郭大林,徐云峰

(西南科技大學(xué)政治學(xué)院,四川 綿陽 621010)

中國慈善組織的行政化傾向

郭大林,徐云峰

(西南科技大學(xué)政治學(xué)院,四川 綿陽 621010)

為構(gòu)建慈善事業(yè)的社會治理模式,運(yùn)用現(xiàn)代組織理論對中國慈善組織的行政化傾向進(jìn)行了分析。分析認(rèn)為,中國慈善組織的行政化傾向?qū)е铝舜壬平M織中的官僚化現(xiàn)象;其主要原因在于:社會發(fā)展過程中中國慈善組織“控權(quán)”功能的缺失,文化傳承過程中中國民間慈善意識缺乏延續(xù)性;解決這一問題的路徑是建構(gòu)慈善事業(yè)的社會治理模式,形成一種與政府民政部門之間積極合作、公平競爭的慈善組織。

慈善組織;行政化傾向;控權(quán);社會治理模式

狹義的慈善組織是指建立在社會自愿捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上的民間自主經(jīng)營的非營利組織。按照非營利部門研究專家萊斯特·塞拉蒙的觀點,非營利組織具有以下基本特征:正規(guī)性、獨(dú)立性、非利潤分配性、志愿性、自我控制性和公共利益性[1]。慈善組織作為非營利組織其中的一種,除了具有以上特征之外,還應(yīng)當(dāng)具有目的上的慈善性特征。中國現(xiàn)代意義的慈善組織產(chǎn)生于改革開放的社會實踐中,并伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的確立而得以發(fā)展。1994年中華慈善總會的成立標(biāo)志著中國慈善事業(yè)的發(fā)展步入正軌,之后各個地方也陸續(xù)建立了當(dāng)?shù)氐拇壬平M織。2008年,南方冰雪災(zāi)害和汶川特大地震使得中國的慈善捐助出現(xiàn)了“井噴”式的增長。同時,中國慈善組織的發(fā)展呈現(xiàn)蓬勃之勢,截至2008年底,共有各類慈善基金會1 531家,比上年同期增加了162家;建立經(jīng)常性捐助工作站(點)和慈善超市約3萬個,初步形成了社會捐助網(wǎng)絡(luò)[2]。回顧和審視中國慈善組織的發(fā)展歷程,其走的是一條“自上而下、政府主導(dǎo)”的道路,具有濃厚的行政化色彩,在一定程度上導(dǎo)致了慈善組織中官僚化現(xiàn)象的出現(xiàn)。

一、中國慈善組織行政化、官僚化現(xiàn)象

(一)慈善組織準(zhǔn)入的行政化

按照中國相關(guān)法律規(guī)定,包括慈善基金會在內(nèi)的各級慈善組織必須在縣級以上的民政部門進(jìn)行登記,并且由各級政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)作為其業(yè)務(wù)主管單位。這樣的規(guī)定實際上形成了政府對慈善組織的雙重、分級管理體制,使慈善組織變成了“準(zhǔn)政府”或“二政府”的組織。在這種情況下,慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制的行政化在實踐中就產(chǎn)生了3個問題:第一,許多慈善組織由于找不到依附的部門而無法登記或進(jìn)行工商登記等而變換登記方式,限制了慈善組織數(shù)量的增長,也使大量慈善組織活動處于“不合法”和管理混亂的狀態(tài);第二,慈善組織的獨(dú)立性大打折扣,在行政部門干預(yù)下,它們無法自主地開展慈善活動;第三,在現(xiàn)行管理體制下,容易形成政府對“自上而下”創(chuàng)立的慈善組織的保護(hù),而那些“自下而上”建立的慈善組織可能會受到歧視性的限制。

(二)慈善組織管理的行政化

中國的許多慈善組織,特別是市場經(jīng)濟(jì)體制改革初期形成的一些慈善組織,大多是從行政部門分離轉(zhuǎn)化而來的,其中大多數(shù)員工和管理人員來自政府退休干部或直接由政府任命、委派。中華慈善總會就是一個具有政府背景的慈善組織,各級慈善機(jī)構(gòu)是事業(yè)性編制,其中專職人員的編制和工資由國家編委核定,與政府部門一套人馬、兩塊牌子,行政化或官方性成為一種屬性[3]?，F(xiàn)行體制下,盡管政府官員擔(dān)任慈善組織領(lǐng)導(dǎo)人可以增加政府對該組織的信任程度、利用既有政治資本與政府“討價還價”,從而為慈善組織的發(fā)展?fàn)幦「笊婵臻g而有著一定的優(yōu)勢。然而,這也有可能造成政府官員在現(xiàn)行監(jiān)督體制不夠健全的情況下,利用其對慈善組織人事的控制而謀求自身利益。另外,較大數(shù)額的慈善資金是由政府而非慈善組織運(yùn)作,政府將其納入社會救助和救災(zāi)的規(guī)劃中并直接進(jìn)行分配。這種按照行政管理邏輯進(jìn)行的資金運(yùn)作方式容易產(chǎn)生慈善資源分配不公、運(yùn)作透明度不夠、效率低下等弊端,可能影響社會捐助的熱情,使本來就不強(qiáng)的慈善組織公信力雪上加霜。

二、中國慈善組織行政化傾向的原因

(一)社會發(fā)展過程中慈善組織“控權(quán)”功能缺失

西方的慈善組織產(chǎn)生于政府—市民社會二元分立的結(jié)構(gòu)之下。非營利組織決不是單純?yōu)榻鉀Q效率問題而出現(xiàn)的,作為公民社會的一支重要力量,其天然使命是防止、削弱或者補(bǔ)救政府和市場對公共利益的侵犯[4]。在政府—市民社會二元分立的結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的西方慈善組織,本身就有對抗或限制政府權(quán)力向其滲透的內(nèi)生功能。而中國的慈善組織產(chǎn)生于“強(qiáng)國家、弱社會”的結(jié)構(gòu)中,并不是作為“公民社會防止政府侵犯公共利益的重要力量”而存在的,而是為建立公民社會而努力的一個重要實體。因此,政府基于權(quán)力控制的需要,可能會認(rèn)為純粹的民間慈善組織的發(fā)展對其社會控制的權(quán)威性構(gòu)成威脅,從而會自覺不自覺地對民間慈善組織的內(nèi)部運(yùn)作實施滲透,這種權(quán)力滲透幾乎是無法遏制的;相反,慈善組織要想獲得發(fā)展的“合法性”就很難排斥或不接受這種控制。

(二)民間的慈善意識缺乏延續(xù)性

如果對慈善進(jìn)行廣義理解,就會發(fā)現(xiàn)中國歷史上存在著源遠(yuǎn)流長的慈善文化。慈善事業(yè)作為政府社會救助的重要內(nèi)容發(fā)端于商周時期,商湯、周文王采取了“饑者食之,寒者衣之,不資者振之”,及關(guān)心、愛護(hù)鰥、寡、孤、獨(dú)等4種“天下之窮民而無告者”的慈善政策。以后各個朝代都十分重視慈善事業(yè),并采取了多種慈善措施。慈善事業(yè)發(fā)展到宋代時進(jìn)入了一個高潮。宋代的慈善事業(yè),政府重視、制度嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)完備、設(shè)施齊全,其專門的慈善機(jī)構(gòu)包括:收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)貧病老人的居養(yǎng)院和安濟(jì)坊,收養(yǎng)遺棄嬰孩的慈幼局、慈幼莊、嬰兒局,掩埋代葬的漏澤園等[5]。明清時期,中國的慈善事業(yè)改變了過去由政府包攬的局面,民間的慈善組織開始興起并發(fā)展起來,與之相適應(yīng)的民間慈善文化也得以興盛,如清朝善人、善書與善堂構(gòu)成完整的“善的體系”,清代善人的活躍、善堂的興起與善書在民間的流傳,是相互關(guān)聯(lián)的社會現(xiàn)象[6]。鴉片戰(zhàn)爭之后,中國開始借鑒國外慈善事業(yè)的理念,慈善觀念由原來只注重“施恩行善”的傳統(tǒng)觀念,轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖甜B(yǎng)并重”的現(xiàn)代慈善觀。從這個意義上講,即使政府積極倡導(dǎo)慈善組織“自下而上”的創(chuàng)立模式,民間慈善文化的價值觀念一度的斷裂與缺失,也使得這種努力缺少文化基礎(chǔ)。所以,新中國最初的慈善組織創(chuàng)立不得不采取“自上而下”的模式。

三、建構(gòu)慈善事業(yè)的社會治理模式

社會治理模式是指以共同治理為本,謀求政府公共部門、私營部門、公民社會等多種社會管理主體之間的溝通與交流,通過共同參與、協(xié)商解決、公共責(zé)任機(jī)制,在社會公正的基礎(chǔ)上提高社會管理的效率和質(zhì)量的綜合治理模式[7]。慈善組織通過社會治理模式就是要構(gòu)建慈善組織與政府的積極合作、公平競爭的關(guān)系。其主要途徑為:

(一)實現(xiàn)“慈政”分開,實踐“慈政”合作

第一,要在“慈善立法”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府對慈善組織的“松綁”。中國規(guī)范慈善組織的法律散見于《中華人民共和國公益事業(yè)捐助法》、《社會團(tuán)體登記管理條例》等多部法律法規(guī)之中。這些法律規(guī)制的不具體與不完整,不僅使已有的法律規(guī)范很難具有可操作性,而且使許多專業(yè)性事項缺乏明確的法律規(guī)定。因此,要實現(xiàn)職權(quán)上的“慈政”分開有必要進(jìn)行統(tǒng)一的慈善立法,通過統(tǒng)一的慈善立法以界定慈善組織與政府之間的職能界限。其具體要求為:在準(zhǔn)入機(jī)制上,應(yīng)當(dāng)規(guī)定慈善組織的專門登記制度,取消過于嚴(yán)格的雙重、等級管理體制,降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻;在人事任免上,賦予慈善組織獨(dú)立的人事任免權(quán),改變原有的由政府任命或派遣的方式,讓慈善組織按其業(yè)務(wù)需求自主考核、選拔從業(yè)人員;在慈善資源的運(yùn)作上,慈善組織應(yīng)當(dāng)按照自愿原則進(jìn)行社會募集,并獨(dú)立決定慈善資源的使用和分配。此外,還應(yīng)當(dāng)對慈善組織的評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、投融資、退出機(jī)制等相關(guān)問題作出法律規(guī)定,從而使慈善事業(yè)真正成為一種有法律保障的自治性社會活動。

第二,在實現(xiàn)“慈政”分開的基礎(chǔ)上積極探索“慈政”合作的路徑。非營利組織與政府合作的方式主要有2種:一是“合作的買者”模式,即非營利組織僅僅是作為政府的代理人出現(xiàn),由政府購買慈善組織的服務(wù),慈善組織并不具有獨(dú)立的法人地位;二是“合作伙伴”模式,在這種模式中,非營利組織擁有大量的自治和決策的權(quán)利,在項目管理上也有發(fā)言權(quán)[8]。本文主張的慈善組織與政府的“合作”方式就是指第二種,即政府主要通過建立健全相關(guān)法律與政策,積極引導(dǎo)和規(guī)范慈善組織的發(fā)展,逐步將慈善職能向慈善組織轉(zhuǎn)移;同時完善激勵機(jī)制以促進(jìn)更多的社會捐助流向慈善組織,特別是應(yīng)當(dāng)提高企業(yè)與個人慈善捐助的比例。雖然2009年1月1日正式實施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》將企業(yè)捐贈免稅額度由原來的3%提高至12%,但是這與有關(guān)學(xué)者建議的,對一般性的企業(yè)和個人的慈善捐助應(yīng)當(dāng)在年度納稅所得金額中扣除30%～50%的比例[9],還存在較大差距。慈善組織也要加強(qiáng)自身的組織能力建設(shè),建立慈善組織與政府的信息交流平臺,實現(xiàn)信息共享,使慈善資源得以最大程度地優(yōu)化配置。慈善組織應(yīng)該在政府“放權(quán)”的同時,努力實現(xiàn)自身的“擴(kuò)權(quán)”,逐步成為慈善事業(yè)的主要承擔(dān)者。

(二)引入競爭機(jī)制實現(xiàn)公平競爭

第一,慈善事務(wù)管理權(quán)方面的競爭。在社會治理模式下,公共事務(wù)不再完全是政府統(tǒng)領(lǐng)的范疇,非政府組織甚至包括私人部門在內(nèi)的一系列公共行為主體正在以多元化的模式承擔(dān)著對共同事務(wù)管理的責(zé)任[10]。在慈善事務(wù)管理權(quán)無法完全社會化的現(xiàn)實條件下,這種競爭意味著慈善組織與政府分享對慈善事務(wù)的管理權(quán)。慈善組織可以通過提高其組織能力和運(yùn)作效率,同與其職能部分重疊的政府民政部門展開管理權(quán)方面的公平競爭,并設(shè)法依靠高效的服務(wù)和較強(qiáng)的公信力獲得競爭的勝利。這無疑會壓縮政府的權(quán)力范圍,逐步實現(xiàn)慈善事務(wù)管理權(quán)向慈善組織的轉(zhuǎn)移;迫使民政部門不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率,進(jìn)而提高政府的行政管理水平。

第二,慈善資源方面的競爭。不論是慈善組織還是政府民政部門,其慈善資源除了政府的財政支持之外,還有社會捐助的部分。從發(fā)展的可能性看,政府有限的財政供給不足以解決“慈善需求”日益旺盛的巨大矛盾,以私人捐助為主的社會捐助將會成為中國慈善資源的主要來源。然而,同大多數(shù)自然資源一樣,慈善資源在一定時空范圍內(nèi)仍然具有其特殊的有限性。根據(jù)公共選擇理論,慈善組織與政府對以私人捐助為主的社會捐助的競爭,會使有限的資源流向慈善工作運(yùn)行更有效率的一方,即在資源利用的有效性、公平性、公正性等方面更具有優(yōu)勢的一方。因而,競爭機(jī)制可以使有限的慈善資源發(fā)揮最大的功效,進(jìn)而提高慈善事業(yè)的水平。

四、結(jié) 語

現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的理論與實踐表明:慈善組織的成功運(yùn)作要求盡量減少行政權(quán)的干預(yù),避免在慈善產(chǎn)品的供給中出現(xiàn)官僚化的問題。與盲目追求慈善事業(yè)完全擺脫政府規(guī)制的愿景相比,建構(gòu)一種慈善組織與政府民政部門積極合作、公平競爭的社會治理模式或許是一種更為切實的選擇,它倡導(dǎo)政府由權(quán)威統(tǒng)治向社會治理的轉(zhuǎn)變以及在此基礎(chǔ)上積極的作為。同時需要指出的是,逐漸減少甚至去除慈善組織的行政化色彩,進(jìn)而實現(xiàn)慈善組織的獨(dú)立運(yùn)作是這種模式的最終目標(biāo)。

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Administrative tendency in China's charity development

GUO Da-lin,XU Yun-feng
(School of Political Science,SouthwestUniversity of Science and Technology,Mianyang 621010,Sichuan,China)

Administrative tendency in China's charity organization often leads to bureaucratization.From the pointof formationmechanism of charity organization,the authors find that the problemis caused by lack of power-control for charity organization in the process of social progress,and also by the cultural fault of folk consciousness on charity.To solve the problems,it is necessary to construct social governance mode of charity.Besides,the cooperative and competitive modes be tween the government and charity organizations should be promoted.

charity organization;administrative tendency;power-control;social governance mode

C913.7

A

1671-6248(2010)03-0113-03

2009-11-13

郭大林(1984-),男,山東高密人,法學(xué)碩士研究生。