樊 蕾

(重慶大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400045)

一、我國農(nóng)產(chǎn)品補貼現(xiàn)狀與存在的問題

(一)我國農(nóng)產(chǎn)品補貼現(xiàn)狀

在綠箱補貼方面，對生產(chǎn)者的直接支付、不掛鉤的收入支持、收入保險和收入安全網(wǎng)計劃中的政府資金補貼、通過資源停用計劃提供的后來結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼等6項補貼政策尚未使用，還有較大余地。

在黃箱補貼方面，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》基期我國對農(nóng)產(chǎn)品實施保護的國內(nèi)支持總量較少，僅有76億美元，同期美國為241億美元，日本為151億美元。根據(jù)發(fā)展中國家黃箱補貼總量不超過當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總值的10%可免除削減義務(wù)的規(guī)定，決定了我國今后對農(nóng)業(yè)的支持水平不能超過基期平均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10%，即485億元人民幣，相當(dāng)于美國基期241億美元的20%，這是發(fā)展中國家的最低支持水平。[2]即使如此，我國黃箱補貼尚未用足，還沒達到我國入世時承諾的限制在綜合支持量8.5%的范圍內(nèi)，尚有利用空間。從黃箱補貼對農(nóng)業(yè)的支持效果看，由于我國農(nóng)產(chǎn)品價格上漲慢于生產(chǎn)成本的上漲。因此總體來看，按基期計算，我國的支持水平總量仍處于負值。即國家不僅沒有給農(nóng)產(chǎn)品價格上的支持，而且通過農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”拿走一塊應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)民的利益。這是因為國家在制定糧食價格政策時更多地考慮到城市的穩(wěn)定和城市消費者的利益，對農(nóng)產(chǎn)品實行低價收購政策。這樣，當(dāng)世界上大多數(shù)發(fā)達國家努力以各種方式給本國農(nóng)民提供補貼時，我國為了迅速改變綜合國力貧弱的局面，卻利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，拿走本來屬于農(nóng)民的一大塊利益。所以，黃箱補貼對農(nóng)業(yè)支持效果不佳。與其他發(fā)達國家相比，485億人民幣的支持空間少得可憐，對于一個人口大國來說，空間是極其有限的。再加上長期以來，中國實行的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，工業(yè)得到的財政投入比農(nóng)業(yè)要高出10倍多。面對著中國農(nóng)產(chǎn)品對外開放的新環(huán)境，我們要刻不容緩地大量增加農(nóng)業(yè)的投入，不斷地加強對農(nóng)業(yè)的支持力度，保持并提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。因此，如何在履行我們應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)的前提下利用法律手段來強化農(nóng)業(yè)扶持政策，是中國法律界急需解決的一個問題。

從我國農(nóng)產(chǎn)品補貼使用的情況看，出口補貼承諾取消，黃箱補貼支持量小，且效果不佳，綠箱補貼尚有較大余地。總體來看，我國現(xiàn)在利用的補貼政策不利于對農(nóng)業(yè)的支持和保護，還需加以調(diào)整。近年來，為了支持和保護農(nóng)業(yè)，我國政府先后出臺了減免農(nóng)業(yè)稅、糧食直接補貼、良種補貼、大型農(nóng)機具補貼和水稻最低收購價等一系列農(nóng)業(yè)補貼和支持政策。這對調(diào)動廣大農(nóng)民的種糧積極性，促進糧食恢復(fù)性增長起到重要政策支持和引導(dǎo)作用。2003年以來，中國政府出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，加大了農(nóng)業(yè)補貼度。2004年，全國共有29個省市區(qū)實行種糧農(nóng)民直接補貼，補貼總額達116億元，6億農(nóng)民受益；中央財政安排良種補貼資金28億元，糧食主產(chǎn)區(qū)的大部分農(nóng)民直接受益；中央財政還安排農(nóng)機具購置補貼7 000萬元，帶動地方各級財政投入補貼資金4.1億元，共補貼購置各類農(nóng)機具10萬多臺套，38萬多農(nóng)戶受益。2005年，種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼規(guī)模繼續(xù)擴大，總量達178億元。從2004年起，國家財政調(diào)整糧食風(fēng)險基金使用結(jié)構(gòu)，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，并不斷加大對部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購置農(nóng)機補貼力度。財政部統(tǒng)計顯示，2006年全國糧食直補資金達到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產(chǎn)省(區(qū))126.8億元，均占本省(區(qū))糧食風(fēng)險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元、農(nóng)機具購置補貼資金6億元，分別比2005增加2億元和3億元。[1]2007年以來，中央財政繼續(xù)加大財政支農(nóng)力度，良種、農(nóng)機具、配方施肥等各項補貼資金大幅度增加，同比增長了48.6%。中央財政支農(nóng)力度進一步加大，初步安排農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、測土配方施肥補貼等專項資金88.7億元，同比增加29億元，增長了48.6%。去年我國水稻良種補貼范圍由去年的7個省份擴大到今年的10個省區(qū)市，農(nóng)機具購置補貼在全國2/3以上的農(nóng)業(yè)縣實施，測土配方施肥項目由去年600個縣增加到1 200個。糧食直補和農(nóng)資綜合直補達到427億元，同比增長63%。[2]雖然我國政府已經(jīng)大力加強對農(nóng)產(chǎn)品補貼的投入，但是這些還是遠遠不夠的，需要繼續(xù)重視對農(nóng)產(chǎn)品的補貼。

(二)我國農(nóng)產(chǎn)品補貼存在的問題

我國政府正在利用各種補貼政策加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護，但是補貼政策仍然存在問題。

1.補貼政策目標(biāo)期限短

對農(nóng)業(yè)的補貼政策并沒有形成一個獨立完整的體系，財政直接用于農(nóng)業(yè)的補貼一般與當(dāng)時中央政府和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策相掛鉤，成為政策的配套措施。但是，中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策是不斷變化的，尤其是在80年代末之前的近40年間，有些政策延續(xù)的時間或長或短，財政的直接補貼政策也隨之發(fā)生變化。由于補貼缺乏長期支持目標(biāo)，形成補貼無目標(biāo)可循，隨意性較大，往往根據(jù)財政收支狀況和政策需要來“安排”補貼資金，缺乏規(guī)范性的補貼政策，補貼效益較低，且不能使農(nóng)民對政府的補貼形成一個有效的預(yù)期，在一定程度上促使農(nóng)民行為短期化。

2.補貼重點不明確

就補貼領(lǐng)域而言，對農(nóng)產(chǎn)品的補貼主要集中在糧棉產(chǎn)品，即使如此，據(jù)測算，我國對糧食、棉花的價格等補貼仍可增加617.5億元。[3]在其他方面，雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質(zhì)品種，但還不夠普及、穩(wěn)定；對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的諸多方面，而且很少分地區(qū)和人群；對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼的力度有限；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題，這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看，在一般政府服務(wù)中，對農(nóng)民培訓(xùn)的支出比例很低，僅占一般政府服務(wù)的2.1%，其中沒有或很少有補貼，導(dǎo)致農(nóng)民的人力資本匱乏；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補貼力度不大，進展遲緩；市場營銷服務(wù)未明確給予補貼性支持，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢；檢驗服務(wù)因補貼資金缺口大，比較落后，難以滿足加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進出口及國內(nèi)生產(chǎn)的需要。在國內(nèi)糧食援助上，一方面補貼資金欠缺，另一方面糧食庫存積壓嚴重。

3.補貼力度不夠

1980年以前,我國農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資在國家整個基本建設(shè)投資總額中所占比重為10%以上,但到1993年以后則下降至3.5%。[4]我國每年平均支出1 514.2億元人民幣，主要對農(nóng)業(yè)提供的“一般服務(wù)”補貼，達785.6億人民幣(95億美元)，占綠箱補貼的52%；其次是糧食安全儲備補貼，約383.8億元(46.4億美元)，占25%；自然災(zāi)害救濟、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持等所占比重較小，而對農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼等，尚未列入財政預(yù)算科目。[5]黃箱補貼中的主要兩部分是價格支持措施即糧棉定價收購及保護價收購和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料差價補貼，兩項合計，我國黃箱補貼為290.43億元，僅占農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值的1.4%。我國按8.5%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算允許的黃箱補貼規(guī)模為1 741億元，還有1 451億元的補貼空間沒有被利用。[6]2001年美國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持為970億美元，相當(dāng)于其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的50%。中國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量約相當(dāng)于歐盟的十分之一，美國的四分之一。

4.補貼效率不高

一方面補貼面廣，補貼分散，效果較差;另一方面方式隱蔽的補貼帶有一種補助性質(zhì)，這種“補助”并不為大多數(shù)生產(chǎn)者所知曉，對生產(chǎn)的直接刺激力度不大且容易流失。最重要的是以價格補貼為主，貼息貸款為輔，其中大多數(shù)補貼主要用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料價格、支農(nóng)服務(wù)的收費標(biāo)準以及農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)的補貼。這些補貼絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費補貼，農(nóng)民只是間接獲得補貼利益。我國對農(nóng)產(chǎn)品補貼重流通環(huán)節(jié)，輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)。對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補貼政策，既扭曲資源配置，又造成收入分配不公，還滋生各種腐敗現(xiàn)象，存在補貼效率較低的狀況。

5.補貼政策過于原則、管理機制存在問題

我國對農(nóng)產(chǎn)品的補貼制度大多是規(guī)定在《農(nóng)業(yè)法》中，但由于《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定過于原則,操作性不強,沒有將農(nóng)業(yè)投入的原則規(guī)定具體化。因此我國農(nóng)業(yè)補貼在法律上得不到相應(yīng)的保障，因而在具體的實施力度上也顯得不夠。農(nóng)產(chǎn)品補貼是國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中非常重要的一環(huán)，各國應(yīng)設(shè)置專門的機構(gòu)進行管理，而我國則沒有此機構(gòu)，以至于我國的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度始終不能系統(tǒng)化。我國應(yīng)該在農(nóng)業(yè)部下設(shè)職能機構(gòu)對農(nóng)產(chǎn)品補貼進行專職管理，這才能使我國的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度得到更好的實施和完善。

二、外國農(nóng)產(chǎn)品補貼主要制度

(一)美國的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度

美國政府對農(nóng)業(yè)的補貼形式繁多，花樣各異，概括起來主要有貸款差額補貼、固定直接補貼、反周期補貼和災(zāi)害保險補貼等。美國沒有單獨的農(nóng)業(yè)補貼法, 對于農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)定散見于不同的法案中。最早的農(nóng)業(yè)補貼立法始于1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》, 此后, 經(jīng)過不斷修改完善, 有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律規(guī)定已形成相當(dāng)完整而系統(tǒng)的體系。這些規(guī)定不僅保證了農(nóng)業(yè)補貼的穩(wěn)定性、公開性, 而且法律的量化規(guī)定, 使農(nóng)場主可以大致估算出自己所得的補貼, 具有極強的操作性。

1996年克林頓總統(tǒng)簽署了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進和改革法》。 2002年5月3日布什總統(tǒng)簽署了《2002年農(nóng)場安全及農(nóng)村投資法》(以下稱新《農(nóng)業(yè)法》)。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部測算, 2002年至2011年, 政府補貼農(nóng)業(yè)的資金為1 900億美元，比年1996《農(nóng)業(yè)法》預(yù)算增加了約830億美元, 平均每年增加190億美元。2002年至2007年6年間， 按1996年《農(nóng)業(yè)法》預(yù)算, 農(nóng)業(yè)補貼為666億美元，而2002年在此基礎(chǔ)上又增加了519億美元, 6年總計達到1 185億美元。補貼在美國的農(nóng)業(yè)政策中是很廣泛的。[7]

1996 年美國出臺新的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》，改變了過去對農(nóng)產(chǎn)品價格補貼的政策，轉(zhuǎn)而對農(nóng)民收入進行直接補貼。[注]直接補貼是一種不與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格掛鉤的固定補貼。對愿意參與該計劃的農(nóng)民，政府預(yù)先確定作物的面積和產(chǎn)量基礎(chǔ)，并對每種補貼農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定一個固定的直接補貼率，以此計算向農(nóng)民提供的直接補貼額。2002年美國對1996 年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》進行了修訂，進一步擴大了直接補貼的范圍，將大豆、油料和花生也納入了直接補貼計劃，提高了大宗農(nóng)產(chǎn)品的補貼率，加大了對農(nóng)業(yè)資源的保護力度，完善了糧食價格差價補貼，鞏固并加強了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)村發(fā)展計劃和農(nóng)業(yè)研究。美國《2002 年農(nóng)場法》中, 農(nóng)場主享受補貼的農(nóng)產(chǎn)品已達25 種,美國農(nóng)業(yè)補貼條款的適用范圍很廣，幾乎覆蓋所有農(nóng)產(chǎn)品。

美國農(nóng)產(chǎn)品補貼政策措施及特點如下：

(1)農(nóng)產(chǎn)品補貼范圍廣。美國納入商品計劃(農(nóng)產(chǎn)品補貼)的農(nóng)產(chǎn)品包括：玉米、高粱、大麥、燕麥、棉花、水稻、奶類、糖類、蜂蜜、干豆類等農(nóng)作物?！?002 年農(nóng)業(yè)法》將大豆、花生和其他油籽納入了補貼范圍。同時, 還將羊毛、水果、蔬菜等納入補貼范圍, 這是前所未有的, 極大地擴大了補貼的范圍。納入補貼范圍的，在品種和面積上幾乎覆蓋所有大宗農(nóng)產(chǎn)品。

(2)補貼集中于幾種主要的農(nóng)產(chǎn)品。美國農(nóng)產(chǎn)品補貼的分配根據(jù)農(nóng)作物的類型，90%以上的農(nóng)業(yè)補貼分配給上述大約20種農(nóng)作物中的5種：小麥、大豆、玉米、大麥、棉花，有利于提高大宗農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。由于補貼與農(nóng)作物的面積和產(chǎn)量掛鉤，大農(nóng)場主成為農(nóng)業(yè)補貼政策的最大受益者。按美國農(nóng)業(yè)部估計，目前大約30%的大農(nóng)場獲得了大約70%的補貼。這不僅使農(nóng)業(yè)補貼政策操作起來相對簡便集中，而且有利于提高大農(nóng)場的生產(chǎn)規(guī)模和競爭力。

(3)補貼方式較為全面。美國對農(nóng)產(chǎn)品的補貼實行全過程全環(huán)節(jié)補貼：美國為了控制農(nóng)產(chǎn)品供給、保護農(nóng)產(chǎn)品價格，避免農(nóng)業(yè)出現(xiàn)生產(chǎn)過剩、農(nóng)民“增產(chǎn)不增收”的局面，對部分農(nóng)產(chǎn)品實行“休耕”政策，由政府對休耕造成的損失進行補貼。對補貼范圍內(nèi)的農(nóng)作物采取直接收入補貼、保護性收購和差價補貼等方式，按面積和產(chǎn)量進行補貼。農(nóng)產(chǎn)品儲備包括聯(lián)邦儲備和農(nóng)場主儲備。政府通過提供儲存費以及無追索權(quán)貸款，鼓勵自愿參加儲備計劃的農(nóng)場主將部分谷物存儲起來，使市場保持一種供需平衡。美國由于農(nóng)業(yè)耕地資源豐富，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率高，國內(nèi)市場容量有限，大量農(nóng)產(chǎn)品不得不開拓國外市場。美國政府為了拓展海外市場，對小麥、玉米、大豆、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品給予出口補貼。2003年，美國農(nóng)業(yè)預(yù)算包含了5.41億美元的出口補貼計劃。其出口補貼方式包括市場進入項目、出口促進項目、奶制品出口激勵項目和外國市場開發(fā)合作項目。

(4)補貼措施呈現(xiàn)多樣性。美國新農(nóng)業(yè)法案，通過“銷售貸款補貼”、“反周期補貼”和“固定直接補貼”三道保護線，對種植小麥、大米、棉花、油料的農(nóng)場主提供收入補貼，構(gòu)成嚴密的收入安全保護網(wǎng)。美國農(nóng)產(chǎn)品補貼，主要有支持性收購，在新農(nóng)業(yè)法案中稱為“營銷援助貸款和貸款差價支付”類似于我國的糧食保護價收購政策，但具體操作方式不同。差價補貼，即事先確定一個目標(biāo)價格，然后按照目標(biāo)價格與實際的平均市場價格之差進行補貼。新法案中的“反周期支付”就是基于目標(biāo)價格與市場價格和直接支付之間的差額確定補貼，即當(dāng)全國平均市場價格與直接支付之和等于或大于目標(biāo)價格時，說明這時農(nóng)民的收益已達到或超過目標(biāo)價格，不進行反周期補貼；反之，則要進行補貼。直接補貼也是美國對農(nóng)產(chǎn)品補貼的一種重要方式，美國農(nóng)業(yè)新法案中確定了主要農(nóng)產(chǎn)品的直接補貼率。

(5)補貼政策成效顯著。美國政府提高了農(nóng)產(chǎn)品的市場價格優(yōu)勢。2000年，美國對小麥的直接補貼為每噸45美元，玉米每噸27美元，折算成人民幣，則相當(dāng)于小麥每噸370元，玉米每噸220元，也就是說，2000年，美國小麥通過政府補貼，每噸成本降低了370元。這使美國農(nóng)產(chǎn)品能在國際市場上以較低廉的價格獲得競爭優(yōu)勢。另據(jù)經(jīng)合組織最新統(tǒng)計，2001年經(jīng)合組織國家農(nóng)民實際獲得的價格高于世界價格的31%。也就是說，他們的價格優(yōu)勢是靠政府補貼獲得的。除此之外美國政府還促進了國際市場的拓展。在世界市場上，美國的小麥占45%，大豆占34%，玉米占21%，杏仁和葵花子等高附加值產(chǎn)品市場份額更是分別高達66%和63%。2001年美國農(nóng)產(chǎn)品出口額536億美元，居世界第一。[8]

(二)歐盟的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度

1992年，歐盟對農(nóng)民因降價而受到的損失進行直接的補貼。1999年3月，歐盟通過了《2000議程》的農(nóng)業(yè)改革方案，決定在2000年到2006年期間，逐年削減對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持和出口補貼，把節(jié)約下來的補貼資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會發(fā)展上來。2001年7月10日，歐盟委員會提出了新的農(nóng)業(yè)補貼改革方案，建議從2004年逐步取消補貼與產(chǎn)量掛鉤的做法，把補貼的條件改為與土地面積、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境保護、善待牲畜等掛鉤。2003年2月19日，歐盟委員會簡化了成員國對農(nóng)業(yè)補貼的管理，建立農(nóng)業(yè)保障基金，由共同體負擔(dān)農(nóng)業(yè)補貼的全部開支和費用，堅持農(nóng)業(yè)補貼與公共利益、市場機制以及環(huán)境保護相結(jié)合的原則，實行與土地面積、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境保護和善待牲畜等掛鉤的直接補貼方式。除了歐盟在其共同農(nóng)業(yè)政策中對農(nóng)業(yè)補貼上做了規(guī)定以外，各成員國幾乎都在自己的《農(nóng)業(yè)法》或者相關(guān)法律中對農(nóng)業(yè)補貼做了規(guī)定：

1.法國的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度

法國農(nóng)業(yè)補貼歸納起來主要有三類：

(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼。包括農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)直接補貼和穩(wěn)定農(nóng)牧產(chǎn)品市場補貼。前者補貼是對降低支持價格的補償，屬于對生產(chǎn)和貿(mào)易具有直接扭曲影響的政策(藍箱政策)。牧產(chǎn)品生產(chǎn)補貼包括養(yǎng)牛及牛肉類補貼、養(yǎng)羊及羊肉類補貼、家禽及雞蛋補貼等。后者主要用來控制農(nóng)牧產(chǎn)品供給水平的支出或補貼。如停止生產(chǎn)奶產(chǎn)品的補貼、休耕補貼、出口補貼和通過價格機制維護市場平衡的補貼。

(2)農(nóng)村發(fā)展補貼。包括農(nóng)業(yè)社會保障福利補貼(含農(nóng)業(yè)社會保障、從事農(nóng)業(yè)停業(yè)后的保障和食品援助三項補貼)、青年農(nóng)民安家和農(nóng)場現(xiàn)代化補貼、農(nóng)村環(huán)境維護補貼、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準培訓(xùn)補貼、農(nóng)村發(fā)展計劃補貼、農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)補貼、自然條件惡劣地區(qū)補貼。

(3)林業(yè)持續(xù)管理補貼。包括對林業(yè)生產(chǎn)行業(yè)的補貼和對林地整治與保護的補貼。[9]

2.英國的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度

(1)對耕地的補貼。這是一項為農(nóng)作物生產(chǎn)者提供直接補貼的計劃。這項計劃于1993年開始施行，作為減少市場支持的一種補償。

(2)對畜產(chǎn)品生產(chǎn)者的直接支持。目前共有5項：為公牛飼養(yǎng)提供的牛肉特殊補貼計劃；為母牛飼養(yǎng)提供的母牛飼養(yǎng)補貼；為獲得上述兩項補貼之一并符合飼養(yǎng)密度規(guī)定的農(nóng)場主提供的廣泛支持補貼；為所有飼養(yǎng)牛的農(nóng)場主提供的屠宰補貼；為飼養(yǎng)種用母羊提供的綿羊飼養(yǎng)年度補貼計劃。

(3)農(nóng)業(yè)貨幣補償。1997-1998年，為了避免因英鎊堅挺給農(nóng)民收入造成損失，英國政府設(shè)立了特殊匯率(也叫綠色匯率，是根據(jù)農(nóng)業(yè)貨幣體系規(guī)則而設(shè)立的)，共同農(nóng)業(yè)政策中的大部分支持價格及額度都按照特殊匯率折合成本國貨幣。1999年1月1日歐元啟動后，英國政府開始實施一套新的農(nóng)業(yè)貨幣體系。農(nóng)業(yè)貨幣補償就是為了順利過渡到新的農(nóng)業(yè)貨幣體系而施行的，這種補償支付分3年連續(xù)發(fā)放，金額逐年遞減。

3.意大利的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度

意大利《憲法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展的事權(quán)主要在大區(qū)，每個大區(qū)可根據(jù)各自情況確定農(nóng)業(yè)支出數(shù)量。中央政府每年對農(nóng)業(yè)支出的多少則由議會確定。2002年中央政府對農(nóng)業(yè)支出為6.6億歐元，地方政府為19.53億歐元。近幾年隨著政府機構(gòu)的改革，進一步下放權(quán)力，更加強調(diào)了各區(qū)的職責(zé)。意大利除執(zhí)行歐盟的各項農(nóng)業(yè)政策外，同時也根據(jù)本國情況采取一些靈活措施支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。主要是：通過稅收讓農(nóng)場主少交農(nóng)用汽、柴油稅等，減輕農(nóng)場主稅收負擔(dān)；在社會保障、退休金等方面給農(nóng)場主以較大優(yōu)惠；政策對泥石流、冰雹等重大自然災(zāi)害給予救助。同時為農(nóng)場主支付30%-40%的保險金；農(nóng)場主購買拖拉機等農(nóng)機具可以少付10%的費用等。[10]

(三)日本的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度

1995年，日本開始大幅度修改本國農(nóng)業(yè)政策。1995年實施新的《糧食法》，逐步放開大米的進口份額；1997年頒布實施《大米流通法》；1999年頒布新的《農(nóng)業(yè)基本法》和農(nóng)業(yè)改革方案。2000年，日本政府減少了對糧食等農(nóng)產(chǎn)品的直接價格補貼，逐步加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政支持力度。同時，日本政府根據(jù)“綠箱支持”政策中地區(qū)援助措施，對比平原地區(qū)生產(chǎn)成本高80%的山區(qū)、半山區(qū)實行直接支付制度。[11]為應(yīng)對國內(nèi)外因素對農(nóng)業(yè)的壓力，日本政府采取以下新措施加大對農(nóng)業(yè)的支持：

(1)進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。日本政府對老化的灌排設(shè)備、網(wǎng)管進行更換、改造、投巨資擴建農(nóng)村公路。政府支持農(nóng)戶添置更新農(nóng)業(yè)機械和運輸工具，通過農(nóng)村中央金庫及其基層農(nóng)協(xié)信用部門向農(nóng)民提供貸款。

(2)加大對山區(qū)農(nóng)業(yè)的扶持。日本山區(qū)耕地總面積的40%，歷來生產(chǎn)水平較低，對此，日本政府加強對山區(qū)農(nóng)民在專業(yè)技術(shù)、電腦操作等方面的培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，也增加其農(nóng)業(yè)收入。

(3)堅持農(nóng)業(yè)保險政策。參加農(nóng)業(yè)保險的受保戶在遭受保險范圍內(nèi)的損失時，可獲得85%的賠償。保險基金由農(nóng)民投保費和政府補貼各出50%。近幾年日本國內(nèi)財政赤字增加，有人主張削減財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼，但政府未采納這種意見，仍維持不變，保持農(nóng)業(yè)保險防災(zāi)補損的能力。

(4)加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。為啟動和刺激長期低迷的農(nóng)村消費和投資，日本政府放寬農(nóng)戶從基層農(nóng)協(xié)獲得貸款的條件，加強農(nóng)工商合作，提高深加工、精加工的水平。

三、WTO條件下我國農(nóng)產(chǎn)品補貼的法律對策

(一)我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品補貼法律制度

雖然我國沒有對農(nóng)業(yè)補貼法律制度進行系統(tǒng)的規(guī)定，但是在各單行法規(guī)中對農(nóng)業(yè)補貼制度都有所提及：我國《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《草原法》、《防洪法》、《動物防疫法》、《氣象法》和《植物檢疫條例》等法律、行政法規(guī)分別在農(nóng)業(yè)科研教育和技術(shù)推廣、病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食安全儲備、糧食援助、與生產(chǎn)不掛鉤的收入、收入保險計劃、自然災(zāi)害救濟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源儲備、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、地區(qū)援助等方面設(shè)立了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補貼制度?！掇r(nóng)業(yè)法》和《退耕還林條例》等法律、行政法規(guī)分別在農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款、休耕等方面設(shè)立了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補貼制度?！掇r(nóng)業(yè)法》和《漁業(yè)法》等法律在農(nóng)業(yè)投資補貼方面設(shè)立了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補貼制度。

雖然在各單行法規(guī)中對各種農(nóng)產(chǎn)品補貼都有部分規(guī)定，但并未形成體系，也不全面。因此，在農(nóng)產(chǎn)品補貼法律制度上，我國應(yīng)加速立法進程，以完善農(nóng)產(chǎn)品補貼法律制度，確保我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。

(二)WTO條件下我國農(nóng)產(chǎn)品補貼的法律對策

根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)則的要求和我國在談判中的對外承諾，借鑒美國、歐盟、日本等西方發(fā)達國家的成功做法和先進經(jīng)驗，結(jié)合我國的現(xiàn)狀，對我國農(nóng)業(yè)補貼方式進行必要的調(diào)整和改革，已是迫在眉睫、勢在必行。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的關(guān)稅化原則，我國應(yīng)當(dāng)將過去的非關(guān)稅化措施轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)稅措施，并進一步降低關(guān)稅。在降低關(guān)稅和只能實施關(guān)稅措施的情況下，對我國的農(nóng)業(yè)必然會產(chǎn)生一定的沖擊。因此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合國情，在大力發(fā)展優(yōu)勢農(nóng)業(yè)的同時把農(nóng)業(yè)保護的重點放在弱勢農(nóng)產(chǎn)品上。對于關(guān)系國計民生諸如糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品和缺乏競爭力的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平少降一點，而對于我國具有優(yōu)勢和競爭力的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅可以相對做出較大幅度的減讓，多降一點，只要總體水平達到農(nóng)業(yè)協(xié)議的要求即可。用調(diào)整關(guān)稅的方法對農(nóng)業(yè)進行保護，也是利用WTO的貿(mào)易規(guī)則,在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》所允許的空間內(nèi)尋找的對策。例如，充分利用國際規(guī)則，加大國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度；盡可能的用全綠箱政策為農(nóng)業(yè)提供充足的資金支持；用足黃箱補貼；利用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中規(guī)定的特殊與差別待遇等等。國務(wù)院目前正在制定《農(nóng)業(yè)補貼條例》，這將進一步完善農(nóng)業(yè)補貼制度，使世貿(mào)組織談判中賦予中國“綠箱”和“黃箱”補貼的權(quán)利，落到實處。除了在農(nóng)業(yè)補貼政策方面的對策外，更為重要的是要加強國內(nèi)在農(nóng)業(yè)補貼方面的立法，只有完善的國內(nèi)立法，才能保證我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。

1.《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)立法對策

近幾年，我國以中央與地方的支農(nóng)政策為推行依據(jù)，在許多地方實行了對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼以及農(nóng)機具購置補貼，取得了一定的社會效果。但《農(nóng)業(yè)法》中卻并未對農(nóng)業(yè)補貼做出任何規(guī)定, 因此，在《農(nóng)業(yè)法》中應(yīng)專列“農(nóng)業(yè)補貼”一章，將經(jīng)過實踐推行證明行之有效的補貼種類和方式法律化，并在符合WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則要求的前提下，參考各國的立法經(jīng)驗，將符合我國國情更能體現(xiàn)我國扶持、保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的補貼種類予以法制化。[12]

現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)將直接支付、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入補貼和明確農(nóng)產(chǎn)品補貼范圍和重點內(nèi)容在《農(nóng)業(yè)法》上加以規(guī)定。

(1)直接支付，這是被《WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則》所鼓勵和支持的補貼方式，也是其他國家的農(nóng)業(yè)法廣泛采用的補貼方式，它是農(nóng)業(yè)補貼項目體系中的核心，對該補貼項目進行的詳細制度設(shè)計可成為以下論及的其他補貼項目制度構(gòu)建及推行的當(dāng)然參考。我國《農(nóng)業(yè)法》中設(shè)置直接支付的目的是在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一定收入水平的基礎(chǔ)上激發(fā)其種植特定農(nóng)產(chǎn)品的積極性，保證國家食品供應(yīng)安全。這與美國和日本農(nóng)業(yè)法上的直接支付不同，它們的主要目的在于構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者們的收入安全保證網(wǎng)，一般是與限產(chǎn)或退耕計劃相配套的。我國現(xiàn)行對種糧農(nóng)民的直接支付，實踐中主要以玉米、小麥、大豆等關(guān)鍵糧食作物為補貼對象，范圍似乎過于狹窄，這源于對“國家糧食安全”涵涉范圍的不同理解。我們認為應(yīng)從廣義理解“國家糧食安全”，不僅限于糧食品種的供應(yīng)安全，還應(yīng)包括其他根據(jù)國民生活習(xí)慣所必不可少的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全，因此《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)將補貼農(nóng)作物擴展到棉花、特定油料作物、水稻等農(nóng)產(chǎn)品上。現(xiàn)行政策規(guī)定的直接支付對象限于“糧食主產(chǎn)區(qū)”的農(nóng)民, 這種做法不符合《WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則》所要求的補貼必須具備“普遍性”的要求,而且也難以保證全國農(nóng)民收入水平的提高，建議《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)將受補貼主體擴及全國的“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者”,該“生產(chǎn)者”類型多樣，既包括最一般的“農(nóng)戶”，也包括具有法人資格的“農(nóng)場”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)”。補貼對象申請補貼所應(yīng)當(dāng)符合的基本法定條件，應(yīng)由《農(nóng)業(yè)法》從權(quán)屬與土地狀況兩方面加以限定，即法定農(nóng)作物的生產(chǎn)者對種植的土地享有法定的使用權(quán)；申請補貼的土地須是土地規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)用地；申請補貼的農(nóng)用地可使正常條件下種植的農(nóng)作物能獲得可預(yù)期的收獲量。直接支付額的計算方法應(yīng)在《農(nóng)業(yè)法》上規(guī)定為以法定的“直接支付率”與實際種植的面積和經(jīng)法定方式確定的單產(chǎn)的乘積決定。

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入補貼是《WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則》中的為發(fā)展中國家設(shè)定的藍箱補貼措施之一。從理論上講，它是一個包含著多種分補貼項目的總補貼。我國《農(nóng)業(yè)法》上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入補貼應(yīng)主要包括以下幾個補貼項目：良種補貼，其以符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購入并種植規(guī)定種類的種子為基本的補貼條件，補貼數(shù)應(yīng)以規(guī)定的補貼額與實際的補貼種購入量的乘積確定，補貼數(shù)應(yīng)能補助大部分(60 %以上) 的良種購入成本；農(nóng)機購置補貼，以符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購入規(guī)定的農(nóng)業(yè)機械為基本的補貼條件，補貼數(shù)應(yīng)以規(guī)定的補貼額與購入的農(nóng)業(yè)機械數(shù)量的乘積確定，補貼額應(yīng)能補助大部分(70 %以上) 的農(nóng)機購入與運營啟動成本；小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼，其以符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投資建設(shè)法定規(guī)模和類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施為補貼條件，補貼范圍(即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施類型) 與補貼數(shù)的確定均由《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，補貼范圍應(yīng)限在能夠直接增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如小型農(nóng)田水利設(shè)施) 上，補貼數(shù)應(yīng)規(guī)定為補助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投入成本的一定比例，具體計算標(biāo)準與方法授權(quán)行政法規(guī)根據(jù)各種法定基礎(chǔ)設(shè)施分別確定。

(3)補貼重點用于受到?jīng)_擊較大的敏感性農(nóng)產(chǎn)品中的主產(chǎn)區(qū)，特別是以農(nóng)業(yè)為主的中低收入農(nóng)戶，我國政府現(xiàn)在也正在向這方面努力。補貼應(yīng)從重數(shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。應(yīng)著重補貼優(yōu)質(zhì)化、專用化和綠色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，對這些產(chǎn)品生產(chǎn)所需要的良種、技術(shù)推廣、節(jié)水型灌溉、新型栽培技術(shù)等進行適當(dāng)補貼。除此之外，還要靈活確定重點補貼項目。可借鑒美國的做法，美國的補貼項目不是指定的，當(dāng)出口商向美國農(nóng)業(yè)部申請補貼時，農(nóng)業(yè)部有一個統(tǒng)一的申請標(biāo)準和評估程序，補貼的授予是通過“投標(biāo)”競爭產(chǎn)生的。農(nóng)業(yè)部通過收到的投標(biāo)及其在競爭國的銷售情況進行比較和審查，然后確定補貼項目。參照美國補貼項目的確定方法，可以使我國的政府有限的資金得到最優(yōu)利用。

2.其他相關(guān)立法對策

(1)關(guān)于農(nóng)業(yè)保險方面的立法

WTO 規(guī)則《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2“國內(nèi)支持： 免除削減承諾的基礎(chǔ)”第7項規(guī)定,“收入保險和收入安全網(wǎng)計劃中政府的資金參與”屬于免除削減承諾的補貼。建議著手研究制定農(nóng)業(yè)保險法，明確農(nóng)業(yè)保險的范圍, 投保、理賠和政府支付, 農(nóng)業(yè)保險組織的種類, 農(nóng)業(yè)保險合同, 農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營規(guī)則, 以及農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理等, 以規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險, 保障農(nóng)民收入。

(2)關(guān)于農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護方面的立法

WTO 規(guī)則《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2“國內(nèi)支持: 免除削減承諾的基礎(chǔ)”第12 項規(guī)定, “環(huán)境計劃下的支付”, 屬于免除削減承諾的補貼。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護和農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用, 建議著手研究制定農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護法, 明確農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護的范圍、保護方式、資金來源、使用和監(jiān)督管理等。

(3)關(guān)于其他綠箱政策補貼的立法

我國應(yīng)根據(jù)WTO 規(guī)則《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2 和我國實際情況,逐步建立和完善農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助、貧困地區(qū)援助、基礎(chǔ)設(shè)施保障、農(nóng)業(yè)投資以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的法律法規(guī),構(gòu)建完整的農(nóng)業(yè)法律體系。

(4)關(guān)于對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織的協(xié)議、合并等壟斷形式的豁免[13]

農(nóng)業(yè)屬于自然壟斷行業(yè), 自然資源或基礎(chǔ)資源是其存在的背景, 他對自然條件具有強烈的依賴性。實際上, 歐盟理事會或歐盟委員會通過立法的形式, 將特定類型的限制競爭協(xié)議從《羅馬條約》第85條第5項的制止規(guī)定之中豁免出去, 其中包括對農(nóng)業(yè)部門的豁免。因此, 我國也應(yīng)在相應(yīng)法律中規(guī)定對農(nóng)業(yè)壟斷的豁免, 探索出適合我國國情的豁免制度。

(5)關(guān)于行政執(zhí)法的立法

第一，根據(jù)新修訂的《農(nóng)業(yè)法》的基本精神, 進一步修改和完善《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》, 調(diào)整、理順和改革農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制, 加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊伍建設(shè), 強化農(nóng)業(yè)科研、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù), 充分利用法律促進農(nóng)業(yè)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和推廣, 通過立法完善農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化和推廣的利益激勵機制、風(fēng)險控制機制、成果評價機制和權(quán)利保障機制。

第二，根據(jù)WTO 規(guī)則和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求, 對《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》中涉及農(nóng)業(yè)補貼的相應(yīng)條款進行必要的修改和完善。

結(jié)語

與發(fā)達國家相比，我國和絕大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，對農(nóng)業(yè)的支持力度遠遠不夠。為了把社會資源集中于發(fā)展工業(yè)，我國對農(nóng)業(yè)的支持和保護水平非常低，在相當(dāng)長的時間里甚至呈現(xiàn)負保護狀態(tài)。盡管存在嚴重的負保護問題，我國仍對農(nóng)業(yè)提供著一定程度的補貼。在我國加入世貿(mào)組織后，國外農(nóng)產(chǎn)品涌入我國，而我國農(nóng)產(chǎn)品由于競爭力較弱，使我國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，我國更應(yīng)該利用各種優(yōu)惠措施，以完善和充分的國內(nèi)立法為后盾，加強對農(nóng)產(chǎn)品補貼的力度，以提高我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。加入世貿(mào)組織之后，我國不斷履行和實踐著入世時做出的承諾，受到國際社會的普遍認可。但是，由于我國的農(nóng)產(chǎn)品補貼制度不健全，這方面的立法也不完善，對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生了影響，所以現(xiàn)在急需解決的問題就是完善農(nóng)產(chǎn)品補貼立法。如果農(nóng)產(chǎn)品補貼立法有一個完整的法律體系，那么我國對農(nóng)產(chǎn)品的補貼將會更充分，而農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力將會大大提高。

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