□文/王敬榮

行政管理支出，是指財政用于國家各級權(quán)力機關(guān)、行政管理機關(guān)行使其職能所需要的費用支出。改革開放以來，我國行政管理支出呈現(xiàn)出過快增長的態(tài)勢。行政管理支出的大幅上升不僅直接加重了財政負擔，“擠出效應(yīng)”越來越凸顯，扭曲了政府的支出結(jié)構(gòu)，同時還在一定程度上引發(fā)了一些諸如政府的低效率、官員腐敗、濫用權(quán)利等方面的問題，甚至可能成為全社會發(fā)展的沉重包袱。

一、我國行政管理支出現(xiàn)狀

我國行政體制改革已有20多年的歷史，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機構(gòu)進行了數(shù)次改革，但仍然存在行政管理支出擴張、預(yù)算約束軟化、行政支出管理存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財政預(yù)算赤字的膨脹和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。本文在衡量行政管理支出規(guī)模時，采用絕對指標和動態(tài)相對指標。

（一）絕對指標與基于瓦格納法則的分析。從行政管理支出絕對額看，1978年為52.9億元，1995年為996.54億元，2006年為7，571.05億元，2008年達到9，795.92億元，同1978年相比，30年間增長了186倍，年均增長6.2倍。（表1、圖1）

19世紀八十年代，德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫·瓦格納在考察了歐、美、日本等國家的政府公共支出規(guī)模擴張問題，認為一國經(jīng)濟的發(fā)展與本國財政之間存在著一種函數(shù)關(guān)系，即隨著現(xiàn)代工業(yè)社會的發(fā)展，“對社會進步的政治壓力”增大以及在工業(yè)經(jīng)營方面因“社會考慮”而要求增加政府支出，后人稱之為“瓦格納法則”。瓦格納法則也可表述為：一國的經(jīng)濟規(guī)模越大，其行政管理支出的規(guī)模也就越大，但是圖1中曲線的二階導(dǎo)數(shù)本應(yīng)該小于零，即行政管理支出規(guī)模擴張的速度不應(yīng)該超過國民經(jīng)濟發(fā)展的速度。但是，圖1中曲線的二階導(dǎo)數(shù)大于零，表現(xiàn)為我國改革開放以來行政管理支出年均增長速度高于同期GDP年均增長速度12個百分點，基于瓦格納法則，我國行政管理支出明顯是不合理的。

（二）動態(tài)相對彈性指標與基于經(jīng)濟成長階段論的分析。改革開放以來，我國行政管理支出占財政總支出比重基本上呈逐年上升的趨勢。財政總支出的比重由4.71%上升到19.38%，遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。（表2）

動態(tài)相對指標即通過增長率對行政管理支出在各年之間的變動情況進行描述。為了對行政管理支出的增長率與財政總支出增長率之間的關(guān)系做出評價，在此采用行政管理支出彈性這一指標，彈性系數(shù)定義為：

表1 （單位：億元）

表2

“行政管理支出彈性系數(shù)”反映了財政支出的邊際增加量中用于行政管理支出的數(shù)量。一般來說，隨著財政總支出的增長，行政管理支出也會相應(yīng)增加，但不應(yīng)消耗掉財政支出的全部增長量，還應(yīng)當為社會公共事業(yè)的發(fā)展留出一部分，因此，該彈性系數(shù)應(yīng)以大于0、小于1為宜。但從計算結(jié)果來看，在大多數(shù)年份里，我國的行政管理支出彈性都是大于1的，最高時甚至達到了2.86，從這一指標可以很明顯的看出，我國行政管理支出增長過快，已給財政收支帶來了沉重的壓力。

美國經(jīng)濟學(xué)家羅斯托和馬斯格雷夫采用了經(jīng)濟成長階段論來解釋了公共支出的原因。該理論認為，經(jīng)濟的發(fā)展可以劃分為前后相繼的五個階段：傳統(tǒng)階段；為起飛創(chuàng)造前提階段；起飛階段；成熟階段；高額群眾消費階段。

我國正處于社會主義的初級階段，市場經(jīng)濟體制還不完善，生產(chǎn)力落后，經(jīng)濟不發(fā)達，這個階段也就是經(jīng)濟成長階段論中的起飛階段。該理論認為，在經(jīng)濟的起飛階段，需要有較高的積累，此時政府應(yīng)該承擔起提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，如交通設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、法律秩序等支出，因此社會公共事業(yè)的投資往往應(yīng)該占有很大的比重。不可否認經(jīng)濟的發(fā)展也要求國家組織的不斷完善，同時對外開放和交往深入，政府的職能多樣化，必然導(dǎo)致機構(gòu)和人員的增加，從而行政管理支出增加。但是，我國正處于社會主義經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，財政支出中增速最快的應(yīng)該是用于基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資支出，而非行政管理支出，更非行政管理支出，年均增長速度高于同期財政支出年均增長速度和高于同期GDP年均增長速度?；诮?jīng)濟成長階段論的觀點，我國目前行政管理支出的規(guī)模不能說是合理的。

二、行政管理支出現(xiàn)狀原因分析

（一）經(jīng)濟體制改革的方式。經(jīng)濟體制改革方式是行政管理支出不合理的宏大背景，我國的經(jīng)濟改革采取的是漸進的方式，過程較長。在轉(zhuǎn)軌時期，舊的計劃經(jīng)濟模式還沒有完全消除，市場經(jīng)濟的管理模式還沒有完全確立。這樣，原有的不符合市場經(jīng)濟的政府職能沒有丟棄，而為發(fā)展市場經(jīng)濟的政府新職能如市場規(guī)范和管理等不斷增加，由此使得財政用于行政管理支出費用不斷增加。

（二）行政管理體制改革嚴重滯后于經(jīng)濟體制改革。我國政府的歷次機構(gòu)改革都沒能走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)怪圈，機構(gòu)龐大，與此相應(yīng)的全國各級政府行政人員的增長速度也太快。從我國供養(yǎng)比例（即總?cè)丝谂c財政負擔人員之比）來看，五十年代為600∶1，七十年代為155∶1，而九十年代為40∶1，據(jù)國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部王健介紹，近年來這一比例已低于26∶1，遠遠高于世界平均水平。

（三）政府官員追求預(yù)算最大化。政府機構(gòu)追求的是預(yù)算最大化，進而追求機構(gòu)規(guī)模最大化。因為機構(gòu)規(guī)模越大，可能會爭取到更多的預(yù)算，政府官員提升的機會越多。權(quán)力越大，各種非貨幣待遇就越高。非貨幣收入或者說權(quán)力消費欲望是促使官員追求更大規(guī)模公共支出的原動力。因此，成本與收入的分離，使得資源配置的錯誤程序增加，追求成本最小化的激勵機制受到抑制。

（四）行政管理支出約束力不強。職務(wù)消費的模糊性在很大程度上助長了行政管理支出的膨脹。我國長期以來實行“實報實銷”的報賬制，財政監(jiān)督機制不健全，行政開支由政府財政大包大攬而不計成本。奢侈浪費、以權(quán)謀私、貪污侵吞等消極腐敗行為還有所存在。如，“公車消費、公款吃喝、公費旅游”現(xiàn)象在許多地方大量存在，且愈演愈烈，據(jù)有關(guān)專家初步測算，這種公私不分的消費行為花費的行政管理費用每年達數(shù)千億元。

（五）政府的行政管理支出預(yù)算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)模式?！盎鶖?shù)加增長”的方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來，加之部門預(yù)算編制存在部門內(nèi)在動力不足；監(jiān)督機構(gòu)與檢查部門對預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)控不力；預(yù)算執(zhí)行效果缺乏評價機制等，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費與緊缺并存的現(xiàn)象。

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