馬海峰,謝志剛

(1.上海師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,上海 200234;2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院,上海 200433)

一、前 言

保險(xiǎn)保障基金制度是保險(xiǎn)業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。保險(xiǎn)保障基金是保險(xiǎn)業(yè)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)救助基金,其設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)對(duì)保險(xiǎn)公司行使 “救死”和 “扶傷”兩種職能,以達(dá)到救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的目的。根據(jù) 《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》(中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令2008年第2號(hào),下文簡(jiǎn)稱(chēng)新 《辦法》)第六條,保險(xiǎn)保障基金公司 (下文簡(jiǎn)稱(chēng)基金公司)是制度安排中的行為主體,負(fù)責(zé)保險(xiǎn)保障基金的籌集、管理和使用①中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì):《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》,2008年9月。。新 《辦法》第二十六條規(guī)定:中國(guó)保監(jiān)會(huì)依法對(duì)保險(xiǎn)保障基金公司的業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)保障基金的籌集、管理、運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管。因此,我國(guó)保險(xiǎn)保障基金制度的運(yùn)作格局可以簡(jiǎn)單地表述為:保監(jiān)會(huì)管基金公司,基金公司管基金的運(yùn)作。

關(guān)于保險(xiǎn)保障基金公司的核心職能,新 《辦法》第八條具體規(guī)定了六項(xiàng)主要職能。其根本目標(biāo)是維護(hù)基金安全和保障保單持有人的利益,主要包括事前救助職能和事后補(bǔ)償職能。除了負(fù)責(zé)籌集、管理、運(yùn)作保險(xiǎn)保障基金外,另外兩項(xiàng)職能主要可以概括為:(1)監(jiān)測(cè)保險(xiǎn)業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn),并向中國(guó)保監(jiān)會(huì)提出監(jiān)管處置建議。(2)參與對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置工作,包括救助或清算工作等。總之,按照新 《辦法》,保險(xiǎn)保障基金公司雖然以法人公司的方式獨(dú)立運(yùn)作,但在職能上更像是中國(guó)保監(jiān)會(huì)下設(shè)的一個(gè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)測(cè)和處置保險(xiǎn)業(yè) “重大風(fēng)險(xiǎn)”的參謀和技術(shù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。至于什么是 “重大風(fēng)險(xiǎn)”,文獻(xiàn) (馬海峰、謝志剛,2009)已有過(guò)論述[1]。本文要研究的問(wèn)題是,我國(guó)保險(xiǎn)保障基金的現(xiàn)行制度安排是否與其設(shè)計(jì)目的相吻合,關(guān)鍵之處在于是否有必要對(duì)保險(xiǎn)保障基金的執(zhí)行主體——保險(xiǎn)保障基金公司配置明確的監(jiān)管權(quán)?

為了提供上述問(wèn)題的答案線索,首先應(yīng)明確什么是保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)涵,保險(xiǎn)保障基金公司作為監(jiān)管主體之一,需要哪些監(jiān)管權(quán)限,如何行使這些可能的權(quán)限?此外,由于保險(xiǎn)保障基金制度完全平行于商業(yè)銀行業(yè)的銀行存款保險(xiǎn)制度,而后者具有比前者更豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究積累,因此可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家金融市場(chǎng)銀行存款保險(xiǎn)公司的經(jīng)驗(yàn),為本文的研究問(wèn)題提供參考答案。

二、理論分析與實(shí)踐依據(jù)

監(jiān)管的含義是指由監(jiān)管主體制定一組規(guī)則,并督促監(jiān)管客體按照這些規(guī)則運(yùn)作,保證其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在這些規(guī)范的界線之內(nèi)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 (OECD)關(guān)于監(jiān)管的界定,包括了由政府授予監(jiān)管權(quán)力的所有非政府部門(mén)、自律組織所頒布的所有法律、法規(guī)、正式與非正式條款、行政規(guī)章等,是政府為保證市場(chǎng)有效運(yùn)行所做的一切[2]。監(jiān)管主體,又稱(chēng)監(jiān)管者,既可以是政府機(jī)構(gòu),也可以是企業(yè)及其他一切非政府組織,還可以是個(gè)人。本文認(rèn)為,將中文詞匯 “監(jiān)管”直接解讀為 “監(jiān)督和管理”容易引起誤解,“監(jiān)督”和 “管理”的各自含義有不一致的成分,事實(shí)上,“監(jiān)督” (對(duì)應(yīng)supervise或monitor)往往強(qiáng)調(diào)主體要相對(duì)獨(dú)立和客觀,而 “管理”(對(duì)應(yīng)administrate或manage)往往強(qiáng)調(diào)主體是客體的上級(jí),是指揮和服從關(guān)系。中文詞匯 “監(jiān)管”所對(duì)應(yīng)的最恰當(dāng)?shù)挠⑽脑~匯應(yīng)該是 “regulation and supervision”。其中,regulation是一個(gè)靜態(tài)的概念,指主體在法律授權(quán)下通過(guò)制定規(guī)章制度和經(jīng)營(yíng)規(guī)則,強(qiáng)調(diào)法規(guī)的規(guī)制作用;而supervision是個(gè)動(dòng)態(tài)概念,指對(duì)于監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行的監(jiān)管活動(dòng)和過(guò)程等,強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的動(dòng)態(tài)活動(dòng)。事實(shí)上,我國(guó)銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)的三個(gè) “監(jiān)督管理委員會(huì)”的英文名稱(chēng)都是 “regulatory commission”,沒(méi)有將 “管理”的意思翻譯為 administration或management。

國(guó)內(nèi)其他學(xué)者對(duì)此也有過(guò)類(lèi)似的解讀,如潘修平 (2005)認(rèn)為,金融監(jiān)管概念中的 “監(jiān)”是指監(jiān)督,“管”是指管理,金融監(jiān)管作為一個(gè)復(fù)合概念,內(nèi)含金融監(jiān)督和金融管理的雙重屬性[3]。又如程信和 (2009)指出,金融監(jiān)管權(quán)本質(zhì)上是一種公權(quán),是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全、提高金融效率、維持金融秩序、提升本國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力,依照法定職權(quán)和法定程序,通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段對(duì)金融領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的一種國(guó)家權(quán)力[4]。

保險(xiǎn)監(jiān)管的核心就是防范風(fēng)險(xiǎn),中國(guó)保監(jiān)會(huì)將防范風(fēng)險(xiǎn)的方式描述為 “五道防線”,而保險(xiǎn)保障基金制度是 “最后一道防線”,而且已經(jīng)為這道防線明確指定了行為主體,即保險(xiǎn)保障基金公司,其核心管理目標(biāo)就是維護(hù)基金的安全和保障保單持有人的合法利益。而需要研究的問(wèn)題是,目前賦予保險(xiǎn)保障基金公司的對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)監(jiān)測(cè)和處置建議權(quán),以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置活動(dòng)的參與權(quán),是否足以有效保證實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)?

基于對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)涵和保險(xiǎn)保障基金制度目標(biāo)的分析,本文認(rèn)為有必要依照法定程序,明確賦予和界定保險(xiǎn)保障基金公司的監(jiān)管權(quán)和監(jiān)管職能,具體理由如下:

(1)保險(xiǎn)保障基金制度針對(duì)的是保險(xiǎn)業(yè)的重大風(fēng)險(xiǎn),引爆這類(lèi)重大風(fēng)險(xiǎn)的外部因素往往是一些突發(fā)事件。作為負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)重大風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障基金公司,應(yīng)該具備緊急處置一些萌芽事件的功能。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)保障基金的目的來(lái)說(shuō),應(yīng)該是十分重要的,而且權(quán)力被濫用的可能性極小。

(2)實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo),尤其是監(jiān)管重大風(fēng)險(xiǎn),至關(guān)重要的是建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。事實(shí)上,《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》是由中國(guó)保監(jiān)會(huì)與財(cái)政部和中國(guó)人民銀行共同制定、經(jīng)三個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人簽署后于2008年9月11日正式發(fā)布的。由此可見(jiàn),實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)保障基金制度的目標(biāo),必定需要至少這三個(gè)部委之間的某種協(xié)調(diào),而基金公司既已作為一個(gè)獨(dú)立法人來(lái)管理基金,理論上已經(jīng)超越了作為保監(jiān)會(huì)的 “參謀和參與”職能,至少有必要具體落實(shí)與三個(gè)部委的監(jiān)管協(xié)調(diào)關(guān)系,比如,具體與保監(jiān)會(huì)的哪些部門(mén)、如何分享監(jiān)管信息,具體向哪個(gè)部門(mén)、以何種方式提出監(jiān)管處置建議,如果處置方案被耽擱或方案錯(cuò)誤,責(zé)任如何承擔(dān),在處置問(wèn)題保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)清算、轉(zhuǎn)讓或重組等事務(wù)中,究竟如何 “參與”,必須參與還是應(yīng)邀參與,具體承擔(dān)什么職責(zé),等等。

(3)從國(guó)際保險(xiǎn)和金融監(jiān)管的實(shí)踐看,保險(xiǎn)保障基金公司從基本的救助與補(bǔ)償職能開(kāi)始,必定會(huì)延伸出監(jiān)管職能,既便只是輔助監(jiān)管職能。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)保障基金公司并不是被動(dòng)地實(shí)施救助或者提供補(bǔ)償,而是基于成本最小化原則對(duì)救助方式進(jìn)行選擇評(píng)估,救助或者不救助都以保障基金安全和保護(hù)保單持有人利益為選擇依據(jù)。對(duì)危機(jī)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管也是對(duì)保單持有人和其他保險(xiǎn)公司的負(fù)責(zé)任行為,在情況危機(jī)必要時(shí)采取接管和終止等監(jiān)管措施可以避免破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大,保險(xiǎn)保障基金公司擁有對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管權(quán)和監(jiān)管職能的目的還是為了其更好地行使救助職能與補(bǔ)償職能,以達(dá)到其根本目標(biāo)。

當(dāng)然,究竟應(yīng)該如何賦予保險(xiǎn)保障基金公司一定的監(jiān)管處置權(quán),如何有效發(fā)揮保險(xiǎn)保障基金制度的監(jiān)管作用,實(shí)現(xiàn)設(shè)立基金的根本目的,還有待于實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。由于保險(xiǎn)業(yè)在該領(lǐng)域的進(jìn)展相對(duì)還比較落后,遠(yuǎn)不如銀行業(yè)所建立的、與保險(xiǎn)保障基金制度完全平行的銀行存款保險(xiǎn)制度成熟,因此,一項(xiàng)很重要的研究工作就是借鑒銀行存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善保險(xiǎn)保障基金制度。為此,以下進(jìn)一步比較分析和借鑒銀行存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

保險(xiǎn)保障基金制度與商業(yè)銀行業(yè)的存款保險(xiǎn)制度的屬性相同,都是一種行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金,是對(duì)客戶(hù)的顯性 (explicit)保護(hù)基金,其籌集、管理和運(yùn)作方式也十分類(lèi)似。國(guó)際上,銀行存款保險(xiǎn)制度相對(duì)比較發(fā)達(dá),美國(guó)、加拿大、韓國(guó)和日本,包括我國(guó)臺(tái)灣和香港地區(qū)都建立了銀行存款保險(xiǎn)制度?？疾爝@些國(guó)家的基金制度,發(fā)現(xiàn)其共同的主要特點(diǎn)之一,就是賦予了運(yùn)作基金的執(zhí)行主體——銀行存款保險(xiǎn)公司一定的監(jiān)管權(quán)力,比如美國(guó)的FDIC和韓國(guó)的KDIC,是既作為基金的管理者、同時(shí)又作為一家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而存在的。其中,存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管權(quán)主要包括兩個(gè)方面:一是對(duì)于行業(yè)的監(jiān)督檢查權(quán),除我國(guó)香港地區(qū)以外,其他五個(gè)國(guó)家和地區(qū)的存款保險(xiǎn)公司都具有監(jiān)督檢查權(quán),這也說(shuō)明賦予存款保險(xiǎn)公司監(jiān)督檢查權(quán)已是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)之一;二是對(duì)問(wèn)題公司的處置權(quán),具體涉及到接管權(quán)、終止權(quán)、清算權(quán)、整頓、參與重組等。對(duì)于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置權(quán)也屬于存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管權(quán)的范圍,發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的做法包括清算、接管、重組、財(cái)務(wù)援助、終止等。雖然,處置權(quán)的表現(xiàn)形式各個(gè)國(guó)家有所不同,但是其實(shí)施的依據(jù)還是救助成本最小化原則和保單持有人利益至上原則[5]。

關(guān)于銀行存款保險(xiǎn)制度的研究,內(nèi)容十分龐大,我國(guó)金融業(yè)也跟蹤了多年,這里不再進(jìn)一步展開(kāi)。但以上所匯總的證據(jù),足以說(shuō)明,賦予銀行存款保險(xiǎn)公司適度的監(jiān)管權(quán),對(duì)于處理行業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了積極作用,典型例子包括韓國(guó)KDIC在1997亞洲金融危機(jī)和美國(guó)FDIC在2008年金融海嘯中所發(fā)揮的積極監(jiān)管作用。作為剛剛起步的我國(guó)保險(xiǎn)保障基金公司,完全可以根據(jù)自身的實(shí)際情況,借鑒和吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的這些成功經(jīng)驗(yàn),并可能為我國(guó)尚未正式建立的銀行存款保險(xiǎn)制度提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、我國(guó)保險(xiǎn)保障基金公司監(jiān)管權(quán)的范圍

綜上所述,在中國(guó)保監(jiān)會(huì)監(jiān)管之下的保險(xiǎn)保障基金公司,為了有效實(shí)現(xiàn)其設(shè)立目標(biāo),仍然可能被賦予一定的監(jiān)管權(quán)限?；谖覈?guó)保險(xiǎn)和金融監(jiān)管的基本格局,賦予保險(xiǎn)保障基金公司監(jiān)管權(quán)限的原則,應(yīng)該是其監(jiān)管范圍和核心職能必須與保監(jiān)會(huì)形成互補(bǔ)合作關(guān)系。保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)的全面監(jiān)管,構(gòu)建和完善以?xún)敻赌芰楹诵牡谋O(jiān)管體系,而保險(xiǎn)保障基金公司的監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)是突發(fā)性強(qiáng)、危害性大的重大風(fēng)險(xiǎn),保監(jiān)會(huì)和保險(xiǎn)保障基金公司之間應(yīng)形成監(jiān)管信息共享,發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象有異常行為時(shí)的警示提醒機(jī)制。具體地,本文認(rèn)為,賦予保險(xiǎn)保障基金公司的監(jiān)管權(quán)力是針對(duì)行業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)的 “監(jiān)督檢查權(quán)”和 “處置權(quán)”。

(一)監(jiān)督檢查權(quán)

我國(guó)保險(xiǎn)保障基金公司的工作目標(biāo)之一,是監(jiān)測(cè)保險(xiǎn)業(yè)的重大風(fēng)險(xiǎn)。既如此,在中國(guó)保監(jiān)會(huì)內(nèi)部,就不必再設(shè)置承擔(dān)同樣職能的機(jī)構(gòu)和人員,否則就是人力和資源的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。但保險(xiǎn)保障基金公司如何才能監(jiān)測(cè)到保險(xiǎn)業(yè)可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)呢?前提之一是具備充分的監(jiān)督檢查權(quán),而不僅僅是與保監(jiān)會(huì)相關(guān)部門(mén)分享監(jiān)管信息,比如各公司所呈報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)表和償付能力報(bào)表備份。監(jiān)督檢查權(quán)包括向被其它金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)組織、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)索取或購(gòu)買(mǎi)特點(diǎn)資料和技術(shù)咨詢(xún)的權(quán)力;以及有權(quán)向被監(jiān)管保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行使非例行的調(diào)查手段,比如行使類(lèi)似于保險(xiǎn)監(jiān)管的現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式的權(quán)力?？傊?監(jiān)督檢查權(quán)的設(shè)置以能有效監(jiān)測(cè)重大風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo),并以不濫用權(quán)力為底線。

(二)處置權(quán)

面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)及處于危機(jī)中的保險(xiǎn)公司,保險(xiǎn)保障基金公司是否具有一定的處置權(quán),是體現(xiàn)其監(jiān)管職能的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)行新 《辦法》中只要求保險(xiǎn)保障基金公司參與對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置工作,尚未賦予任何直接處置的權(quán)力,比如,在發(fā)現(xiàn)危機(jī)公司高管有出逃或轉(zhuǎn)移資金的嫌疑時(shí),是否有權(quán)直接要求銀行凍結(jié)該公司或高管的個(gè)人賬戶(hù)或護(hù)照。同樣以有效實(shí)現(xiàn)設(shè)置基金的初衷為目的,以權(quán)力不會(huì)被濫用為底線,應(yīng)該考慮給保險(xiǎn)保障基金公司一定的重大風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán),或者將保監(jiān)會(huì)擁有的這部分風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)逐步、明確轉(zhuǎn)移給基金公司。

根據(jù)新 《保險(xiǎn)法》(2009)等法規(guī),并結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)處置權(quán)進(jìn)行分類(lèi),按照處置方式的不同,可以將重大風(fēng)險(xiǎn)的處置權(quán)分為直接參與型與間接參與型的處置權(quán)。

1.直接參與型

(1)接管:基金公司直接接管危機(jī)保險(xiǎn)公司,直接介入該公司的日常運(yùn)營(yíng)管理工作。如果危機(jī)保險(xiǎn)公司之后能夠自行解決問(wèn)題,起死回生且重歸于正常運(yùn)營(yíng)狀態(tài),否則將進(jìn)入重整或破產(chǎn)清算程序。新 《保險(xiǎn)法》第一百四十五條規(guī)定,保險(xiǎn)公司有下列情形之一的,國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)其實(shí)行接管:1)公司的償付能力嚴(yán)重不足的;2)違反本法規(guī)定,損害社會(huì)公共利益,可能?chē)?yán)重危及或者已經(jīng)嚴(yán)重危及公司的償付能力的。被接管的保險(xiǎn)公司的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不因接管而變化。新 《保險(xiǎn)法》并未提及接管的主體是誰(shuí),默認(rèn)的就是保監(jiān)會(huì)自身。從成本最小化和效率最大化的角度,保險(xiǎn)保障基金公司無(wú)疑是更好的接管主體。

(2)終止:法律規(guī)定或章程約定的終止情形主要有解散、被撤銷(xiāo)、被宣告破產(chǎn)等。保險(xiǎn)保障基金的本質(zhì)屬性和目的就是為保險(xiǎn)客戶(hù)提供保障而不是為公司的所有者提供保護(hù)。之所以要救助一家處于破產(chǎn)危機(jī)中的保險(xiǎn)公司,是因?yàn)橥ㄟ^(guò) “救活”這家公司可以使保單持有人所受的損失更小,即只有當(dāng) “救死”的成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于 “扶傷”成本的條件下,基金公司才應(yīng)出手相救。否則,為了最終保護(hù)保單持有人的利益,避免損失范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大,在一些緊急情況下,基金公司可以有權(quán)先終止有問(wèn)題保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng),然后再采取其他的監(jiān)管措施。

2.間接參與型

(1)重組:重組是保險(xiǎn)公司退出市場(chǎng)的渠道之一。企業(yè)退出市場(chǎng)不外兩個(gè)渠道,一是企業(yè)重組,二是企業(yè)破產(chǎn);企業(yè)破產(chǎn)又分為破產(chǎn)重組與破產(chǎn)清算。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中,80%退出市場(chǎng)的企業(yè)是由于被接管、收購(gòu)而死亡。但是,仍然有20%的企業(yè)是破產(chǎn)后退出市場(chǎng)的[5]?；鸸緟⑴c危機(jī)保險(xiǎn)公司的重組,以維護(hù)保單持有人的利益為主要目的,維持保單的生命力就是保單持有人的最大利益。因此,基金公司可以動(dòng)用基金來(lái)彌補(bǔ)保單價(jià)值與保單賠付責(zé)任之間的差額,用以救助保單受讓公司,從而促成破產(chǎn)保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)重組。

(2)整頓:基金公司參與危機(jī)保險(xiǎn)公司的整頓工作,其目標(biāo)是以保護(hù)保單持有人的利益為主。通過(guò)整頓使危機(jī)保險(xiǎn)公司重新恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng),保單得以延續(xù);否則,危機(jī)保險(xiǎn)公司將進(jìn)入重組或破產(chǎn)清算程序。新 《破產(chǎn)法》中引入了許多目前國(guó)際通行的破產(chǎn)制度,其中引人注目的一點(diǎn)就是企業(yè)重整制度。當(dāng)然,為防止債務(wù)人通過(guò)濫用重整程序逃避債務(wù),破產(chǎn)法同時(shí)對(duì)重整計(jì)劃的制定、通過(guò)、批準(zhǔn)、實(shí)施等規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督措施[6]。

(3)清算:進(jìn)入保險(xiǎn)公司的清算過(guò)程,基金公司就是在履行上文所提及的 “救死”職能。基金公司參與的清算工作包括:破產(chǎn)清算、解散清算、撤銷(xiāo)清算?；鸸镜闹饕氊?zé)是救助保單持有人,所以在清算過(guò)程中需要明確問(wèn)題保險(xiǎn)公司的剩余價(jià)值和保單的未付賠付責(zé)任之間的缺口,對(duì)于保單持有人未來(lái)的賠付責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者直接支付。新 《保險(xiǎn)法》第一百四十九條規(guī)定,被整頓、被接管的保險(xiǎn)公司有 《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》第二條規(guī)定情形的,國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法向人民法院申請(qǐng)對(duì)該保險(xiǎn)公司進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算。第一百五十條規(guī)定,保險(xiǎn)公司因違法經(jīng)營(yíng)被依法吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)許可證的,或者償付能力低于國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),不予撤銷(xiāo)將嚴(yán)重危害保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序、損害公共利益的,由國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以撤銷(xiāo)并公告,依法及時(shí)組織清算組進(jìn)行清算。

四、我國(guó)保險(xiǎn)保障基金公司監(jiān)管權(quán)的行使

基金公司監(jiān)管權(quán)配置完成之后的重要問(wèn)題便是如何行使監(jiān)管權(quán)和履行監(jiān)管職能,這也關(guān)系到監(jiān)管效率的高低,為了使保險(xiǎn)保障基金公司的監(jiān)管更具有效率,應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

(一)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)可從三個(gè)層面展開(kāi):個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。基金公司既要監(jiān)測(cè)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn),也要關(guān)注保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)還需監(jiān)測(cè)公司層面的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn),但其監(jiān)測(cè)的目標(biāo)仍是“重大風(fēng)險(xiǎn)”。監(jiān)測(cè)的方法分為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè),現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)是對(duì)保險(xiǎn)公司的日常運(yùn)營(yíng)、業(yè)務(wù)范圍、投資狀況等進(jìn)行實(shí)地監(jiān)管;非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)主要是通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、新聞信息等對(duì)保險(xiǎn)公司的償付能力、資產(chǎn)負(fù)債狀況、準(zhǔn)備金充足率等方面進(jìn)行分析和監(jiān)測(cè)。

(二)逐步建立保險(xiǎn)公司危機(jī)預(yù)警指標(biāo)體系,實(shí)行危機(jī)預(yù)警監(jiān)測(cè)

構(gòu)建一組能夠反映重大風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系,以便事前進(jìn)行分析并作出處理,是保險(xiǎn)保障基金公司對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管的關(guān)鍵。保險(xiǎn)公司在發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)之前,都會(huì)出現(xiàn)一些指標(biāo)的異常變動(dòng)。每一種重大風(fēng)險(xiǎn)都可以找出一組變量來(lái)反映風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)前后的變化,當(dāng)發(fā)生顯著變動(dòng)或出現(xiàn)與以前危機(jī)相似的狀態(tài)時(shí),就表明該保險(xiǎn)公司可能存在較大風(fēng)險(xiǎn)?；鸸具x擇的指標(biāo)體系不僅僅是一個(gè)指標(biāo),而是通過(guò)一系列指標(biāo)的聚焦監(jiān)測(cè),對(duì)于保險(xiǎn)公司重大風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)將更為全面和準(zhǔn)確。定性的監(jiān)測(cè)指標(biāo)并不能使監(jiān)管落到實(shí)處,定量的指標(biāo)體系能夠使監(jiān)管更具操作性和準(zhǔn)確性。納入預(yù)警指標(biāo)體系的可以包括:償付能力充足率、保費(fèi)增長(zhǎng)率等指標(biāo)。例如,FDIC通過(guò)建立科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng),將金融機(jī)構(gòu)區(qū)分為正常機(jī)構(gòu)以及可能發(fā)生問(wèn)題的機(jī)構(gòu),然后對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)實(shí)行特別監(jiān)管,即增加檢查頻率并適當(dāng)限制其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等[7]。

(三)建立監(jiān)管的信息系統(tǒng)

保險(xiǎn)保障基金公司需要建立自己的監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù),建立監(jiān)管的軟件信息系統(tǒng)。通過(guò)對(duì)保險(xiǎn)公司的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)管理水平、盈利能力和資產(chǎn)流動(dòng)性等數(shù)據(jù)的收集處理、比較,把保險(xiǎn)公司按照數(shù)據(jù)信息化分為五類(lèi)不同質(zhì)量的公司,包括優(yōu)良、良好、有問(wèn)題、有重大問(wèn)題和財(cái)務(wù)狀況惡化等,分類(lèi)采取相應(yīng)的監(jiān)管辦法,使監(jiān)測(cè)的效率更高。

(四)建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制與資源共享機(jī)制

保險(xiǎn)保障基金公司的監(jiān)管目標(biāo)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu) (如保監(jiān)會(huì))之間有所不同,因此建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制就很有必要?；鸸镜谋O(jiān)管目標(biāo)要與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間形成互補(bǔ)合作的關(guān)系,同時(shí)要突出對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的特點(diǎn)?；鸸境私⒆约旱男畔⑾到y(tǒng)之外,還要充分利用外部資源的信息。建立起與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制、與其他高校、行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等單位的信息共享機(jī)制?；鸸纠玫降男畔①Y源越豐富,監(jiān)管的準(zhǔn)確性和操作性自然就會(huì)越高。

五、結(jié) 論

保險(xiǎn)保障基金公司是保險(xiǎn)保障基金制度的執(zhí)行主體,作為保監(jiān)會(huì)監(jiān)管下的一個(gè)法人公司,除負(fù)責(zé)基金的籌集、管理和運(yùn)作外,還承擔(dān)著監(jiān)測(cè)和參與處置保險(xiǎn)業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管職責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),有必要通過(guò)法規(guī)程序,賦予保險(xiǎn)保障基金公司必要的監(jiān)管權(quán)力,將其逐步定位為一個(gè) “半企業(yè)、半監(jiān)管機(jī)構(gòu)”的機(jī)構(gòu),既在中國(guó)保監(jiān)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下,又形成一種職能互補(bǔ)關(guān)系,并成為我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中的一條紐帶。具體地,可考慮以下研究建議:

1.準(zhǔn)備調(diào)整現(xiàn)行由中國(guó)保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行共同制定的 《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》,明確賦予保險(xiǎn)保障基金公司一定的監(jiān)管權(quán),包括監(jiān)督檢查權(quán)和最大風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)。

2.監(jiān)督檢查權(quán)包括向被其它金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)組織、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)索取或購(gòu)買(mǎi)特點(diǎn)資料和技術(shù)咨詢(xún)的權(quán)力;以及有權(quán)向被監(jiān)管保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行使非例行的調(diào)查手段,比如行使類(lèi)似于保險(xiǎn)監(jiān)管的現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式的權(quán)力。

3.對(duì)最大風(fēng)險(xiǎn)的處置權(quán)包括直接參與型和間接參與型兩種,直接參與型的有:接管和終止保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù);間接參與型的有:重組、整頓和清算危機(jī)公司。

4.權(quán)力和責(zé)任是相互對(duì)應(yīng)的。保險(xiǎn)保障基金公司為了有效行使監(jiān)管權(quán),防止權(quán)力被濫用,還有大量基礎(chǔ)工作要做,包括界定常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和重大風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的監(jiān)管職能,真正落實(shí)與保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管信息共享和建立對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和協(xié)調(diào)機(jī)制,逐步形成一套危機(jī)應(yīng)對(duì)策略。

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