邱 林

（四川幼兒師范高等?？茖W校，四川江油 621709）

論行政相對人法律地位的理論基礎

邱 林

（四川幼兒師范高等?？茖W校，四川江油 621709）

在依法行政、服務政府的建設過程中，行政相對人的法律地位亟待提高。提高行政相對人的法律地位是建立在一定的理論基礎之上的，而這個理論基礎主要來源于三個方面，即法哲學基礎、憲法學基礎和行政法學基礎。

行政相對人；法律地位；理論基礎

隨著現(xiàn)代行政法的不斷發(fā)展，越來越多的學者關注行政相對人的法律地位并進行了一定程度的研究，呼吁提高行政相對人的法律地位。因為從理論上看，第一，行政法理論從“管理論”到“控權論”再到“平衡論”的發(fā)展過程體現(xiàn)了越來越重視行政相對人的價值取向。傳統(tǒng)行政法注重管理，強調行政權力行使的暢通無阻，從而導致漠視行政相對人權利。但隨著社會的不斷發(fā)展，建立“服務型政府”已是形勢所趨。因此，要求政府轉變職能，行政執(zhí)法者轉變觀念，政府本身是因人民需要而產(chǎn)生，其存在的目的是為人民服務，所以從權力的來源看，主權在民，而行政權是由主權派生而來的。這必然要求行政法要關注行政主體所服務的對方即行政相對人。第二，行政法是憲法的執(zhí)行。建立憲政國家是當今社會的發(fā)展趨勢，而民主、法治、自由等是憲政的內涵，所以，要實現(xiàn)憲政，行政法必須關注行政相對人的法律地位。第三，人類社會的終極目標是進入自由王國。因此，以人為本、人文關懷是行政法存在和發(fā)展的宗旨。行政法理應弘揚這一理念，在其發(fā)展和貫徹實踐中關注行政相對人的法律地位，保障行政相對人的合法權益。所以，要提高行政相對人的法律地位，必須研究其理論基礎，而這一理論基礎按普遍到特殊的順序則表現(xiàn)在三個方面，即法哲學基礎、憲法學基礎和行政法學基礎。

一、法哲學基礎

人性有兩種取向（傾向），即共有取向和個人主義傾向?！叭诵缘墓灿谐煞指灿趯€人的這樣一種認識，即完全憑靠他個人的努力，他是無力實現(xiàn)他所珍視的那些價值的；他需要其他人充分意識到他對自由、安全和平等的欲求。事實上，人自有一種與生俱來的能力，它能夠使個人在自我之外構設自己，并意識到合作及聯(lián)合努力的必要。這就是理性的能力?！盵1]（7）因為社會交往使人的生活具有意義，使人避免陷于孤寂之中，所以人是需要社會交往的。如果一個人被禁止參與有關公益方面的某些公共活動，他就會產(chǎn)生失落感，在紛繁復雜、人口劇增的當今世界，更是如此。然而，僅憑這種沖動是不能使一個個人與已經(jīng)確立的社會秩序達到平衡和諧的。在一個健康并日益發(fā)展的文明社會中，大多數(shù)人都希望能夠根據(jù)其能力大小而為社會作貢獻并以貢獻多少作為對人的評價標準。這就需要規(guī)范制度來加以調整，人類一旦進入文明社會，這種規(guī)范制度便是法律制度。

然而，一個真正的法律制度，必須關注那些超越特定社會結構和經(jīng)濟結構相對性的基本價值。在這些價值中，最為重要的當數(shù)自由、安全和平等。自由、安全和平等諸價值，則根植于人性的個人主義成分。人類通過從事旨在發(fā)展自身能力和促進其個人幸福的有目的的許多活動來體現(xiàn)其對自由的欲求。人類痛恨并力圖摒棄那些毫無正當理由就破壞上述活動進而對自由加以限制的行為。人類尋求公共保護，以抵制對一個人的生命、肢體、名譽和財產(chǎn)等各方面所做的非法侵犯實則是人類對安全的渴望和追求。在現(xiàn)代社會中，它還要求得到公眾幫助，使個人能夠對付生活中的老齡、疾病、事故和失業(yè)等諸多情形。而對平等的要求則激發(fā)人類同那些因法律或管理措施所導致的不平等待遇而根據(jù)合理的、公認的標準必須被認為是平等的待遇進行斗爭。它還促使人類去反對在財富或獲取資源的渠道方面的不平等現(xiàn)象，比如那些專斷的和不合理的現(xiàn)象。“權利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私，因而也就是出自人的天性?！盵2]（42）從這種意義上講，正是人類對自由、安全、平等的欲求，社會才能不斷發(fā)展、進步。因而，真正的法律制度應充分保障人類追求自由、安全、平等的權利。

我國行政法更應強調并發(fā)掘人性中的個人主義傾向并保障這種傾向中所體現(xiàn)出來的人類對自由、安全、平等的追求的權利。這是因為：第一，從經(jīng)濟上看，市場化趨勢要求作為主體的人有更廣闊的自由、安全、平等的空間和權利范圍，也要求政府伴隨這一過程退出眾多領域。這也要求張揚人的個性，保障人的權利。第二，從政治上看，民主化趨勢不僅體現(xiàn)了人性中個人主義傾向價值的可欲，而且表達了人性中個人主義傾向價值的可求。第三，從文化上看，文化多元化趨勢在中西頻繁交流中得以形成，并在私益與公益分離產(chǎn)生的利益主體多元化中進一步鞏固，在我國開始重新審視自由主義與個人主義的思想，時代的發(fā)展與民眾的要求必然促使傳統(tǒng)的價值取向不斷轉變。第四，從歷史上看，忽視人性中的個人主義傾向的歷史觀念需要得到轉變。中國歷史上從沒出現(xiàn)過個人本位時代，也從未張揚過個人的權利和自由。這種長期漠視人性中的個人主義傾向導致人們思想上的僵化，主導人們思維方式的是為集體作貢獻的觀念，這些必須在價值領域做一次徹底轉變和更新，重視并發(fā)揚人性中的個人主義傾向。

基于此，研究行政相對人的法律地位，旨在喚醒行政相對人的主體意識，在行政法的運行過程中保證人類對自由、安全和平等的追求，從而弘揚現(xiàn)代行政法的人文精神。

二、憲法學基礎

盧梭從社會契約論出發(fā)，提出了自然權利的主張，認為人都有與生俱來的自然權利，人們締結契約，組成國家就是為了維護自然權利。所以國家一經(jīng)組成，人人都應該服從國家的意志，即公共意志；國家最高權力乃是人民公共意志的表現(xiàn)形式，國家行使最高權力其實就是人民公共意志的運用，因而人民擁有主權，政府只不過是人民公共意志的執(zhí)行人而已。這種自然權利思想將人們從封建專制的桎梏下解放出來，鼓勵人們追求獨立的人格。洛克主張人類天生都是自由、平等和獨立的，如非本人同意，不能將任何人置于這種狀態(tài)之外，而使之受制于另一個人的政治權力。[3]（56）這即是人民主權學說思想。人民主權學說已為許多政治宣言所承認，如北美《獨立宣言》和法國《人權宣言》等；同時體現(xiàn)在各國憲法中，如法國1791年《憲法》規(guī)定“一切權力來自國民”；再如南非1996年正式憲法的序言明確指出，要在南非“建立一個基于民主價值、社會正義與基本人權的社會”，“在這個社會中，政府基于人民的意志，而且每個公民平等地受到法律的保護”；要“改善所有公民的生活質量與解放每個人的潛力”。

“政府權力的本源和歸宿是人民”是人民主權學說的實質。政府因人民的需要和人民的意志而產(chǎn)生，國家政治制度的主要目的和政府的主要職責就是保護個人的自由。政府的統(tǒng)治源自被統(tǒng)治者的同意；建立這一組織性力量的根本目的是為了維護個人社會的以及政治的自由，最終實現(xiàn)人民的利益。這決定了國家及其政府只是保證個人自由的一種手段和工具，而不是超出個人之上的主人或者神靈，其職責就是充分尊重人們的自由，按人們的意愿行事。而人民是政府權力的本源和歸宿，在法治社會里也就表現(xiàn)為公民權利是政府權力的本源和歸宿。因此，法治社會里的合法性政府必須是保障公民權利的政府，否則政府就會違背建立它的初衷，成為侵犯公民權利的政府。[4]（50）

人民主權學說直接決定著近現(xiàn)代憲法的兩大主要內容，即制約權力和保障權利。正確處理二者的關系，合理規(guī)范和約束權力并使之更好地服務權利，是現(xiàn)代憲政的具體任務。研究行政相對人的法律地位，切實保障行政相對人的合法權益，將對政體的合法性、權力來源和權力配置體系產(chǎn)生深遠影響，并進而影響憲政。第一，提高行政相對人的法律地位，讓權力行使者明了自己在做出差別對待規(guī)定時權力的界限，明確權力的服務宗旨，制約權力行使者；第二，提高行政相對人的法律地位，將使憲法的人民主權原則得以有效存在和運行，人人平等的人民主權一旦發(fā)揮了作用，就意味著從根本上消滅等級制度和廢除專制制度；第三，現(xiàn)代社會中，憲法保障的目標之所以沒有在權力濫用中“香消玉隕”，是因為有現(xiàn)代憲法中的分權制衡體制和機制的保證。而我國目前最缺乏的就是權利制約權力和權力制約權力的制度，因此導致了嚴重違背現(xiàn)代憲法精神的現(xiàn)象。尤其是在行政法領域，由于制度的缺乏，公權與私權界線模糊不清，行政相對人權利得不到充分有效保障，造成公權過多地限制私權、干涉私權?！皺嗔o制約則無法治，權力無制約則無平等，權力無制約則自由無保障，權力無制約則無秩序，權力無制約則無公平?！盵5]（48）而對行政相對人的法律地位進行研究，提高行政相對人法律地位，是限制政府權力保障公民權利的有效途徑之一。通過提高行政相對人的法律地位，喚醒行政相對人的權利主體意識，行政相對人就可以自覺地、主動地行使并維護自身權利，而且還能有效監(jiān)督行政機關的行政行為。

三、行政法學基礎

行政權力與行政相對人權利的關系問題是行政法的核心問題。行政主體與相對人之間的關系在古典行政法那里被認為是一種命令與服從關系，所以這種關系被限制在盡可能小的范圍內，即命令權或公共權力的范圍內。然而，現(xiàn)代行政法將行政主體與相對人之間的關系解釋為服務與合作的關系，因而在適用范圍上得到了拓寬，在內容上則側重于促進行政主體為相對人提供社會生活各領域的從“搖籃到墳墓”的服務。[6]（23-24）而行政權力與行政相對人權利的關系問題在行政法理論上則表現(xiàn)為從“管理論”到“控權論”再到“平衡論”的發(fā)展。

“管理論”認為保障國家和社會公共利益是行政法的主要目的，決定了調整國家管理關系、規(guī)定國家管理的原則和制度是行政法的基本內容，行政主體和行政相對人之間只是簡單的“命令—服從”關系，所以強制和命令是行政主體行使權力的主要手段，這必然導致漠視行政相對人的地位，忽視行政相對人的權利，違背了民主法治和人權保障的基本精神，不符合現(xiàn)代民主、法治的發(fā)展趨勢，因而在現(xiàn)代國家已逐步遭到淘汰。

“控權論”認為保障私人的權利和自由是行政法的基本目的，控制和限制政府權力是行政法的核心內容，主要運用行政程序、司法審查等手段來限制行政權力的范圍和防止濫用職權，嚴格限制行政機關的自由裁量權，因為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵7]（153）應該予以充分肯定的是“控權論”的實質正是以行政相對人的權利為本位的。這在我國目前行政法的發(fā)展過程中應適當加以借鑒并在實踐中貫徹執(zhí)行。但不足的是“控權論”在實踐中易忽視行政效率,這對于行政主體積極行政和維護國家社會公共利益來說是不利的。

所以，在行政權與行政相對人權利這一行政法中的基本關系上，必須兼顧權力和權利兩方面，因在與此基本關系緊密相關的“立法權——行政權”關系以及“司法權——行政權”關系中，也應當體現(xiàn)兼顧的要求。而“平衡論”認為，行政法肩負兩大任務：其一，保障行政管理的有效實施，其二，保護行政相對人的合法權益；同時強調行政主體和行政相對人作為行政法律關系的主體在權利義務上應保持大體平衡；最終實現(xiàn)其目的即既要實現(xiàn)個人利益，又要實現(xiàn)公共利益和國家利益?？梢?，行政法中的平衡，實質上是一種使各種對峙或沖突因素處于相互協(xié)調之中的和諧狀態(tài)。正如羅豪才教授所言：行政機關和相對方的權利義務應保持平衡；[8]（11）行政法的本質在于平衡行政機關和相對方權利義務關系，平衡是行政法的最優(yōu)化狀態(tài)和基本價值導向。[9]（54-55）

“行政法的精神是行政法得以持續(xù)存在和良好運行的重要條件”，[10]（17）“行政法的精神是利益一致、服務與合作、信任與溝通”，[10]（18）這決定了現(xiàn)代行政法學的發(fā)展趨勢必然是主張“權利本位”，即將行政相對人的權利始終放在第一位，行政法的終極目標是維護和保障行政相對人的合法權益，體現(xiàn)法律本身對人的終極關懷。任何法“只有一個根源——人對幸福的企求，只有一個共同目的——為了人的幸福。”[11]（11）“一個社會愈進步，其創(chuàng)造的財富就越為大多數(shù)人所享有，而其運作的法則就越表現(xiàn)出對公權力的謹慎和對私權利的重視，而終至落腳于整個社會的利益得以保護?！盵12]（77）因此，認可行政相對人獨立而平等的法律人格，對行政相對人的合法權益予以保護，就是現(xiàn)代行政法理念的弘揚。唯其如此，人性尊嚴才能在行政法中得到最大程度的體現(xiàn)?？梢赃@樣說，行政法的人性基礎決定了行政主體在行政活動中必須充分保障行政相對人的權利。如前文所述，行政相對人的權利是本源的，而行政權則是派生的，所以行政相對人的權利是其所固有的權利，而不是行政主體或國家機關“恩賜賞與”[13]（4）的。只有對行政權力進行限制，對政府進行適當?shù)姆杉s束，使行政法真正成為為人服務的一種工具或手段，才能提高行政相對人的法律地位，彰顯人的個性與尊嚴，最終實現(xiàn)人類的自由。

四、結 語

綜觀行政法的發(fā)展過程，行政相對人的法律地位已經(jīng)有了很大改善，行政相對人在行政法律關系中也具有了一定的主動性和積極性，這既是行政法自身發(fā)展的必然結果，也是憲政社會發(fā)展的基本要求，更是人類社會從必然王國進入自由王國的內在條件。

我國正處于發(fā)展的關鍵時期，研究行政相對人法律地位具有重要意義。從理論上看，我國傳統(tǒng)行政法中一直以“管理論”為主導，“管理論”思想無論是對行政主體還是行政相對人的影響都相當深。而事實證明，“管理論”已不符合行政法及社會的發(fā)展要求，所以必須拋棄這一理論。而對行政相對人進行研究，從過去關注行政主體變?yōu)殛P注行政相對人，進行一次真正的“正本清源”，無疑有利于新的理論的確立和接受。從實踐上看，研究行政相對人的法律地位，無論是對我國的行政立法還是行政執(zhí)法都是有利無害的。從立法上看，研究行政相對人法律地位，可以完善我國的行政法理論體系；從執(zhí)法中看，研究行政相對人法律地位，是推進依法行政、建設服務型政府的有效途徑，[14]有利于調動行政相對人民主參政的積極性，亦符合我國堅持以人為本、構建和諧社會的價值取向。

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（責任編輯：朱 丹）

Abstract:In the process of the construction of administrative law, government services, the legal status of administrative counterpart needs to be improved, which is based on the theory mainly from three aspects, namely: the legal philosophy basics, constitutional basics and Administrative Law.

Keywords:administrative counterpart; legal status; theoretical basis

On the Theoretical Basis of the Administrative Counterpart Legal Status

QIU Lin
(Sichuan Preschool Educators College, Jiangyou 621709, Sichuan)

D920.0

A

1009-8135（2010）06-0091-05

2010-06-26

邱 林（1975－），女，重慶萬州人，四川幼兒師范高等專科學校講師，碩士。