喻華陽

(臺州市黃巖永寧江治理工程指揮部,浙江 黃巖 318020)

1 問題的提出

長潭灌區(qū)位于浙江省中部沿海的溫黃平原,受益范圍包括臺州市下轄的椒江區(qū) (椒南)、黃巖區(qū)、路橋區(qū)、溫嶺市和臨海市的沿江鎮(zhèn)共5個市(區(qū)),是臺州市的政治、經(jīng)濟、文化中心。

2007年灌區(qū)總?cè)丝谶_257.78萬,工業(yè)生產(chǎn)總值478.78億元,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值36.62億元,國內(nèi)生產(chǎn)總值993.75億元。灌區(qū)總土地面積23.333萬hm2(350萬畝),設(shè)計灌溉面積7萬hm2(105萬畝),實際灌溉面積6.9513萬 hm2(104.27萬畝),主要以種植水稻為主,并兼有蔬菜、果林等經(jīng)濟作物,是浙江省大型灌區(qū)之一,也是主要的商品糧生產(chǎn)基地。

灌區(qū)以長潭水庫為主要水源,水庫于1964年建成,總庫容7.32億m3,正常庫容4.38億m3,興利庫容3.85億m3,是一座以灌溉為主,結(jié)合防洪、發(fā)電、供水等綜合利用的大型水庫。長潭水庫的建成一定程度上解決了溫黃平原的需水問題,為溫黃平原的經(jīng)濟發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)保障。

但隨著灌區(qū)所轄區(qū)域城市化程度的不斷提高,經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)生活用水的急速增長,大量的水庫優(yōu)質(zhì)水源被擠占,據(jù)分析預(yù)測,2010年灌區(qū)內(nèi)的工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水將比目前增加1.07億m3,在水資源總量有限的情況下,勢必導(dǎo)致水資源的緊缺,最終將嚴重阻礙灌區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。同時,灌區(qū)渠道及渠系建筑物已運行40多年,且灌區(qū)建設(shè)滯后,設(shè)施配套不齊,建筑物老化破損嚴重,已無法滿足灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的需求。因此,如何科學而有效地組織和推進灌區(qū)建設(shè),通過工程措施,緩解水資源緊缺現(xiàn)狀已成為灌區(qū)建設(shè)與管理的重要課題。

2 灌區(qū)項目建設(shè)與管理現(xiàn)狀

2.1 灌區(qū)主要水利設(shè)施狀況

長潭灌區(qū)水利設(shè)施主要由骨干水源工程、骨干輸水工程及其配套建筑物組成。

骨干水源工程有大型水庫1座,即長潭水庫,總庫容7.32億m3;中型水庫4座,分別為湖漫水庫 (總庫容0.35億m3)、秀嶺水庫 (總庫容0.204億m3)、太湖水庫 (總庫容0.245億m3)和佛嶺水庫 (總庫容0.173億m3);以及小型水庫25座、小山塘126座。

骨干輸水工程及其配套建筑物有總干渠,總長3.85 km,配套建筑物主要有水閘2閘、倒虹吸1座;干渠共2條,總長50.44 km,其中江南干渠長15.485 km,設(shè)計流量45 m3/s,主要配套建筑物有水閘5座,隧洞1個,渡槽1座。江北干渠長39.29 km,設(shè)計流量5 m3/s,主要配套建筑物有水閘9座,隧洞1個,倒虹吸1座;支渠共3302條,總長4343.89 km,主要配套建筑物有水閘146座,箱涵27個,設(shè)計流量1～10 m3/s。

全灌區(qū)99%的渠道均利用天然河道,由于管護投入不足,河渠普遍淤積,導(dǎo)致過水斷面縮小,過水能力下降,灌排均達不到設(shè)計要求,故需進行河渠疏浚和邊坡保護。配套建筑物大部分建于20世紀五六十年代,歷經(jīng)40多年的運行使用,老化破損情況均十分嚴重,故急需對其進行更新改造。

2.2 灌區(qū)項目規(guī)劃與建設(shè)狀況

為有計劃地做好大型灌區(qū)續(xù)建配套項目建設(shè)工作,2000年臺州市水利局根據(jù)水利部農(nóng)水 (1999)459號文《關(guān)于開展大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃編制工作的通知》要求,由臺州市水利水電勘測設(shè)計院編制完成了《臺州市長潭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》,并經(jīng)水利部水規(guī)計[2001]514號文批復(fù),規(guī)劃的主要工程建設(shè)內(nèi)容有:灌區(qū)骨干渠道工程配套改造總長2258.68 km;灌區(qū)骨干渠道建筑物工程配套改造分水建筑物144座、交叉建筑物25座、交通建筑物43座、泵站4125座、隧道1座;灌區(qū)排水骨干工程干溝改造2條、護坡總長49.11 km、水閘3座。

長潭灌區(qū)于1998年度首次列入國家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目計劃,并按照水利部批復(fù)的規(guī)劃要求,先后分3期展開了灌區(qū)續(xù)建改造項目的建設(shè)工作。通過近8 a的努力,累計完成投資6046.88萬元,其中中央資金2000萬元,地方配套資金4046.88萬元。

一期項目總投資1548萬元,完成渠道襯砌改造4.46 km,河渠整治 52.12 km,改造中型水閘 6座及低產(chǎn)田216.667hm2(3250畝);二期項目總投資1237.31萬元,完成渠道襯砌改造0.912 km,改造渡槽1座;三期項目正在施工,概算總投資2998.88萬元,建設(shè)內(nèi)容為:襯砌改造渠道6.055 km、襯砌隧洞180m、更換閘門2扇、改建渠道管理房250 m2、改造渠道排水閘10座以及灌區(qū)信息化建設(shè)。

灌區(qū)通過近8a的續(xù)建改造,新增灌溉面積216.667hm2(3250畝),改善灌溉面積4萬hm2(60萬畝),灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)有了進一步提高,灌區(qū)防災(zāi)、綜合生產(chǎn)能力和水生態(tài)環(huán)境得到了明顯的改善,但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,水資源的供需矛盾日趨緊張,為有效緩解水資源的供需矛盾,灌區(qū)續(xù)建配套改造項目建設(shè)任務(wù)仍將十分艱巨。

3 灌區(qū)項目建設(shè)與管理存在的問題

3.1 體制不順,導(dǎo)致項目規(guī)劃不全

長潭灌區(qū)位于溫黃平原,設(shè)計灌溉面積為7萬 hm2(105萬畝),受益范圍涉及臺州市下轄的椒江區(qū)、黃巖區(qū)、路橋區(qū)、溫嶺市和臨海市共5個市 (區(qū)),受益人口達257.78萬,是浙江省大型灌區(qū)之一,這樣一個跨區(qū)域的大型灌區(qū),至今尚未建立灌區(qū)管理委員會來協(xié)調(diào)跨區(qū)域工作?，F(xiàn)行的管理模式為:灌區(qū)的調(diào)度運行由臺州市水利局負責統(tǒng)一調(diào)度;總干渠及江南干渠總長19.33 km,由長潭水庫管理局自行負責管理;江北干渠及其余渠道等均由所在地縣、市、區(qū)政府會同水利部門管理;長潭水庫管理局隸屬于工程所在地黃巖區(qū)政府管理。

由于管理單位過多、權(quán)責不明,跨區(qū)域的事務(wù)又沒有一個綜合協(xié)調(diào)單位,造成受益大家搶要、義務(wù)相互推諉的現(xiàn)象。這在長潭灌區(qū)續(xù)建配套改造項目規(guī)劃和建設(shè)過程中體現(xiàn)得更為明顯。長潭灌區(qū)作為大型灌區(qū),按照規(guī)劃總投資,全灌區(qū)可包裝項目62950萬元,但由于上述體制的原因,在2000年上報的規(guī)劃中漏落了許多本應(yīng)列入的項目,8a來長潭水庫管理局按照自行管理權(quán)限僅上報立項三期項目,且均為不上規(guī)模的小項目,全灌區(qū)累計完成投資僅為6046.88萬元,只占規(guī)劃總投資的9.6%(見表1)。

表1 臺州市長潭灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造項目投資完成情況 萬元

3.2 機制不靈,造成項目建設(shè)滯后

按照灌區(qū)管理范圍的劃定,長潭水庫管理局在分管的總干渠和江南干渠范圍內(nèi),根據(jù)工程續(xù)建改造的需要進行上報立項,并分三期立項建設(shè),期間歷經(jīng)了8a建設(shè),總長3.85 km的總干渠及總長15.485 km的江南干渠,僅累計完12.107km的改造任務(wù),尚有1/3渠道仍處在20世紀60年代的土坡狀態(tài),存在較為嚴重的漏水現(xiàn)象。根據(jù)規(guī)劃要求,干渠改造項目可以一次性上報立項爭取國家資金支持,那么長潭水庫管理局為什么要將工程分期實施且又沒能全面完成改造任務(wù),其主要原因有二:一是體制原因。所涉及改造項目的地方配套資金籌集困難,按受益區(qū)比例分攤等協(xié)調(diào)工作均需要分管市長參加,且投資越大難度越大;二是機制問題。長潭水庫管理局上報立項的項目,由長潭水庫管理局自行組織實施,涉及其他縣、市、區(qū)的項目,要么工程所在地縣、市、區(qū)不知道能爭取立項的信息、要么處于無人管理的狀態(tài),就是項目立項后也存在著政策處理難、組建專業(yè)項目建設(shè)管理班子難的問題。因此,雖然灌區(qū)建設(shè)歷經(jīng)8 a努力,但建設(shè)進度滯后,建設(shè)步子較慢。截止2008年累計完成干渠、干溝改造襯砌12.107 km,僅占規(guī)劃總數(shù)的1.68%;累計完成土方工程89.61萬m3,僅占規(guī)劃總數(shù)的11.76%(見表2)。

表2 臺州市長潭灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造項目規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容及完成情況表

4 灌區(qū)建設(shè)與管理模式構(gòu)想

思路決定出路,體制決定機制。永寧江干溝改造原本是長潭灌區(qū)續(xù)建配套改造工程之一,但在永寧江治理二期工程開建以來,一直將其作為護岸項目,一路按建設(shè)程序?qū)張?歷經(jīng)5 a履步維艱,直至轉(zhuǎn)換思路后,目前已成功得以立項建設(shè);長潭灌區(qū)現(xiàn)行不順的管理體制,決定著灌區(qū)項目規(guī)劃不全、灌區(qū)項目建設(shè)滯后的命運。以至在水利部水規(guī)[2001]514號文批復(fù)的 《臺州市長潭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》報告中,遺漏了灌區(qū)內(nèi)許多可在規(guī)劃中列入的建設(shè)項目,錯失了國家對大型灌區(qū)建設(shè)給予財政扶持的良好機遇,使長潭灌區(qū)國家6.295億元的規(guī)劃總投資,僅立項完成投資0.6046億元,占規(guī)劃總投資的9.6%,除永寧江干溝改造工程需投資1.5億元外,尚有4億多元投資額可通過規(guī)劃修編進行包裝立項。

因此,面對當前國家加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,拉動內(nèi)需的大好機遇,很有必要通過灌區(qū)管理體制的創(chuàng)新,實行灌區(qū)項目規(guī)劃一盤棋,在原規(guī)劃修編過程中,做大、做細灌區(qū)建設(shè)項目,將溫黃平原規(guī)劃內(nèi)的黃巖城區(qū)排澇工程、雙龍引水灌溉工程、柵嶺汪隧洞排澇工程等列入灌區(qū)續(xù)建配套規(guī)劃,進行包裝立項,分期組織實施,以減輕地方財政壓力,加快灌區(qū)建設(shè)步伐。

4.1 建立灌區(qū)管理決策協(xié)調(diào)機構(gòu)

長潭灌區(qū)是一個跨區(qū)域、跨水系的大型灌區(qū),為決策、協(xié)調(diào)灌區(qū)建設(shè)與管理重大事項,加快灌區(qū)建設(shè)步伐,綜合全國各地大型灌區(qū)管理的成功經(jīng)驗,建議建立市級灌區(qū)管理決策協(xié)調(diào)機構(gòu)。

(1)機構(gòu)名稱:臺州市長潭灌區(qū)管理委員會。

(2)機構(gòu)性質(zhì):管理委員會為臨時決策協(xié)調(diào)機構(gòu);內(nèi)設(shè)辦公室、項目辦為常設(shè)機構(gòu),全民事業(yè)單位。

(3)機構(gòu)職責:決策灌區(qū)建設(shè)和管理過程中的重大事項,協(xié)調(diào)灌區(qū)內(nèi)各縣、市、區(qū)之間水系、水域矛盾;協(xié)調(diào)灌區(qū)內(nèi)水利建設(shè)項目資金分攤和籌集;負責項目前期工作,對灌區(qū)內(nèi)水利建設(shè)項目實行統(tǒng)一規(guī)劃、運作包裝;統(tǒng)籌安排灌區(qū)內(nèi)項目建設(shè)資金,落實由各縣、市、區(qū)負責做好相關(guān)項目的政策處理工作。

(4)機構(gòu)組織形式:臺州市長潭灌區(qū)管理委員會為灌區(qū)臨時最高決策協(xié)調(diào)機構(gòu),主任由市政府分管市長兼任,副主任由市水利局分管領(lǐng)導(dǎo)兼任,成員由灌區(qū)各縣、市、區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任;內(nèi)設(shè)辦公室、項目辦,為常設(shè)機構(gòu)。辦公室負責管委會的日常工作,項目辦負責灌區(qū)項目建設(shè)前期工作;下設(shè)臺州市水利建設(shè)有限公司,為國有企業(yè)。負責組織灌區(qū)內(nèi)水利項目建設(shè)管理工作,作為獨立法人進行建設(shè)項目融資。

4.2 組建灌區(qū)項目建設(shè)管理機構(gòu)

在理順長潭灌區(qū)管理體制,實行灌區(qū)項目建設(shè)規(guī)劃一盤棋的基礎(chǔ)上,必須創(chuàng)新項目建設(shè)管理方式,依據(jù)水利管理體制改革的要求,推行灌區(qū)建設(shè)項目管理集約化,使灌區(qū)項目建設(shè)管理在統(tǒng)一、有序、高效的軌道上運行。為此,建議在建立臺州市長潭灌區(qū)管理委員會的基礎(chǔ)上,組建灌區(qū)項目建設(shè)管理機構(gòu)。

(1)機構(gòu)名稱:臺州市水利建設(shè)有限公司。

(2)機構(gòu)性質(zhì):為國有企業(yè),由臺州市長潭灌區(qū)管理委員會和臺州市水利局管理。

(3)機構(gòu)職責:負責組織灌區(qū)內(nèi)所有水利項目的建設(shè)管理工作;作為獨立法人進行項目建設(shè)融資;協(xié)助灌區(qū)管委會項目辦做好灌區(qū)項目前期工作;開展灌區(qū)以外水利項目的代建業(yè)務(wù)。

(4)機構(gòu)組織形式:臺州市水利建設(shè)有限公司,是臺州市長潭灌區(qū)管理委員會的直屬單位,并受管委會和市水利局的雙重領(lǐng)導(dǎo)和管理;公司內(nèi)設(shè)辦公室、工程部、財務(wù)部、經(jīng)營部。辦公室負責公司日常管理工作、工程部負責項目前期準備和項目建設(shè)管理工作、財務(wù)部負責公司財務(wù)和融資工作、經(jīng)營部負責對外聯(lián)系和項目代建業(yè)務(wù)承接工作。

4.3 加強灌區(qū)項目建設(shè)管理

灌區(qū)續(xù)建配套項目的建設(shè)實施,是提高灌區(qū)效益、優(yōu)化資源配置的直接手段,是灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),也是管理單位生存的立足之本,為此在組建灌區(qū)項目建設(shè)管理機構(gòu)的同時,必須加強灌區(qū)項目建設(shè)管理工作。

(1)統(tǒng)一規(guī)劃,分期實施。根據(jù)長潭灌區(qū)跨區(qū)域管理的特點,對灌區(qū)的續(xù)建配套項目建設(shè),必須實行統(tǒng)一規(guī)劃,要緊緊抓住當前灌區(qū)規(guī)劃修編的大好機遇,將灌區(qū)范圍內(nèi)所有遺漏的項目通過規(guī)劃修編入 《臺州市長潭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》,報上級相關(guān)部門批準后,由各項目區(qū)根據(jù)財政狀況分期申報立項,并由灌區(qū)項目建設(shè)管理機構(gòu)分期統(tǒng)一組織實施,以實現(xiàn)灌區(qū)項目規(guī)劃、建設(shè)一盤棋,提高項目建設(shè)管理水平和管理效率。

(2)實行“四制”,確保質(zhì)量。在項目實施階段,所有建設(shè)項目都必須按照項目建設(shè)程序,嚴格實行項目法人制、招標投標制、合同管理制、施工監(jiān)理制。通過完善項目法人制度,落實項目建設(shè)責任主體;通過規(guī)范招標投標制度,合理降低工程投資;通過強化合同管理制度,明確工程參建各方的權(quán)利和義務(wù);通過實施建設(shè)監(jiān)理制度,提高工程施工質(zhì)量,從而確保灌區(qū)項目建設(shè)目標的全面實現(xiàn)。

5 結(jié) 語

長潭灌區(qū)是浙江省大型灌區(qū)之一,是臺州市農(nóng)業(yè)重要的基礎(chǔ)設(shè)施,是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主動脈,在臺州市經(jīng)濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。然而,隨著改革開放的不斷深化和灌區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展,灌區(qū)現(xiàn)行的管理體制和運行機制所造成的政事不分、政企不分、管理不順、運轉(zhuǎn)不靈、設(shè)施老化、建設(shè)滯后等問題越來越突出,在很大程度上制約了灌區(qū)續(xù)建配套改造項目的建設(shè)進程,影響了灌區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

為加快灌區(qū)續(xù)建配套改造項目的建設(shè)步伐,緊抓當前國家加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,擴大內(nèi)需的大好機遇,用足中央大型灌區(qū)續(xù)建配套改造項目的相關(guān)政策,通過創(chuàng)新灌區(qū)管理體制和管理方式,實行灌區(qū)項目規(guī)劃一盤棋,推行灌區(qū)項目建設(shè)集約化,不失為當前長潭灌區(qū)項目建設(shè)與管理的有效途徑,建議引以重視并付諸實施。