夏昌瓊

(深圳市地鐵集團有限公司,518026,深圳∥經(jīng)濟師)

深圳地下空間開發(fā)利用探討

夏昌瓊

(深圳市地鐵集團有限公司,518026,深圳∥經(jīng)濟師)

城市地下空間是城市建設(shè)的新型國土資源。城市地下空間的開發(fā)利用必將影響城市未來發(fā)展的格局。城市地下空間的科學開發(fā)利用將成為城市發(fā)展的新動力。通過介紹深圳地下空間開發(fā)利用的實踐,分析了影響深圳地下空間開發(fā)利用的因素,進而從法律制度、組織體系、技術(shù)理論研究和投融資模式等四個方面對深圳地下空間的開發(fā)利用提出了改進的思路和建議。

地下空間;開發(fā)利用;開發(fā)保障

Author's addressShenzhen Metro Co.,Ltd.,518026,Shenzhen,China

伴隨著城市人口密度的提升以及稀缺土地資源的快速消耗,許多城市的現(xiàn)有土地資源愈加難以支撐城市的可持續(xù)發(fā)展,拓展城市地下空間資源已成為城市發(fā)展面臨的新課題。正如中國工程院院士王夢恕所言,“21世紀是城市地下空間開發(fā)利用的年代,地下空間開發(fā)是歷史的責任,也是可持續(xù)發(fā)展的唯一辦法”。

深圳也面臨著城市發(fā)展空間不足,城區(qū)交通日益擁堵等系列問題,已成為制約深圳可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。2008年,深圳建設(shè)用地面積達到 968.93 km2,占全市土地總面積的49.6%,可建設(shè)后備土地資源非常緊張。因此,大力拓展城市地下空間資源是深圳未來發(fā)展的關(guān)鍵之所在。

1 深圳地下空間資源開發(fā)利用實踐

1998年以來,深圳大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)帶動了沿線土地開發(fā)及車站腹地地下空間的開發(fā)。地下空間商業(yè)開發(fā)面積近4萬m2,主要包括地鐵站廳商業(yè)和通道商業(yè)、地下商業(yè)街以及地下商鋪開發(fā)等。2004年,城市軌道交通一期工程建成后,一期工程中12個車站的核心腹地由市場自發(fā)進行了地下空間的開發(fā)利用。其開發(fā)范圍達154萬m2,總建筑面積230萬m2,功能定位為地下停車庫、商業(yè)設(shè)施、地下人行通道和人防。此外,深圳在進行舊城區(qū)改造過程中,與地鐵建設(shè)同步,地上地下一體化整治,使地下空間得以有效地開發(fā)利用。

隨著城市軌道交通二期工程的建設(shè),深圳迎來了地下空間開發(fā)利用的快速發(fā)展期。一是結(jié)合城市軌道交通建設(shè)的特點,進行綜合交通樞紐建設(shè)。如即將建成的深圳北交通樞紐,匯集廣深港客運專線,以及城市軌道交通4、5、6號線與地面交通系統(tǒng),是集多種交通方式于一體的綜合交通樞紐,占地面積58.65萬m2。二是對市政設(shè)施進行統(tǒng)籌規(guī)劃,與城市軌道交通建設(shè)同步實施了20多個地下過街通道的建設(shè),建設(shè)地下停車庫和自行車停車場。三是地下商業(yè)街的規(guī)劃和建設(shè)。四是人防工程的建設(shè)。

從實踐看,深圳在開展城市軌道交通建設(shè)的過程中已形成了地下空間開發(fā)利用的意識和理念,并能對地下空間開發(fā)進行整體規(guī)劃。但是,現(xiàn)階段深圳的地下空間開發(fā)利用仍存在一些問題和矛盾,影響了地下空間科學化、規(guī)模化、系統(tǒng)化開發(fā)利用。

2 深圳城市地下空間開發(fā)利用的瓶頸

2.1 地下空間開發(fā)利用的法律制度體系不健全

法律制度體系是最具權(quán)威性和約束力的規(guī)范和準則。地下空間是土地資源的一種延伸,是城市建設(shè)的新型國土資源,其開發(fā)利用需要一個完善的法律制度體系進行規(guī)范和約束。目前,在地下空間開發(fā)利用方面還沒有國家最高立法機關(guān)制定的法律或國務院頒布的行政法規(guī),只有建設(shè)部于1997年出臺的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》,以及深圳市政府于2008年出臺的《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》,而《人民防空法》也僅對涉及地下民防工程進行了規(guī)定。由于沒有專項立法,難以對實踐形成強力指導。

以深圳地下空間開發(fā)為例,由于缺少法規(guī)的引導、協(xié)調(diào)、保障和制約,其開發(fā)的規(guī)模和進度無法適應城市發(fā)展的需要,無法建立地下空間開發(fā)利用的多元化投資模式,影響了各項權(quán)利與義務的界定等。

2.2 地下空間開發(fā)利用組織體系不健全

地下空間開發(fā)利用涉及到城市建設(shè)、市政、交通、國土資源、人防、園林、規(guī)劃、消防等多個部門,同時,還涉及到設(shè)計、建設(shè)、管理等多個單位。條塊的管理造成了協(xié)調(diào)溝通困難,審批復雜,管理混亂,無法形成合心合力的局面。

目前,深圳也沒有地下空間開發(fā)利用的指揮協(xié)調(diào)部門,一定程度上影響了地下空間開發(fā)利用的進度和規(guī)模。因組織體系的不健全,深圳地下空間開發(fā)實踐往往是依托城市軌道交通建設(shè)而開展,由深圳市地鐵集團有限公司進行空間開發(fā)規(guī)劃和建議;但因所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)等在政策上不明確,也影響了深圳市地鐵集團有限公司在地下空間規(guī)劃研究中的積極性。此外,審批程序繁多復雜和城市規(guī)劃頻繁變動,也給地下空間開發(fā)增加了難度。

2.3 地下空間開發(fā)利用的技術(shù)和理論研究力量不足

地下空間開發(fā)涉及到土建、建筑、安裝、裝修、環(huán)保、消防、大氣、巖土等多項技術(shù)應用,需要有系統(tǒng)的理論研究作為支撐,為開發(fā)利用提供智力支持和技術(shù)創(chuàng)新。深圳目前還沒有專門的科研機構(gòu)或者相關(guān)組織對地下空間開發(fā)利用的技術(shù)和理論進行研究,僅僅是依靠已有的相對成熟的技術(shù)應用和零散設(shè)置一些專項課題,缺乏專業(yè)科研力量和科研創(chuàng)新能力。此外,深圳也沒有建立推動地下空間開發(fā)技術(shù)和理論研究的組織和機制,缺乏資金支持,無法進行系統(tǒng)性研究。

科研力量的不足使得深圳地下空間開發(fā)利用缺乏創(chuàng)新性和系統(tǒng)性,也影響了地下空間的深度開發(fā)和利用,技術(shù)上的無法突破也增加了開發(fā)的成本并影響了整體的效果。

2.4 地下空間開發(fā)利用的投融資模式尚未形成

深圳地下空間的開發(fā),主要是對城市軌道交通建設(shè)過程中所形成的地下空間進行二次開發(fā)和利用?；诖?深圳市地鐵集團有限公司成為了深圳地下空間開發(fā)的主體。深圳市地鐵集團有限公司既要保障城市軌道交通的建設(shè)和運營,也要科學地創(chuàng)造城市空間,這就需要有足夠的資金保障和政策支持。政府在為深圳市地鐵集團有限公司劃撥專項資金進行地下空間開發(fā)的同時,也應明確開發(fā)后具備商業(yè)價值的地下空間使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式及利益分配機制。但就目前實踐來看,政府還未形成科學的財政資金支持模式,在地下空間使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及利益分配方面也沒有定論。

因受到政府工作思路和法律法規(guī)的制約,地下空間開發(fā)的投融資模式比較單一。長期以來的政府財政資金或者政府信用擔保融資的模式使得地下空間開發(fā)成為了政府的財政包袱,影響了政府開發(fā)地下空間的積極性。這也是深圳市地下空間開發(fā)進度緩慢,以及地下空間資源優(yōu)勢無法形成的一個重要原因。

3 深圳市地下空間開發(fā)利用的思路和建議

城市地下空間是城市建設(shè)的新型國土資源,其開發(fā)利用必將影響城市未來發(fā)展的格局,并將成為城市發(fā)展的新動力。從實踐來看,深圳地下空間開發(fā)受到了諸多因素的影響,缺乏科學性、系統(tǒng)性、高效性,需要不斷探索地下空間開發(fā)的新思路,提供周密的地下空間開發(fā)保障,為深圳城市發(fā)展創(chuàng)造新動力,增添新活力。

3.1 加快立法進程,為地下空間開發(fā)利用提供法律保障

中國工程院院士錢七虎認為:“隨著城市地下空間開發(fā)利用的發(fā)展,地下空間利用涉及的法律、管理瓶頸日益凸現(xiàn)?！彼粲醺鞯胤搅⒎C構(gòu)應盡快健全及制定法律法規(guī),明確地下空間資源的所有權(quán)、規(guī)劃權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)以及相關(guān)的技術(shù)標準和規(guī)范,讓城市地下空間開發(fā)利用步入法制化軌道。在世界上,日本是城市地下空間開發(fā)利用立法最為完善的國家。早在20世紀80年代,日本就已在《憲法》、《民法》 、《道路法》 、《軌道法》 、《建筑基準法》 、《地下街建設(shè)指針》等法律法規(guī)中就城市地下空間占用的管理主體、申請許可、占用費和補償費的核計收取等方面做出了相關(guān)規(guī)定;2001年頒布實施的《大深度地下公共使用特別措施法》進一步統(tǒng)一和規(guī)范了城市地下空間,特別是深層地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃、建設(shè)與管理。

為給地下空間開發(fā)利用提供法律保障,深圳需要借鑒和學習國際國內(nèi)成功經(jīng)驗,充分利用特區(qū)立法權(quán)進行系統(tǒng)化立法,形成地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)體系,對地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理進行統(tǒng)一規(guī)范,加快地下空間的開發(fā)利用。

3.2 健全組織體系,為地下空間開發(fā)利用提供組織保障

地下空間開發(fā)利用涉及到的政府管理部門多、技術(shù)專業(yè)環(huán)節(jié)多,需要多部門的協(xié)調(diào)合作。國外一些地下空間開發(fā)比較成熟的城市,政府一般都會成立專門機構(gòu)負責區(qū)域內(nèi)地下空間開發(fā)利用,并成立公共事業(yè)部門負責具體操作事宜,分工合作,各司其職。政府把城市地下空間的開發(fā)利用納入到整個城市建設(shè)的長期規(guī)劃中,對每一個項目都進行嚴格的可行性研究,地下與地面建設(shè)同步規(guī)劃、分階段實施。

為了高度重視城市地下空間的開發(fā)利用工作,深圳應成立由市領(lǐng)導擔任組長,由規(guī)劃、建設(shè)、財政、消防等政府職能部門和深圳市地鐵集團有限公司為成員的城市地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導小組。領(lǐng)導小組負責審定城市地下空間開發(fā)工作計劃、發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)章程和優(yōu)惠政策,對地下空間開發(fā)項目進行立項,對地下空間開發(fā)企業(yè)進行審定和組建,并審定城市地下空間開發(fā)投資市場和地下建筑交易市場的基本原則,協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)各部門間的關(guān)系和職責,為深圳地下空間開發(fā)利用提供了有力的組織保障。

3.3 推動技術(shù)理論研究,為地下空間開發(fā)利用提供理論保障

地下空間開發(fā)利用是一項技術(shù)含量高、管理復雜的系統(tǒng)性工程,需要有科學的理論作為指導。一般地下空間開發(fā)利用成熟的城市都比較重視理論研究工作。日本自20世紀80年代就開始重視道路地下空間開發(fā)利用的研究,1984年,在建設(shè)省內(nèi)設(shè)立了“道路地下空間活用研究會”,重點開展道路地下空間的規(guī)劃與管理、改革、立法、新技術(shù)開發(fā)等課題研究。

深圳在加快地下空間開發(fā)的同時,也須采取有效措施,成立地下空間開發(fā)利用研究機構(gòu),開展新課題的研究,重視新成果的應用,積極引進高端人才充實科研力量;并建立地下空間開發(fā)利用研究專項資金,按照成果應用價值對科研力量進行獎勵,提高科研力量的積極性和創(chuàng)新活力,推動地下空間開發(fā)利用理論研究的發(fā)展,為深圳地下空間開發(fā)利用提供系統(tǒng)的理論保障。

3.4 創(chuàng)新投融資模式,為地下空間開發(fā)利用提供資金保障

根據(jù)投融資主體的不同,地下空間開發(fā)利用中存在著兩種基本的投融資模式,即政府投融資模式和市場化投融資模式。政府投融資,是指政府為實現(xiàn)城市地下空間開發(fā)利用的目標,以政府財政及信用為基礎(chǔ),以政策性融資為手段,籌集開發(fā)資金并投資于城市地下空間項目的金融活動,可分為政府財政出資和政府債務融資;市場化投融資,是指市場主體以獲取盈利為目的,以企業(yè)誠信或項目收益為基礎(chǔ),以商業(yè)化融資為手段,籌集資金并投資于地下空間項目的金融活動。國外在城市空間開發(fā)利用形成一定規(guī)模、具備一定贏利能力后,開始采取市場化投融資模式,如英法海峽隧道重組融資項目、英國倫敦地鐵PPP(公私合作)等。

地下空間項目具有投資額高、投資回收期長等特征,單靠政府融資模式不僅將使政府背負沉重的財政負擔,而且使地下空間的運營長期缺乏效率,不得不依賴政府的補貼維持運營,進而影響社會各界對地下空間開發(fā)的熱情和支持力度。目前深圳地下空間開發(fā)領(lǐng)域形成了以政府投資、建設(shè)、運營為主的基本體系,必須加快開展對地下空間開發(fā)利用的投融資模式研究,積極引導社會力量,建立以政府主導、多元投入的地下空間市場化投融資體制。

以政府為主導、多元投入的市場化投融資體制,是指在政府統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理下,通過鼓勵和引導社會資本以多種形式進入,實現(xiàn)政府體制和市場機制的有機結(jié)合。這一體制的構(gòu)建需要改革相關(guān)管理制度,通過引進競爭機制,推進投資主體的多元化,培育機構(gòu)投資者;并根據(jù)地下空間開發(fā)利用功能進行合理化分類,不同的類別采用不同的、具有項目特色的投融資方式。BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)方式適用于投資額巨大、建設(shè)周期長、具有收費機制的經(jīng)營性和準經(jīng)營性地下空間項目,如城市軌道交通線路、地下垃圾處理廠等;TOT(移交-經(jīng)營-移交)方式適用于有資金流入的地下空間存量資產(chǎn)項目,如地下停車場、商業(yè)街等;PFI(民間主動融資)方式適用于無收費機制的非經(jīng)營性地下空間項目,如人防、地下通道等。

只有結(jié)合實際情況,建立科學的投融資模式,才能給地下空間開發(fā)利用注入新的動力和激發(fā)新的活力,才能提高地下空間開發(fā)利用效率,提升地下空間開發(fā)利用效益。

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Development and Utilization of Underground Space in Shenzhen

Xia Changqiong

Because of the limited land resources,expansion of underground space has become a new driving force for the development of Shenzhen.By introducing the utilization of underground space in Shenzhen,this paper analyzes the factors in the development process,from four aspects:the legal system,organization system,technical and theoretic research,investment and financing mode,puts forward some suggestions for improving the development and utilization of underground space in Shenzhen.

underground space;development and utilization;development security

T U 984.11+3

2009-08-25)