xù)開展工作,但由于不在行政許可范圍之內(nèi),不便于大張旗鼓開展工作,誰都怕踩上紅線,但都覺得這項工作必須繼續(xù)做起來,因而出現(xiàn)了各自為政的情況,沒有統(tǒng)一的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),無序、壓價、成井材料以次充好,總體的缺乏監(jiān)管,地下水開發(fā)利用的市場較為混亂,其起因很大程度上可歸于市場準(zhǔn)入秩序的混亂,主要表現(xiàn)在以下幾方面:(1)不能對地下水取水工程施工隊伍實行有效的資質(zhì)準(zhǔn)入管理,不能依法建立公平有序的市場秩序。(2)不按批準(zhǔn)的鑿井方案進行施工,一味的迎合建設(shè)單位的意愿,增大井深、超量開采,對地下水資源的盲目濫采現(xiàn)象較為嚴重。(3)不按建設(shè)程序辦事、不遵守《機井技術(shù)規(guī)范》,成井工藝不符合要求,成井質(zhì)量難以保證。(4)鑿井監(jiān)督管理缺乏依據(jù),不能有效開展工作。(5)不重視對工人進行技術(shù)培訓(xùn),隊伍技術(shù)水平有所降低,影響成井質(zhì)量。(6)忽視安全措施,危及人民群眾生命財產(chǎn)安全。

3 建議

從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧人水關(guān)系出發(fā),地下水取水工程建設(shè)市場資質(zhì)準(zhǔn)入管理作為地下水管理工作的前期重要組成部分和重大舉措,對合理開發(fā)利用地下水資源、促進水生態(tài)和水環(huán)境保護具有不可替代的重要意義。切實加強從建設(shè)源頭上加強地下水管理、大力推行地下水取水工程建設(shè)市場鑿井資質(zhì)準(zhǔn)入管理制度已經(jīng)成為新時期地下水管理的有效方式和重大舉措。要促進實現(xiàn)地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入管理制度的順利實施,國家必須制定出臺統(tǒng)一的地下水管理法律法規(guī)作為支撐,切實把地下水取水工程建設(shè)市場資質(zhì)管理納入法制化軌道,為規(guī)范地下水取水工程建設(shè)市場秩序、確保建設(shè)工程質(zhì)量與安全、促進實現(xiàn)地下水資源合理開發(fā)利用和保護奠定堅實基礎(chǔ)。因此,建議做好以下工作:

3.1 建立健全地下水管理法規(guī)

要充分認識開展地下水取水工程建設(shè)市場資質(zhì)準(zhǔn)入管理的必要性和緊迫性,建議水利部結(jié)合當(dāng)前地下水開發(fā)利用管理工作需要,領(lǐng)導(dǎo)各地全面開展地下水取水工程建設(shè)市場資質(zhì)準(zhǔn)入管理工作,通過制訂全國性的地下水管理辦法,具體指導(dǎo)全國地下水開發(fā)利用市場管理工作。應(yīng)盡快制定出臺《地下水資源管理條例》,從而使地下水管理工作有章可循、有法可依、便于操作。

3.2 積極出臺全國統(tǒng)一的《鑿井資質(zhì)管理辦法》

客觀來說,我國北方成百數(shù)千的鑿井隊,長期以來都以專業(yè)鑿井為主,開展鑿井資質(zhì)考核評定,能更準(zhǔn)確地反映其從業(yè)綜合實力,多年來他們對該項工作也予以認可,并積極主動要求認證定級。這些專業(yè)鑿井隊來說,申報建筑、水利施工資質(zhì)、工程勘察資質(zhì),即不能真實反映他們的鑿井業(yè)務(wù)特長,也是其綜合實力所不具備的。而鑿井資質(zhì)的認證本身,又牽扯著這些多年來為地下水取水工程建設(shè)做出巨大貢獻的專業(yè)鑿井隊伍的生存和發(fā)展,因而客觀地說,搞好鑿井資質(zhì)管理工作,也是事關(guān)穩(wěn)定的大事,應(yīng)引起高度重視。因此,建議能結(jié)合這一客觀實際,積極以法律法規(guī)的形式出臺《鑿井資質(zhì)管理辦法》,規(guī)定由水行政主管部門開展鑿井資質(zhì)認證(技術(shù)等級)行業(yè)管理工作,通過考核,強化管理,促進建立公平有序的地下水資源開發(fā)利用市場秩序。

3.3 切實加強對地下水資源管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

近年來,水利部通過下發(fā)文件、成立專門機構(gòu)、加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)等充分顯示出對地下水管理工作的高度重視,為進一步做好地下水各項業(yè)務(wù)工作奠定了前提條件。下一步建議繼續(xù)加強對全國地下水管理工作的督促和指導(dǎo),積極出臺制度辦法,大力實施項目帶動,努力建立全國上下統(tǒng)一、權(quán)威高效、信息通暢的地下水業(yè)務(wù)工作體系。

3.4 切實加強地下水水行政執(zhí)法

要加大地下水執(zhí)法管理力度,把地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入執(zhí)法管理工作納入到水政監(jiān)察體系,通過查處違法違紀行為,維護地下水經(jīng)營市場秩序,確保地下水的合理開發(fā)利用和保護,為促進地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入制度順利實施提供強有力的法制和機構(gòu)保證。

3.5 開展地下水資源利用、保護管理專題研究

應(yīng)積極開展地下水資源開發(fā)利用和保護對策等方面的專題研究,解決鑿井建設(shè)與管理中存在的突出問題,為進一步完善地下水取水工程建設(shè)市場準(zhǔn)入制度提供參考,為政府決策合理開發(fā)利用地下水提供依據(jù)。

P641.8

B

1004-1184(2010)03-0131-02

2009-09-21

劉濤(1978—),男,陜西涇陽人,工程師,主要從事地下水開發(fā)利用研究,機井管理工作。