謝迎軍，馬曉明，刁 倩

（中國(guó)電力科學(xué)研究院 北京100192）

1 引言

人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展史是與各種各樣災(zāi)害抗?fàn)幍臍v史，是一步一步從被動(dòng)承受、逃避災(zāi)害的低級(jí)階段向主動(dòng)、綜合防控的高級(jí)階段的發(fā)展歷史。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展到一定階段，應(yīng)急管理（危機(jī)管理）應(yīng)運(yùn)而生，它是人類(lèi)面對(duì)災(zāi)害的一種有意識(shí)的綜合防控管理和措施。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及全球環(huán)境的演變，社會(huì)對(duì)災(zāi)害影響更加敏感，各種災(zāi)害對(duì)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成了越來(lái)越大的損害。由于信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)的快速發(fā)展，社會(huì)對(duì)災(zāi)害控制也更加有力，促使我國(guó)應(yīng)急救災(zāi)體制機(jī)制的向前發(fā)展。

雖然世界各國(guó)由于歷史文化背景、自然環(huán)境情況、經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展情況不同，在應(yīng)急管理體系設(shè)置、應(yīng)急管理運(yùn)作機(jī)制、理念等方面也不盡相同，但在各種繁雜的特殊性中必然存在應(yīng)急管理矛盾發(fā)展的普遍性。對(duì)應(yīng)急管理共性的研究，可以對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展提供借鑒和參考。

2 國(guó)外情況

2.1 美國(guó)應(yīng)急實(shí)踐發(fā)展概況

美國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，其應(yīng)急管理和應(yīng)急管理支持技術(shù)的研究和實(shí)踐自二戰(zhàn)后就已經(jīng)起步，并處于一事一議的處理階段，隨著戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，災(zāi)難和事故頻頻發(fā)生，一事一議的處理方式凸顯事故救災(zāi)的不連續(xù)和效率低下等問(wèn)題。1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了聯(lián)邦救災(zāi)計(jì)劃（federal disaster relief program），從而應(yīng)急救災(zāi)工作能夠連貫并有秩序地開(kāi)展，但1950年的聯(lián)邦救災(zāi)計(jì)劃也僅僅是授權(quán)聯(lián)邦政府協(xié)助州政府的應(yīng)急救災(zāi)。在具體實(shí)踐中，自然巨災(zāi)的應(yīng)急救援和災(zāi)后重建工作的實(shí)際所需應(yīng)急能力往往超出地方州政府的能力范圍之外。1966年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《災(zāi)難救助法案》（Disaster Relief Act），進(jìn)一步拓展了聯(lián)邦政府在災(zāi)后恢復(fù)重建等方面的救災(zāi)職責(zé)和權(quán)限。1979年，美國(guó)總統(tǒng)吉米·卡特組建美國(guó)應(yīng)急管理署（federal emergency management agency,FEMA），原來(lái)由總統(tǒng)和其他聯(lián)邦部門(mén)承擔(dān)的突發(fā)事件應(yīng)急管理職責(zé)統(tǒng)一由應(yīng)急管理署負(fù)責(zé)，其中包括國(guó)防部的國(guó)內(nèi)防衛(wèi)職責(zé)、住房和城市發(fā)展部的聯(lián)邦災(zāi)害救助職責(zé)、公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的應(yīng)急準(zhǔn)備職責(zé)、科學(xué)和政策辦公室的地震減災(zāi)職責(zé)等（總統(tǒng)令12148號(hào)），幾乎所有自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)難減緩、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建等職責(zé)都?xì)w應(yīng)急管理署負(fù)責(zé)。

為了對(duì)一般災(zāi)害（non-major disaster）的應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行更有效的授權(quán)，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)展了復(fù)雜的相關(guān)研究、梳理了各種救災(zāi)計(jì)劃，并于1988年通過(guò)了斯坦福減災(zāi)與應(yīng)急救援法案 （Robert T.Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988），該法案至今仍是美國(guó)應(yīng)急管理署的職權(quán)依據(jù)。

2001年9月11日，美國(guó)世界貿(mào)易中心突發(fā)了令人震驚的恐怖襲擊事件。2002年9月25日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)土安全法案》（The Homeland Security Act of 2002），并成立了國(guó)土安全部，而應(yīng)急管理署被合并到美國(guó)國(guó)土安全部。

針對(duì)應(yīng)對(duì)卡特里娜颶風(fēng)（Hurricane Katrina）災(zāi)害聯(lián)邦政府救災(zāi)工作的不足，2006年10月4日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《卡特里娜災(zāi)后應(yīng)急管理改革法案》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006），把應(yīng)急準(zhǔn)備職責(zé)提升至聯(lián)邦政府級(jí)別。

近年來(lái)，美國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展迅速，應(yīng)急立法活躍，除了關(guān)心受災(zāi)人員安全外，美國(guó)應(yīng)急管理對(duì)象還涉及動(dòng)物安全和救災(zāi)人員安全，比如，國(guó)會(huì)已經(jīng)通過(guò)的《寵物撤退和運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)法案》（pets evacuation and transportation standards act）和正在推進(jìn)的救災(zāi)預(yù)備役軍人的健康保險(xiǎn)立法等。

為更好地開(kāi)展應(yīng)急管理工作，美國(guó)應(yīng)急管理署（FEMA）圍繞減災(zāi)、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建等核心工作，大力推進(jìn)應(yīng)急管理技術(shù)支撐的研究與建設(shè)。1998年11月，F(xiàn)EMA公布了e-FEMA（FEMA應(yīng)急信息支持系統(tǒng)）IT架構(gòu)1.0版，包括：高性能和高可用性的交換骨干網(wǎng)、通過(guò)現(xiàn)代壓縮技術(shù)和帶寬共享提高網(wǎng)絡(luò)效率、集成語(yǔ)音、視頻和數(shù)據(jù)通信服務(wù)、均衡使用公共交換網(wǎng)和VPN。2001年，F(xiàn)EMA IT架構(gòu)發(fā)展為2.0版，提出了實(shí)現(xiàn)e-FEMA的遠(yuǎn)景目標(biāo)。當(dāng)前，F(xiàn)EMA應(yīng)急信息支持系統(tǒng)發(fā)展為（美國(guó)）國(guó)家災(zāi)害事件管理系統(tǒng) （national incident management system），其中包括命令系統(tǒng)、預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、資源管理系統(tǒng)、演練培訓(xùn)系統(tǒng)等。

應(yīng)急信息支持系統(tǒng)在美國(guó)應(yīng)急體系中起著關(guān)鍵作用，通過(guò)集群無(wú)線網(wǎng)、衛(wèi)星通信等設(shè)施收集信息并加以分析觀察，以起到預(yù)防在先，提前準(zhǔn)備的作用。在調(diào)度指揮時(shí)可以做到互聯(lián)互通，溝通了各系統(tǒng)之間的通信聯(lián)系、聯(lián)系高效、指揮靈活，保證了在緊急狀態(tài)下應(yīng)急指揮調(diào)度的效率。

2.2 日本應(yīng)急管理發(fā)展概況

日本是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，一直以來(lái)比較注重災(zāi)害管理研究和應(yīng)急管理體制、機(jī)制和技術(shù)等方面的建設(shè)，其發(fā)展歷史可以追溯到20世紀(jì)50年代（二戰(zhàn)后）。20世紀(jì)50年代，日本就制定了《災(zāi)害救助法案》、《消防組織法》等災(zāi)害管理法律，建立了以單項(xiàng)災(zāi)種管理為主的防災(zāi)救災(zāi)體制；60年代初，日本開(kāi)始重視防災(zāi)救災(zāi)的綜合管理，制定了《災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本法》，對(duì)地震、火山、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害實(shí)行全面預(yù)防和綜合應(yīng)對(duì)的管理體制；1995年阪神大地震后，針對(duì)重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力不足的現(xiàn)實(shí)，日本開(kāi)始進(jìn)行應(yīng)急管理體制改革，把防災(zāi)救災(zāi)工作的最高決策機(jī)構(gòu)“中央防災(zāi)會(huì)議”，從原來(lái)的國(guó)土廳改為內(nèi)閣官房（中央政府辦公廳），負(fù)責(zé)全面的防災(zāi)工作。

日本重視災(zāi)害和突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的技術(shù)支撐建設(shè)，逐步建立起了完善的應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施。

日本政府于1996年5月11日設(shè)立內(nèi)閣信息中心，24小時(shí)全天候搜集災(zāi)害相關(guān)的信息。日本政府建立了發(fā)達(dá)、完善的防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)體系，包括：以政府各級(jí)部門(mén)為主，由固定通信線路、衛(wèi)星通信線路和移動(dòng)通信線路組成的中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)；以全國(guó)消防機(jī)構(gòu)為主的消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)；以自治體防災(zāi)機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)；在應(yīng)急過(guò)程中臨時(shí)部署的互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通信用無(wú)線網(wǎng)等。此外，還建立起各種專(zhuān)業(yè)類(lèi)型的通信網(wǎng)，包括水防通信網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通信網(wǎng)、警用通信網(wǎng)、防衛(wèi)用通信網(wǎng)、海上保安用通信網(wǎng)以及氣象用通信網(wǎng)等。

除了應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)，日本也很重視應(yīng)急通信裝備的研究和使用，除了廣泛適應(yīng)的無(wú)線公網(wǎng)手機(jī)外，無(wú)線射頻識(shí)別技術(shù)在日本的應(yīng)用已較為廣泛，例如，如果有人被埋在廢墟堆里不能動(dòng)彈或呼救的話，內(nèi)置無(wú)線射頻識(shí)別標(biāo)簽的手機(jī)會(huì)告訴搜救人員被埋者所處的具體位置，使搜救者能以最快的速度展開(kāi)營(yíng)救。此外，無(wú)線射頻識(shí)別標(biāo)簽還可以實(shí)現(xiàn)人和物、人和場(chǎng)所的對(duì)話。在救援物資上貼上這種標(biāo)簽，就可以把握救援物資的數(shù)量，根據(jù)每個(gè)避難所的人數(shù)發(fā)放物資，盡可能地做到合理分配。

2.3 歐盟應(yīng)急管理發(fā)展情況

隨著歐洲一體化進(jìn)程的逐步深化，歐盟逐步整合各國(guó)力量和資源，對(duì)災(zāi)難和突發(fā)應(yīng)急事件及時(shí)響應(yīng)。2002年，歐盟成立歐洲聯(lián)盟互助基金 （Council Regulation No 2012/2002 of 11 November 2002-establishing the European Union Solidarity Fund），以歐盟規(guī)章（Regulation）的形式規(guī)定了互助基金體制和運(yùn)作機(jī)制，并確定與歐盟執(zhí)委會(huì)、歐盟議會(huì)、歐盟經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)、區(qū)域（各國(guó)）委員會(huì)承諾義務(wù)以及各方的責(zé)任，標(biāo)志歐盟應(yīng)急統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的形成。

歐盟互助基金用于發(fā)生重大災(zāi)害事件時(shí)使用，它區(qū)別于其他的社會(huì)基金，它能夠使社會(huì)災(zāi)難發(fā)生時(shí)快速高效地采取行動(dòng)和協(xié)助，如在緊急服務(wù)動(dòng)員時(shí)，可以滿足人們的迫切需要、有助于關(guān)鍵受損基礎(chǔ)設(shè)施短期內(nèi)恢復(fù)重建、是受災(zāi)地區(qū)生活緊急恢復(fù)?？梢杂糜谝粋€(gè)或多個(gè)地區(qū)、一個(gè)或多個(gè)國(guó)家境內(nèi)發(fā)生的重大自然災(zāi)害。

歐盟應(yīng)急管理技術(shù)支撐系統(tǒng)為e-Risk系統(tǒng)。e-Risk系統(tǒng)是一個(gè)基于衛(wèi)星通信的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)架構(gòu)，為其成員國(guó)實(shí)現(xiàn)跨國(guó)、跨專(zhuān)業(yè)、跨警種、高效及時(shí)處理突發(fā)公共事件和自然災(zāi)害提供支持服務(wù)，該系統(tǒng)于2000年建成。在重大事故發(fā)生后，救援人員常碰到通信系統(tǒng)被破壞、信道嚴(yán)重堵塞等情況，導(dǎo)致救援人員無(wú)法與指揮中心和專(zhuān)家小組及時(shí)聯(lián)系?；谶@種情況，e-Risk利用衛(wèi)星通信和多種通信手段來(lái)支持突發(fā)公共事件的管理。考慮到救災(zāi)和處理突發(fā)緊急事件必須分秒必爭(zhēng)，救援單位利用“伽利略”衛(wèi)星定位系統(tǒng)，結(jié)合地面指揮調(diào)度系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)，對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行精確定位，在最短的時(shí)間內(nèi)到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，開(kāi)展救援和處置工作。而利用多種通信手段則表現(xiàn)在應(yīng)急管理通信系統(tǒng)集成了有線語(yǔ)音系統(tǒng)、無(wú)線語(yǔ)音系統(tǒng)、寬帶衛(wèi)星系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)等多個(gè)系統(tǒng)，配合應(yīng)急管理和處置調(diào)度軟件，使指揮中心、相關(guān)聯(lián)動(dòng)單位、專(zhuān)家小組和現(xiàn)場(chǎng)救援人員快速取得聯(lián)系，并在短時(shí)間里解決問(wèn)題。

3 國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理實(shí)踐

自古以來(lái)，中國(guó)遭受了無(wú)數(shù)的自然災(zāi)害和社會(huì)災(zāi)難，歷朝歷代一直把災(zāi)害的管理作為安撫民心、穩(wěn)定社會(huì)、鞏固統(tǒng)治的重要措施。在不斷完善災(zāi)害管理體制的過(guò)程中，古代社會(huì)逐步形成了大量積極的災(zāi)害管理政策，如興修水利、植林墾荒、重農(nóng)貴粟、擴(kuò)大積儲(chǔ)等。在救災(zāi)過(guò)程中也逐步形成了災(zāi)后賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤、安輯、蠲緩、放貸等規(guī)范有效的災(zāi)害救助方法。不僅如此，我國(guó)歷史上災(zāi)害管理的實(shí)踐為我們留下了許多流芳百世的經(jīng)典防御災(zāi)害工程，舉世矚目的都江堰至今仍然發(fā)揮著重要的作用[4]。

新中國(guó)之初，中央政府就確定了統(tǒng)一的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制，成立了中央救災(zāi)委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)災(zāi)害救助事務(wù)。1949年12月19日，政務(wù)院頒布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，要求各級(jí)人民政府必須組織生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)，1950年2月27日，中央救災(zāi)委員會(huì)成立，統(tǒng)籌全國(guó)救災(zāi)工作[4],4月又在北京召開(kāi)了中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議，成立了中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)。在中央政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)上下同心協(xié)力，戰(zhàn)勝了連年不斷的自然災(zāi)害[5]。

1989年4月,中國(guó)政府響應(yīng)聯(lián)合國(guó)倡議成立的中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)，2000年10月更名為中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)，2005年4月更名為國(guó)家減災(zāi)委員會(huì) (國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于中國(guó)國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)更名為國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)及調(diào)整有關(guān)組成人員的通知國(guó)辦發(fā)〔2005〕23號(hào)),包括國(guó)務(wù)院辦公廳、外交部、發(fā)改委、民政部、科技部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、鐵道部等30余個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)組成，研究制定國(guó)家減災(zāi)工作方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開(kāi)展重大減災(zāi)活動(dòng)，指導(dǎo)地方開(kāi)展減災(zāi)工作，推進(jìn)減災(zāi)國(guó)際交流與合作。2003年10月，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成立，由安全生產(chǎn)監(jiān)管總局、發(fā)改委、科技部、公安部、民政部、財(cái)政部等20余部委組成，負(fù)責(zé)生產(chǎn)事故災(zāi)難的管理、政策制定和應(yīng)急救援等工作。

除了中央統(tǒng)一的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，我國(guó)還針對(duì)不同類(lèi)型災(zāi)害和搶險(xiǎn)救災(zāi)的不同環(huán)節(jié)，建立了災(zāi)害預(yù)防、搶險(xiǎn)、救助等專(zhuān)業(yè)部門(mén)，逐步健全國(guó)家災(zāi)害防控網(wǎng)。1950年6月7日，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，正式成立中央防汛總指揮部，1992年，將國(guó)家防汛總指揮部更名為國(guó)家防汛抗旱總指揮部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織全國(guó)的防汛抗旱工作，其他如民政部負(fù)責(zé)災(zāi)害救助，氣象局負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，地震局負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和管理等。

美國(guó)“9.11”事件以及2003年SARS事件以后，我國(guó)的救災(zāi)體制和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，從原來(lái)的注重救助，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅鼐C合防控，強(qiáng)調(diào)監(jiān)測(cè)預(yù)警、強(qiáng)調(diào)救災(zāi)準(zhǔn)備（應(yīng)急準(zhǔn)備）、強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理、強(qiáng)調(diào)災(zāi)情發(fā)展控制（應(yīng)急處置）、強(qiáng)調(diào)恢復(fù)重建的科學(xué)性、強(qiáng)調(diào)災(zāi)情應(yīng)對(duì)的綜合性；從原來(lái)的因事而動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ苹?、?guī)范化和常態(tài)化過(guò)程。2007年《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布實(shí)施，不同于以往的安全生產(chǎn)法、防震減災(zāi)法、防汛條例等單一災(zāi)種、單一領(lǐng)域的法律法規(guī)，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法是在對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)更普遍規(guī)律認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上而制定災(zāi)害事件預(yù)防、控制、減輕和消除的綜合性法規(guī)，體現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)急管理觀念和水平的不斷進(jìn)步，逐步向更高層次發(fā)展。

2002年，南寧城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)開(kāi)始運(yùn)行；SARS事件后，北京、廣州、重慶等城市開(kāi)始建立城市應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，城市應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)雖然解決了一個(gè)城市各部門(mén)、各力量和資源的聯(lián)動(dòng)，但僅僅解決了一個(gè)點(diǎn)的問(wèn)題，對(duì)于大的公共突發(fā)事件，事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急、恢復(fù)各個(gè)環(huán)節(jié)涉及的可能不是一個(gè)城市、一個(gè)部門(mén)，僅靠目前這種分散的、無(wú)體系的方式是不能解決問(wèn)題的?；诖耍瑖?guó)家在2006年著手開(kāi)始建立國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系，在國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦 [2006]24號(hào)文）中提出“推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)。要統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)具備監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、輔助決策、調(diào)度指揮和總結(jié)評(píng)估等功能的國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)。加快國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，完善有關(guān)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急平臺(tái)功能，推進(jìn)地方人民政府綜合應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，形成連接各地區(qū)和各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺(tái)體系。應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)要結(jié)合實(shí)際，依托政府系統(tǒng)辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，充分整合利用現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享，避免重復(fù)建設(shè)。積極推進(jìn)緊急信息接報(bào)平臺(tái)整合，建立統(tǒng)一接報(bào)、分類(lèi)分級(jí)處置的工作機(jī)制”。

2006年9月國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局提出了 “關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)”（安監(jiān)總應(yīng)急[2006]196號(hào)文），2006年10月又提出 《國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》（安監(jiān)總應(yīng)急[2006]211號(hào)文），對(duì)國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作和應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)提出了指導(dǎo)思想和基本原則要求。

在國(guó)家推動(dòng)建立應(yīng)急平臺(tái)體系的大環(huán)境下，國(guó)務(wù)院于2007年開(kāi)始建設(shè)國(guó)務(wù)院的應(yīng)急平臺(tái)，該平臺(tái)在2008年上半年建設(shè)完成。各地政府也大力開(kāi)展應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)，安監(jiān)總局、鐵道部等政府部門(mén)已于2007年開(kāi)展應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的相關(guān)工作；隨著國(guó)家、部委、城市和地方政府應(yīng)急工作的深入，企業(yè)，特別是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大型國(guó)有企業(yè)，如中石油、中石化、中海油、國(guó)家電網(wǎng)公司等應(yīng)急管理工作快速推進(jìn)。

新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)就遭受了幾次重大的災(zāi)害事件。2003年非典型性肺炎（SARS）公共衛(wèi)生事件，幾乎造成全球恐慌，僅中國(guó)大陸感染病例數(shù)以千計(jì)，死亡病例超過(guò)200人，中國(guó)政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織，全國(guó)各界共同參與是戰(zhàn)勝非典重大疫情的保證；2008年初，中國(guó)南方重大冰雪災(zāi)害，低溫冷凍和雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失1 595億元人民幣，2008年5月12日，四川汶川地震震級(jí)達(dá)8.0級(jí)，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8 451億元人民幣，在這兩起重大自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，國(guó)家政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，武警、軍隊(duì)的大力支援，民生企業(yè)的專(zhuān)業(yè)搶險(xiǎn)救災(zāi)，對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)起到了關(guān)鍵作用。這些典型的災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐，為我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展提供了豐富的歷史參考和研究素材。

4 綜合比較分析

4.1 應(yīng)急體系基本要素特征

研究國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理發(fā)展情況，可以發(fā)現(xiàn)有如下最基本的要素特征。

·法律、法規(guī)和制度體系建設(shè)隨著應(yīng)急實(shí)踐的深入而不斷加強(qiáng)和完善。

·決策和指揮體系建設(shè)是應(yīng)急體系建設(shè)的核心內(nèi)容，直接決定應(yīng)急管理和應(yīng)急處置的效果。

·應(yīng)急通信、信息處理等技術(shù)支撐體系的建設(shè)是應(yīng)急體系高效運(yùn)作的重要保障。

·應(yīng)急物資準(zhǔn)備、應(yīng)急裝備研制和應(yīng)急力量建設(shè)是取得應(yīng)急救災(zāi)勝利的根本保證。

·應(yīng)急管理發(fā)展的總趨勢(shì)是從分散、逐事管理向綜合、系統(tǒng)化管理方向發(fā)展。

4.2 對(duì)我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的啟示

我國(guó)應(yīng)急管理和應(yīng)急體系建設(shè)起步較晚，現(xiàn)代化應(yīng)急理念比較缺乏，應(yīng)急技術(shù)和應(yīng)急裝備比較薄弱，再加上我國(guó)處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，各種災(zāi)難事件頻繁發(fā)生，損失越來(lái)越大，因此，在投入有限的情況下，把握應(yīng)急體系建設(shè)的基本要素特征，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，建設(shè)簡(jiǎn)潔高效的應(yīng)急體系對(duì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)定運(yùn)行具有重要的意義。

（1）應(yīng)急救災(zāi)，特別是在大范圍巨災(zāi)的情況下，需要全國(guó)一張網(wǎng)、上下一盤(pán)棋的救災(zāi)理念，推進(jìn)應(yīng)急體系向綜合性、系統(tǒng)化方向發(fā)展。

（2）國(guó)家政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)、部門(mén)和地方、企業(yè)和組織的決策指揮機(jī)構(gòu)之間需要建立順暢的溝通渠道，建立自救、救人、被人救的體制、機(jī)制和手段。局部決策需要服從國(guó)家政府的全局決策，主動(dòng)配合國(guó)家全局調(diào)度。

（3）消防、公安、武警和軍隊(duì)是我國(guó)救災(zāi)的公共骨干力量，保障緊急情況下的國(guó)家人民生命健康財(cái)產(chǎn)安全、保障生命線的暢通。

（4）大型國(guó)有民生企業(yè)為我國(guó)應(yīng)急救災(zāi)的專(zhuān)業(yè)骨干力量，保障煤、電、油、水、通信、交通等民生資源的安全，履行民生企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

（5）建立完善的社會(huì)力量共同參與的應(yīng)急防控體系，如社會(huì)互助保險(xiǎn)體系、社會(huì)救助支援體系、社會(huì)志愿者服務(wù)體系、慈善捐助體系等，加強(qiáng)全社會(huì)應(yīng)急救災(zāi)力量的建設(shè)。

（6）加強(qiáng)物資儲(chǔ)備建設(shè)、技術(shù)和信息保障系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急搶險(xiǎn)裝備的配置和使用。

（7）加強(qiáng)應(yīng)急法律制度、規(guī)范規(guī)章和應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，危機(jī)往往伴隨著混亂，混亂反過(guò)來(lái)又會(huì)加深危機(jī)，應(yīng)根據(jù)應(yīng)急實(shí)踐的發(fā)展以及對(duì)災(zāi)害應(yīng)急規(guī)律的認(rèn)識(shí)，逐步以法規(guī)的形式規(guī)范各社會(huì)行為。

（8）加強(qiáng)應(yīng)急管理理論和技術(shù)研究。對(duì)應(yīng)急體系和機(jī)理、應(yīng)急體制與機(jī)制、社會(huì)應(yīng)急發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)；對(duì)應(yīng)急技術(shù)和裝備的研究與開(kāi)發(fā)，本質(zhì)決定應(yīng)急管理水平和能力的提高。

（9）加強(qiáng)國(guó)際間交流與合作，中國(guó)應(yīng)急體系是全球?yàn)?zāi)害防范和應(yīng)急體系的重要組成部分，不論從災(zāi)害的影響范圍，還是災(zāi)害應(yīng)對(duì)都離不開(kāi)國(guó)際間的協(xié)作與合作。

5 對(duì)應(yīng)急管理科學(xué)研究的思考

（1）應(yīng)急管理（危機(jī)管理）是邊緣交叉學(xué)科，研究的是國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)等穩(wěn)定運(yùn)行的安全保障側(cè)面的運(yùn)行規(guī)律問(wèn)題，涉及社會(huì)管理、社會(huì)運(yùn)行、政治法律、通信信息、災(zāi)害災(zāi)難等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，需要在多個(gè)分界不甚分明領(lǐng)域交叉中確定體系范疇、相互關(guān)系和運(yùn)行規(guī)律。因此，在應(yīng)急管理基礎(chǔ)研究、專(zhuān)業(yè)研究和管理實(shí)踐中，領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)、信息技術(shù)、通信技術(shù)、決策支持、知識(shí)工程、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、公共關(guān)系、公共管理，甚至社會(huì)心理等多學(xué)科知識(shí)都是需要的。

（2）歷史邏輯——以歷史發(fā)展的視角來(lái)研究事物的發(fā)生和發(fā)展過(guò)程可能是一種邏輯推理、判斷和證明的重要思想方法，特別是在事物質(zhì)變的過(guò)程中，各要素組合邏輯多樣，突變方向模糊不確定，約束較少、較弱的情況下，考察歷史發(fā)展，考察事物產(chǎn)生的環(huán)境、考察發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)于把握事物的發(fā)展方向，研究事物的發(fā)展規(guī)律具有重要的意義。

（3）應(yīng)急體系和運(yùn)作機(jī)制的建立與社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)體制、災(zāi)害情況、技術(shù)水平等密切相關(guān)，應(yīng)急管理研究必須結(jié)合國(guó)情實(shí)際，開(kāi)展應(yīng)急體系、應(yīng)急機(jī)制、關(guān)鍵技術(shù)等方面的研究。

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6 中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案

7 中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法

8 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第493號(hào).生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例

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