李擁軍

淘汰落后產(chǎn)能是鋼鐵產(chǎn)業(yè)目前面臨的一項事關(guān)行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性任務(wù)。本文試圖從落后產(chǎn)能的經(jīng)濟本質(zhì)入手，探尋淘汰落后產(chǎn)能的基本機理與途徑。

一、對落后產(chǎn)能本質(zhì)的認識

所謂落后產(chǎn)能，通常是指生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平，能耗高、污染重的工業(yè)生產(chǎn)能力。根據(jù)落后產(chǎn)能的基本定義可以明確判斷落后產(chǎn)能的三個基本標(biāo)準：一是工藝落后，二是單位產(chǎn)量能源消耗指標(biāo)高于行業(yè)平均水平，三是對環(huán)境造成的污染高于行業(yè)平均水平。這三個標(biāo)準是時間函數(shù)，即隨著時間的推移，判定落后產(chǎn)能的三個標(biāo)準亦在不斷地提高。同時，這三個標(biāo)準之間存在著因果關(guān)系，生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的技術(shù)水平高低與其單位產(chǎn)量能源消耗指標(biāo)、污染指標(biāo)成負相關(guān)，落后的設(shè)備與工藝往往對應(yīng)著較高的單位能耗、水耗和更多污染物的排放。因此，從判定落后產(chǎn)能三個標(biāo)準的因果關(guān)系看，產(chǎn)能落后與否是一個技術(shù)判斷問題。但在具體的國民經(jīng)濟管理中，落后產(chǎn)能通常是指技術(shù)水平（包括設(shè)備、工藝等）達不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定的行業(yè)基本標(biāo)準的生產(chǎn)能力。

1.落后產(chǎn)能的范圍界定

某一個產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能的表現(xiàn)形式是動態(tài)變化的，若干年前可能處于先進水平的產(chǎn)能，在今天看來就是落后產(chǎn)能，即落后產(chǎn)能是技術(shù)進步、經(jīng)濟發(fā)展要求工業(yè)生產(chǎn)能力進行必要的新陳代謝與優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果。

國發(fā)2010年7號文件《國務(wù)院關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》分別從工藝、能耗、環(huán)保等三個角度對鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能做了明確規(guī)定。①從工藝角度對落后產(chǎn)能規(guī)定如下：鋼鐵行業(yè)2011年底前淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，淘汰30噸及以下煉鋼轉(zhuǎn)爐、電爐。這表明400立方米及以下煉鐵高爐、30噸及以下煉鋼轉(zhuǎn)爐與電爐均屬于落后產(chǎn)能；②從單位產(chǎn)量能源消耗角度對非淘汰產(chǎn)能規(guī)定如下：碳鋼企業(yè)噸鋼綜合能耗應(yīng)低于620千克標(biāo)準煤，噸鋼耗新水低于5噸，二次能源基本實現(xiàn)100%回收利用；③從對環(huán)境造成污染的角度對非淘汰產(chǎn)能規(guī)定如下：噸鋼煙塵排放量低于1.0千克，噸鋼二氧化碳排放量低于1.8千克。從發(fā)展的角度看，能耗、水耗、污染物排放、安全性等將會作為鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的主要考核性指標(biāo)，鋼鐵生產(chǎn)設(shè)備的大型化將會作為淘汰落后產(chǎn)能的引導(dǎo)性指標(biāo)。

2.落后的鋼鐵產(chǎn)能對產(chǎn)業(yè)所造成的本質(zhì)性傷害

落后的鋼鐵產(chǎn)能對國民經(jīng)濟、鋼鐵產(chǎn)業(yè)的危害性有多種多樣的表現(xiàn)形式。但如果從本質(zhì)上認識這些危害性，則需從以下四個方面入手：

①落后產(chǎn)能的自然稟賦決定了其單位產(chǎn)量對能源和資源消耗巨大。某些地區(qū)通過落后產(chǎn)能所實現(xiàn)的GDP增長及對該地區(qū)工業(yè)化進程的促進是以浪費生態(tài)資源、環(huán)境惡化等高昂社會成本為代價的發(fā)展歷程，其不良后果會日益顯現(xiàn)；

②落后的煉鐵、燒結(jié)產(chǎn)能與先進產(chǎn)能爭搶鐵礦石資源，不僅弱化了鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)作為市場買方所應(yīng)具備的話語權(quán)，而且破壞了正常的鐵礦石交易秩序。只有淘汰落后產(chǎn)能才能為先進產(chǎn)能騰出資源空間，才能保證鐵礦石資源采購的相對集中，才能通過采購的相對集中促進國內(nèi)鐵礦石資源供應(yīng)的集中，進而提高資源的利用效率；

③多數(shù)擁有落后產(chǎn)能的中小型鋼鐵企業(yè)經(jīng)營行為具有投機性，這些企業(yè)的固定成本通常很低，甚至為零，這些企業(yè)只要賺回變動成本即可贏利，所以這些企業(yè)在市場需求旺盛、鋼材價格處于上漲期、市場行情較為有利時，保持著較高的開工率；在市場需求低迷、鋼材價格處于下跌狀態(tài)時，則是“見縫插針”式地生產(chǎn)，甚至?xí)酝．a(chǎn)的方式來規(guī)避風(fēng)險。其產(chǎn)品在質(zhì)量上雖無競爭力，但在銷售手段上會追求所謂的低價競爭，從而對整個鋼鐵市場的健康發(fā)展有很大的殺傷力。從社會長遠利益看，落后產(chǎn)能所產(chǎn)生的社會成本遠遠高于其所創(chuàng)造的企業(yè)個體營利。

④個別地方對落后產(chǎn)能所提供的各種“優(yōu)惠”條件，使先進產(chǎn)能與落后產(chǎn)能之間存在著不公平性競爭，這種對落后產(chǎn)能的變相保護，本身是對先進產(chǎn)能的抑制，不利于全行業(yè)的技術(shù)進步與發(fā)展。

二、淘汰落后產(chǎn)能所面臨的體制性問題

淘汰落后產(chǎn)能一直是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個永恒的主題，同樣也是鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的永恒主題。淘汰落后產(chǎn)能之所以在我國成為一個永恒主題，一方面源于我國自改革開放以來，經(jīng)濟一直處于高速發(fā)展的狀態(tài)，鋼鐵工業(yè)技術(shù)進步的步伐在不斷加快，技術(shù)淘汰周期在不斷地縮短，鋼鐵工業(yè)落后產(chǎn)能的判定標(biāo)準在不斷地提高，因此落后產(chǎn)能所涵蓋的落后工業(yè)生產(chǎn)能力伴隨著經(jīng)濟與技術(shù)發(fā)展步伐在不斷地調(diào)整更新；另一方面源于我國市場經(jīng)濟體制尚處于不斷健全與完善的過程當(dāng)中，在淘汰落后產(chǎn)能工作當(dāng)中難免存在著各種各樣的體制性問題。這些體制性問題主要表現(xiàn)為以下四個方面：

1.要素價格扭曲導(dǎo)致市場淘汰落后產(chǎn)能的能力偏弱

我國相對較低的勞動力價格、土地價格、資源價格、資金價格不能完全反映這些要素的真正價值和社會使用成本，而且各類企業(yè)在分攤這些社會成本方面存在著較大差異，總體是大型企業(yè)所承擔(dān)的社會成本要高于中小型企業(yè)，而相當(dāng)多的中小型企業(yè)是落后產(chǎn)能的擁有者。從成本構(gòu)成角度看，雖然落后產(chǎn)能產(chǎn)品單位消耗和能源消耗均高于先進產(chǎn)能，但落后產(chǎn)能具有總體投資少、分攤成本低和人工費用低的特點，而且落后產(chǎn)能基本上與落后企業(yè)相關(guān)聯(lián)，而這些落后企業(yè)所承擔(dān)的環(huán)保、節(jié)能等社會成本較低，甚至不承擔(dān)任何社會發(fā)展成本，如落后產(chǎn)能企業(yè)在工人工資、社會保障、排污費、資源品價格及稅收、違規(guī)罰款等方面的運營成本遠遠低于行業(yè)平均水平；部分地方的中小型鋼鐵企業(yè)的平均稅負低于國有大型鋼鐵企業(yè)的稅賦，最大差距達到30%以上。

在沒有支付資源和環(huán)境等社會成本的情況下，落后產(chǎn)能的產(chǎn)品在價格方面較先進工藝設(shè)備所生產(chǎn)的產(chǎn)品有著較大優(yōu)勢，即使是在激烈的市場競爭中，落后產(chǎn)能仍有較大的利潤空間，導(dǎo)致?lián)碛邢冗M產(chǎn)能的大中型鋼鐵企業(yè)與擁有落后產(chǎn)能的中小型企業(yè)之間存在著不公平競爭。因此，擁有落后產(chǎn)能的企業(yè)缺少技術(shù)改造和更新設(shè)備的動力與壓力，更談不上主動退出市場。

2.落后產(chǎn)能的退出體制尚不健全

落后產(chǎn)能退出壁壘較高，制約了落后產(chǎn)能的自動退出。從當(dāng)前情況看，退出壁壘主要有兩大類:

⑴經(jīng)濟類壁壘

①資產(chǎn)專用性。資產(chǎn)專用性是指資源在用于特定用途后，很難再移作他用的性質(zhì)。資產(chǎn)專用性程度越高，生產(chǎn)要素在市場中的自由流動性越差，資產(chǎn)的需求面越小，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時價格越低，落后產(chǎn)能退出市場的損失也就越大。資產(chǎn)專用性的程度根據(jù)行業(yè)不同而不同，根據(jù)設(shè)備先進與否而不同。鋼鐵工業(yè)相比其他制造業(yè)，其資產(chǎn)專用性程度高，如煉鐵的高爐、煉鋼的轉(zhuǎn)爐只能用于本行業(yè)，改做生產(chǎn)其他產(chǎn)品的可能性很?。辉O(shè)備越落后，市場中愿意購買的受讓群體越小，轉(zhuǎn)讓的可能性也就越小。因此，擁有落后產(chǎn)能的企業(yè)在進行行業(yè)退出、還是留在原行業(yè)繼續(xù)發(fā)展的選擇時，最終會選擇繼續(xù)留在原行業(yè)發(fā)展。

②失業(yè)工人安置費用。落后產(chǎn)能退出的直接后果之一就是所屬員工面臨著失業(yè)的可能性，政府及企業(yè)需要支付較高費用進行職工安置和再培訓(xùn)。就業(yè)和社會保障的問題解決不好，落后企業(yè)很難順利地退出原行業(yè)。

③私營企業(yè)主的資產(chǎn)補償。近年來，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)日趨多元化，工業(yè)中個體私營企業(yè)占到三分之一左右，股份制企業(yè)和外資企業(yè)的比重也不斷上升。目前，各地方的中小型鋼鐵企業(yè)的投資方大部分為私營企業(yè)主。在缺乏明確的法律依據(jù)的情況下，強制性地讓擁有落后產(chǎn)能的中小型鋼鐵企業(yè)退出必然會涉及資產(chǎn)補償?shù)葐栴}。這些企業(yè)作為企業(yè)主的私人財產(chǎn)，將其淘汰會遇到企業(yè)自身的強烈抵制，一些企業(yè)主更是將《物權(quán)法》視為尚方寶劍，宣稱企業(yè)作為私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。

⑵制度性壁壘

落后產(chǎn)能退出的制度性壁壘主要包括落后產(chǎn)能的退出機制、限定落后產(chǎn)能發(fā)展的法律、法規(guī)。

①落后產(chǎn)能的退出機制尚需完善。通過市場機制實現(xiàn)落后產(chǎn)能的自動退出固然是最好的淘汰手段，但在淘汰落后產(chǎn)能總量較大、涉及面較廣的情況下，運用行政手段強制性地淘汰落后產(chǎn)能的方式會有很大的負作用，一是落后產(chǎn)能的停產(chǎn)關(guān)閉會給企業(yè)造成一定的經(jīng)濟損失，會使企業(yè)職工喪失就業(yè)崗位，會給與之相關(guān)的其他企業(yè)、銀行造成債務(wù)問題；二是國家盡管在某些環(huán)節(jié)對被淘汰的落后產(chǎn)能給予了一定的政策扶持，但國家更多地強調(diào)了責(zé)任和義務(wù)，對地方政府、企業(yè)主、企業(yè)職工的損失補償問題考慮不多，總體上缺乏全盤統(tǒng)籌的長效退出機制，使淘汰落后工作受到了來自基層利益相關(guān)者的阻力。

②淘汰或限定落后產(chǎn)能發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善。從我國淘汰落后產(chǎn)能的實踐看，當(dāng)前主要由政府相關(guān)部門下發(fā)行政文件，提出淘汰落后產(chǎn)能的要求和政策，這些要求與政策更多強調(diào)了各級地方政府、各類企業(yè)在淘汰落后產(chǎn)能方面的責(zé)任和義務(wù)。但行政文件代替不了法律，對違反政策的行為制止或懲罰缺乏法律依據(jù)。如目前鋼鐵行業(yè)采取的分解淘汰指標(biāo)、與地方政府簽訂責(zé)任書的形式，對完不成目標(biāo)的地方進行懲罰就缺乏充分的法律依據(jù)。淘汰一些限制類企業(yè)亦存在著法律依據(jù)不足的問題，特別是對那些能耗、環(huán)保、質(zhì)量等方面均達到國家標(biāo)準、經(jīng)過有關(guān)政府部門審批設(shè)立的中小型鋼鐵企業(yè)，只是規(guī)模、裝備、技術(shù)方面處于產(chǎn)業(yè)政策中的限制類，強行關(guān)閉這些企業(yè)容易激化矛盾。

③相關(guān)法律法規(guī)和政策執(zhí)行不力。中央對淘汰落后產(chǎn)能制定了一系列的配套政策措施，涉及環(huán)保、國土、水資源、信貸、質(zhì)檢等多方面的約束，但落實到地方層面很難實現(xiàn)“政令暢通”，有些基層政府對落后產(chǎn)能甚至采取默許或支持態(tài)度。如中央已經(jīng)將節(jié)能減排指標(biāo)納入了地方政府的政績考核體系，但是大部分地級市中沒有建立能源平衡表，缺乏客觀真實的能耗數(shù)據(jù)，考核指標(biāo)也就容易成為“數(shù)字游戲”。再如地條鋼之所以有生存空間，可以在市場上銷售并應(yīng)用到建筑領(lǐng)域，與一些地方政府監(jiān)管部門不作為、有法不依、執(zhí)法不嚴密切相關(guān)。法律法規(guī)和政策執(zhí)行不力的主要原因有兩個方面：一是中央和地方在認識上不是十分一致，政令很難暢通；缺少可操作性的行政問責(zé)機制又造成行政調(diào)節(jié)手段很難貫徹到位，或者執(zhí)行起來打折扣。二是國家沒有使用非常強的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段使落后產(chǎn)能無利可圖、甚至虧損經(jīng)營，從而無法迫使落后產(chǎn)能進行主動關(guān)停。

3.地方政府“GDP情結(jié)”增加了淘汰落后產(chǎn)能的難度

我國的財政體制與發(fā)達國家存在著很大的不同。中央與地方財政分權(quán)的財政體制雖然能夠調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，同時也成為阻礙淘汰落后產(chǎn)能的重要制約因素。對落后產(chǎn)能的地方保護主要體現(xiàn)為：

①一些地方政府特別是基層地方政府仍有不同程度地追逐 GDP 最大化的現(xiàn)象。企業(yè)數(shù)量的多少、產(chǎn)值的大小是地方政府財政收入的保證，淘汰落后產(chǎn)能對地方政府而言是砍掉了GDP和財政收入的重要來源。鋼鐵等重工業(yè)企業(yè)對地方GDP、財政收入拉動力很強，特別是經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，一些在全國看來技術(shù)裝備落后的中小型鋼鐵企業(yè)，在當(dāng)?shù)赝荊DP增長的領(lǐng)頭羊、財政收入的主要貢獻者，而且還提供了較多的就業(yè)崗位。一些地方政府從局部利益出發(fā)，不但不情愿淘汰這些企業(yè)，甚至與中央政策進行博弈，為這些企業(yè)保駕護航。目前建設(shè)一座年產(chǎn)粗鋼幾十萬噸的鋼鐵生產(chǎn)廠，通常需要一年的時間，在市場行情較好的情況下，投產(chǎn)后兩、三年的時間就能收回全部投資。這種所謂的快速發(fā)展模式不僅為民營投資者所推崇，而且也為部分地方政府所推崇，因為它可在短時間內(nèi)對地方經(jīng)濟產(chǎn)生較強的拉動作用，很容易成為地方經(jīng)濟效益增長的“政績工程”；

②淘汰落后產(chǎn)能必然導(dǎo)致企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、人員安置、債權(quán)債務(wù)處理等一系列具體問題，稍有不慎就有可能影響社會的和諧穩(wěn)定，地方政府為此面臨著巨大的壓力；

③一些地方已形成以落后產(chǎn)能為主的產(chǎn)業(yè)鏈集群，淘汰鋼鐵產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能對該地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有較大的影響。

4.全國范圍內(nèi)市場需求的多元化為落后產(chǎn)能提供了一定的生存空間

我國城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間以及高收入與低收入之間存在著二元分割的現(xiàn)象，造成市場需求的多樣化，如在農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)廉價產(chǎn)品反而更具有競爭力，這就使得落后產(chǎn)能仍然有較大的市場空間。近年來高耗能高污染等重化工業(yè)產(chǎn)品的價格快速上漲也給落后產(chǎn)能提供了生存空間。同時要看到，落后產(chǎn)能雖然工藝水平落后，但有一部分落后產(chǎn)能所生產(chǎn)的低端鋼材在質(zhì)量上尚能達到國家的質(zhì)量要求，當(dāng)國家不能對鋼材需求加以引導(dǎo)和調(diào)控時，落后產(chǎn)能所生產(chǎn)的低端鋼材仍有較大的市場空間。

三、淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能的基本原則

采用何種形式和手段加快淘汰落后產(chǎn)能的步伐是目前備受關(guān)注的問題。國發(fā)2010年7號文件已經(jīng)明確淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)將逐級向下分解，最終落實到具體企業(yè)。相關(guān)的政策約束機制包括嚴格市場準入、強化經(jīng)濟和法律手段、加大執(zhí)法處罰力度等方面，激勵機制則涉及加強財政資金引導(dǎo)、做好職工安置工作、支持企業(yè)升級改造等三個方面?！锻ㄖ坊旧弦呀?jīng)確定了淘汰任務(wù)的落實方法和措施框架。推進措施包括了經(jīng)濟、法律、行政的多種手段，但具體的執(zhí)行方案還有待于進一步研究落實。就鋼鐵產(chǎn)業(yè)而言，在淘汰落后產(chǎn)能過程中應(yīng)遵循如下原則：

1.營造優(yōu)勢產(chǎn)能與落后產(chǎn)能公平競爭的市場環(huán)境

應(yīng)當(dāng)通過要素市場化改革，建立起淘汰落后產(chǎn)能的最基本、最有力和最長效的機制。國家運用經(jīng)濟手段、法律手段加大淘汰落后產(chǎn)能的力度屬于國家調(diào)控工業(yè)發(fā)展方式的范疇；國家將經(jīng)濟手段、法律手段作為調(diào)控經(jīng)濟的首選方式亦有利于政府的職能轉(zhuǎn)變，是我國經(jīng)濟體制不斷完善的基本要求。基于這樣的認識，國家在淘汰落后產(chǎn)能的工作中要重點在完善市場體制方面多做基礎(chǔ)性工作，一是要深化要素市場的改革，特別是要理順資源、環(huán)境、土地等要素的價格，使環(huán)境、資源等外部性成本能夠以統(tǒng)一的標(biāo)準納入到所有企業(yè)的成本核算當(dāng)中，真正使落后產(chǎn)能無利可圖；二是要靈活運用稅收杠桿、資源能源價格機制的調(diào)控功能，嚴格相關(guān)環(huán)保、質(zhì)量、安全生產(chǎn)標(biāo)準，形成整個經(jīng)濟運行體系對落后產(chǎn)能的排斥；三是要充分發(fā)揮市場競爭機制的作用，保護優(yōu)勢產(chǎn)能對落后產(chǎn)能的競爭優(yōu)勢，最終達到有效淘汰落后產(chǎn)能的目的。

2.控制中小型煉鐵企業(yè)數(shù)量及規(guī)模，提高行業(yè)協(xié)調(diào)能力

歐美日韓等發(fā)達國家的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在組織格局上均是為數(shù)不多的大型鋼鐵企業(yè)與若干個中小型鋼鐵企業(yè)并存，大型鋼鐵企業(yè)保持著技術(shù)優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢，并具有較高的行業(yè)控制力。歐美日韓鋼鐵產(chǎn)業(yè)之所以擁有這樣的組織格局，一是因為其產(chǎn)業(yè)內(nèi)大企業(yè)的規(guī)模及數(shù)量保持相對適宜的水平；二是因為其整個鋼鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)鋼鐵企業(yè)的數(shù)量基本穩(wěn)定，企業(yè)數(shù)量規(guī)模及最小企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模均控制在一個合理水平上；三是在煉鐵、煉鋼企業(yè)的審批上政府有著嚴格的規(guī)定，如日本五大高爐生產(chǎn)企業(yè)控制了日本近100%的生鐵產(chǎn)量，韓國浦項一家企業(yè)控制了韓國100%的生鐵產(chǎn)量（韓國現(xiàn)代的高爐尚未投產(chǎn)），日本及韓國政府原則上不再允許新企業(yè)從事高爐煉鐵生產(chǎn)。

日本、韓國狠抓煉鐵企業(yè)的集中度，主要源于以下幾點：①鋼鐵生產(chǎn)各工序能耗由高向低排序依次為：煉鐵、焦化、軋鋼、燒結(jié)、轉(zhuǎn)爐、電爐、球團，鋼鐵工業(yè)節(jié)能減排的重點是煉鐵和焦化工序；②在長流程鋼鐵生產(chǎn)工藝中，各個工序（包含焦化、燒結(jié)、球團、高爐、轉(zhuǎn)爐、連鑄和熱軋）因能源消耗產(chǎn)生的CO2排放比重，高爐煉鐵占整個生產(chǎn)流程的64.57%，煉鐵全系統(tǒng)（包含焦化、燒結(jié)和高爐煉鐵）則占整個生產(chǎn)流程的86.59%，即減少CO2排放的重點應(yīng)放在煉鐵全系統(tǒng)，尤其是高爐煉鐵工序；③鋼鐵生產(chǎn)中煉鐵以前工序的生產(chǎn)成本占據(jù)了熱軋鋼材70%以上的成本，對煉鐵成本的有效控制有助于優(yōu)化整個鋼鐵生產(chǎn)流程的成本控制；④煉鐵工序與燒結(jié)、焦化工序存在較高的關(guān)聯(lián)性，抓住了煉鐵工序的技術(shù)進步，無疑會帶動燒結(jié)與焦化工序的技術(shù)進步。日本、韓國為此一直限制高爐生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量，而且對高爐生產(chǎn)及高爐備設(shè)定了各種較為苛刻的條件，從而在高爐、燒結(jié)、焦化等工序做到了生產(chǎn)企業(yè)的集中，實現(xiàn)了高爐、燒結(jié)、焦化等工序的設(shè)備大型化、現(xiàn)代化，避免了高爐、燒結(jié)、焦化等工序落后產(chǎn)能的存在，從而有效地降低了鋼鐵產(chǎn)業(yè)在資源、能源、環(huán)境方面的社會成本。

中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量眾多，截止2009年底，共有煉鐵企業(yè)752家，煉鋼企業(yè)350家，鋼材生產(chǎn)企業(yè)4992家。2010年8月8日，工業(yè)和信息化部向社會公布了鋼鐵行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單中，共有171家煉鐵企業(yè)。在這171家煉鐵企業(yè)中，除山東省要淘汰3座1280立方米高爐，13座750立方米至300立方米的高爐外，占比重最大是100立方米到250立方米之間的高爐。而且這171家煉鐵企業(yè)中，國有大中型企業(yè)所占比重較小，基本以民營鋼鐵企業(yè)為主。鑒于鋼鐵產(chǎn)業(yè)目前淘汰落后產(chǎn)能、實施節(jié)能減排的重點集中在煉鐵、燒結(jié)、焦化等環(huán)節(jié)，我們有必要借鑒日本韓國的做法，嚴格限制高爐生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量，如國家可以視各個省市的具體情況明確規(guī)定一個省應(yīng)該有幾個高爐生產(chǎn)企業(yè)，并通過淘汰落后產(chǎn)能的方式來減少中小型煉鐵企業(yè)、煉鋼企業(yè)數(shù)量；通過嚴控?zé)掕F、煉鋼企業(yè)的最小生產(chǎn)規(guī)模，推行高爐設(shè)備、轉(zhuǎn)爐設(shè)備的大型化。最終在一個省內(nèi)實現(xiàn)生鐵產(chǎn)量的完全集中。這樣做將極大地促進整個鋼鐵產(chǎn)業(yè)各子產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高鋼鐵產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)能力及對上游產(chǎn)業(yè)的話語權(quán)。

未來鋼鐵產(chǎn)業(yè)較為理想的組織格局是：大的鋼鐵企業(yè)集團控制全行業(yè)的生鐵產(chǎn)量和多種適宜大規(guī)?；a(chǎn)的鋼鐵制品，一些中小型鋼鐵企業(yè)則更側(cè)重于對鋼材的深加工和延伸性服務(wù)。鑒于此，國家在淘汰落后的煉鐵、燒結(jié)、焦化產(chǎn)能時，要痛下決心，使這些相關(guān)的落后企業(yè)徹底退出煉鐵、燒結(jié)、焦化的生產(chǎn)領(lǐng)域。

3.將淘汰落后產(chǎn)能與完善行業(yè)進退出機制相結(jié)合

在完善的市場體系中，任何一個產(chǎn)業(yè)都有著嚴格、規(guī)范的進入及退出機制，以保證優(yōu)秀企業(yè)在市場中能夠得到充分發(fā)展，劣勢企業(yè)在市場中被徹底淘汰，從而實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置。如果劣勢企業(yè)不能被淘汰，優(yōu)勢企業(yè)就不能得到充分地發(fā)展、壯大。中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)一直存在著進入壁壘較低而退出壁壘較高的現(xiàn)實問題。如在進入壁壘方面，小型鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)具有建設(shè)周期短、投資回收快的特點，而且生產(chǎn)操作技術(shù)相對簡單，具有生產(chǎn)管理費用、人工成本較低的“成本優(yōu)勢”。許多潛在進入者特別是民營資本在鋼鐵行業(yè)效益較好的時候，較為容易地建設(shè)好一個年產(chǎn)粗鋼幾十萬噸的鋼鐵企業(yè)；由于退出壁壘較高，當(dāng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)低谷時，許多劣勢企業(yè)基于種種原因難以撤離，為了維持企業(yè)生存，只好繼續(xù)留在本行業(yè)中背水一戰(zhàn)，形成社會資源的巨大浪費。

提高鋼鐵產(chǎn)業(yè)進入壁壘意味著只有優(yōu)勢資本、優(yōu)勢技術(shù)才能參與到鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中；完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)退出壁壘，意味著在競爭中處于劣勢的鋼鐵企業(yè)（通常是落后產(chǎn)能的擁有企業(yè)）面臨著或破產(chǎn)或被兼并重組的風(fēng)險，意味著劣勢企業(yè)的主要決策者及管理層將被淘汰出局。因此，只有完善了產(chǎn)業(yè)進退出機制，優(yōu)勝劣汰的競爭機制才能發(fā)揮作用，才能通過市場規(guī)律淘汰那些落后產(chǎn)能企業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)內(nèi)各種社會資源向具有市場活力、擁有先進產(chǎn)能的優(yōu)勢企業(yè)集中，這既優(yōu)化了社會資源配置，又促進中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)對落后產(chǎn)能的淘汰。

4.保持產(chǎn)能的適度過剩有利于淘汰落后產(chǎn)能

目前，在討論落后產(chǎn)能時有人經(jīng)常將落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能相混淆。落后產(chǎn)能是個技術(shù)判斷問題，而產(chǎn)能過剩是個市場判斷問題，即超過市場需求（實際產(chǎn)出）一定程度的產(chǎn)能就是過剩產(chǎn)能。但是市場需求是不斷發(fā)生波動的，因此對于產(chǎn)能過剩與否進行準確的判斷非常困難。例如，在本次國際金融危機前，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)銷兩旺，絕大多數(shù)鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)品銷售率、銷售利潤率都處于很高的水平；但是在金融危機爆發(fā)后，鋼鐵行業(yè)的訂單需求急劇下降，鋼鐵企業(yè)普遍開工不足；但是隨著國家4萬億元的投資拉動，鋼鐵企業(yè)的開工率普遍提高，2009年粗鋼產(chǎn)量更是再創(chuàng)歷史新高。這種需求的大幅度增長，不僅增加了對過剩產(chǎn)能的判斷難度，也增加了淘汰落后產(chǎn)能的難度。

產(chǎn)能的適度過剩，有利于運用市場的手段淘汰落后產(chǎn)能。落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市場經(jīng)濟條件下，過剩的產(chǎn)能一般包括落后產(chǎn)能；而落后產(chǎn)能的淘汰、退出能夠改變市場的供求關(guān)系，減輕產(chǎn)能過剩的程度。對過剩產(chǎn)能只能發(fā)揮市場機制作用通過優(yōu)勝劣汰的競爭方法讓企業(yè)自行淘汰，政府一般不予介入。

政府介入過剩產(chǎn)能的最主要的判斷是看過剩產(chǎn)能是否危及到公眾利益。對于影響并涉及到安全、環(huán)保、資源、群眾身心健康等公眾利益方面的過剩行業(yè)政府應(yīng)該從維護公眾利益的角度出發(fā)予以強行限制。這種情況下，由于企業(yè)違反了相應(yīng)的安全、環(huán)保、資源保護等方面的法律法規(guī)，政府可以不給予這些企業(yè)經(jīng)濟補償。

5.改革中央對地方的考核機制

淘汰落后產(chǎn)能需要對當(dāng)前的財政體制和官員的考核機制進行改革，理順中央和地方的財權(quán)和人事權(quán)，改變地方經(jīng)濟發(fā)展中的唯GDP論。各級地方政府應(yīng)追求綠色GDP增長，國家要完善中央對地方的綠色GDP考核體制。

四、淘汰落后產(chǎn)能的基本手段

伴隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的不斷深入，國家的行政手段、市場手段也在日益豐富完善。在行政手段方面中央與地方政府、企業(yè)簽訂責(zé)任狀并且把“上大”和“關(guān)小”有機結(jié)合起來；對未完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)嚴格控制國家安排投資或核準的項目；對淘汰落后產(chǎn)能進展嚴重滯后的地區(qū)實行“區(qū)域限批”。在市場手段方面已經(jīng)先后采取了調(diào)整資源稅、排污收費、差別電價、“高耗能、高污染、資源性”產(chǎn)品的出口稅收政策等一系列經(jīng)濟激勵措施，降低落后產(chǎn)能的利潤空間和市場競爭力。

2010年8月8日，工業(yè)和信息化部向社會公布了2010年9月底前鋼鐵行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單。為保證這一淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的順利完成，工業(yè)和信息化部對未按規(guī)定限期淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)吊銷排污許可證，銀行業(yè)金融機構(gòu)不得提供任何形式的新增授信支持，投資管理部門不予審批和核準新的投資項目，國土資源管理部門不予批準新增用地，相關(guān)管理部門不予辦理生產(chǎn)許可，已頒發(fā)生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證的要依法撤回。此外，對未按規(guī)定淘汰落后產(chǎn)能、被地方政府責(zé)令關(guān)閉或撤銷的企業(yè)，將采取限期辦理工商注銷登記，或者依法吊銷工商營業(yè)執(zhí)照的措施。必要時，政府相關(guān)部門還可要求電力供應(yīng)企業(yè)依法對落后產(chǎn)能企業(yè)停止供電。上述措施可謂是嚴厲至極，做到了行政手段和市場手段“雙管齊下”。但從政策的效能看，這些措施突出了對落后產(chǎn)能的限制性、約束性作用，對淘汰落后產(chǎn)能的引導(dǎo)性、激勵性尚有不足。

1.加強和完善淘汰落后產(chǎn)能的法律手段

法律手段是淘汰落后產(chǎn)能的根本性手段，經(jīng)濟手段是操作性手段，行政手段屬于輔助性手段，即在法律和經(jīng)濟手段的基礎(chǔ)上輔以適度的行政手段，建立行之有效的激勵機制和科學(xué)合理的監(jiān)督檢查機制，淘汰落后產(chǎn)能工作必然能夠收到良好的效果。

要完善淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)法律法規(guī)，加大對能耗高、污染重、技術(shù)落后的設(shè)備、工藝的依法淘汰力度。通過制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準予以明確，對不符合標(biāo)準的才能強制淘汰。對違反節(jié)能、環(huán)保、質(zhì)量、安全等方面法律法規(guī)的要依法淘汰。

要完善對地方政府和企業(yè)的節(jié)能減排考核制度。尤其是要盡快建立地級市的能源平衡表和操作性較強的節(jié)能減排考核辦法，使地方政府和企業(yè)有足夠的動力推動節(jié)能減排工作；要加強對淘汰落后產(chǎn)能的社會監(jiān)督。高耗能、高污染企業(yè)影響著廣大群眾的切身利益，加強群眾舉報和社會監(jiān)督制度將有效推動淘汰落后產(chǎn)能工作。

2.加強和完善淘汰落后產(chǎn)能的經(jīng)濟手段

⑴將落后產(chǎn)能對社會、資源、環(huán)境所造成的損失轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本

應(yīng)用市場化的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段促進落后產(chǎn)能的淘汰。目前落后產(chǎn)能的贏利性主要是由于諸多資源消耗成本、環(huán)境成本等社會外部成本沒有內(nèi)部化，從而使擁有落后產(chǎn)能的企業(yè)相對于優(yōu)勢產(chǎn)能企業(yè)具有一定的“成本優(yōu)勢”。政府作為公共利益的代表，應(yīng)運用的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，將諸如環(huán)境、資源等外部性成本計入到所有企業(yè)特別是落后企業(yè)的成本中。提高落后產(chǎn)能運營成本的途徑有: ①差別資源價格政策，基于落后企業(yè)對資源的過度消耗和浪費，應(yīng)實施更高的資源價格，如繼續(xù)深化差別電價政策；②額外的環(huán)境排污收費，基于落后企業(yè)對環(huán)境的嚴重破壞，應(yīng)針對落后企業(yè)在普通排污收費的基礎(chǔ)上大幅提高征收標(biāo)準；③基于落后企業(yè)對整個產(chǎn)業(yè)和國家可持續(xù)發(fā)展能力的影響，可對落后企業(yè)征收可持續(xù)發(fā)展附加費，用于支持整個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和國家可持續(xù)發(fā)展能力的提高。

⑵建立落后產(chǎn)能退出的補償機制

從一些國家的經(jīng)驗以及我國的20 多年的實踐看，有必要建立落后產(chǎn)能的退出機制，通過經(jīng)濟手段激勵企業(yè)主動地淘汰落后生產(chǎn)能力，通過完善的制度設(shè)計解決落后產(chǎn)能退出的后續(xù)問題。例如，對被淘汰企業(yè)的經(jīng)濟損失給予必要的經(jīng)濟補償，對在規(guī)定期限內(nèi)淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)給予土地、稅收等方面的優(yōu)惠和新項目優(yōu)先審批立項，建立健全職工再就業(yè)培訓(xùn)基金與最低生活保障制度等；建立淘汰落后產(chǎn)能專項資金，專項資金的來源包括公共財政和提高資源稅、環(huán)境排污收費，以及落實差別電價政策等方面的收益。專項資金主要用于處理淘汰落后產(chǎn)能導(dǎo)致的企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、人員安置、債務(wù)債權(quán)等問題。

⑶制定淘汰落后產(chǎn)能的引導(dǎo)性、激勵性政策

當(dāng)前可考慮從以下幾方面制訂淘汰落后的引導(dǎo)性、激勵性政策：

①遞減性補貼政策，對先期淘汰的產(chǎn)能給予高額補貼，關(guān)停越晚，補貼越少，超過一定關(guān)停限期的還要進行處罰，通過這項措施可引導(dǎo)落后產(chǎn)能盡早、盡快淘汰。

②鼓勵落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型的優(yōu)惠政策，鼓勵落后產(chǎn)能在原有基礎(chǔ)上通過技術(shù)改造實現(xiàn)向其他行業(yè)或相關(guān)行業(yè)轉(zhuǎn)移。如世界發(fā)達國家鋼材的綜合深加工比可達50%以上，其中線材60%、棒材40%、管材30%、板材70%左右。而我國一般鋼材的深加工比僅為10%～15%?？梢怨膭畋惶蕴臒掕F、煉鋼企業(yè)轉(zhuǎn)型為鋼材深加工企業(yè)，政府在立項、土地審批、信貸政策、稅收減免等方面對落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策。

③對落后產(chǎn)能淘汰后的土地開發(fā)或處置制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)通過土地開發(fā)或處置收益來彌補損失，提高企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的積極性。

淘汰落后產(chǎn)能是一項系統(tǒng)工程，從淘汰落后產(chǎn)能的效果看它涉及到鋼鐵產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步、各子產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、市場環(huán)境優(yōu)化等多個方面；從實現(xiàn)落后產(chǎn)能淘汰的途徑看，它又涉及經(jīng)濟體制建設(shè)、市場體制的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變、行業(yè)壁壘建設(shè)等多個方面。因此，淘汰落后產(chǎn)能的復(fù)雜性與艱巨性決定了這項工作需要各級政府與企業(yè)的決心與信心，需要一部分地區(qū)、一部分企業(yè)做出必要的利益犧牲?？傊蕴浜螽a(chǎn)能是鋼鐵產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是我們必須做、也不得不做好一項工程。