王超湘 （北京市社會科學(xué)院圖書館 北京 100101）

在我國，公共圖書館以其特有的公共性和公益性，受到各級政府的重視，成為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要支柱。政府主導(dǎo)、投資并主管是建國60年來我國公共圖書館迅速發(fā)展的法寶。然而條塊分割、大而全、小而全、發(fā)展不平衡、經(jīng)費不足、人員素質(zhì)參差不齊等缺點也暴露出這種管理體制存在的弊端。因此，公共圖書館管理體制改革一直在不斷地進行。進入21世紀(jì)，尤其是黨的十六大以來，黨和國家加快了文化體制改革的步伐，公共圖書館管理體制改革步伐也日益加快。2006年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，明確提出對文化事業(yè)單位要“轉(zhuǎn)變政府職能，明確文化行政管理部門職責(zé)，理順文化行政管理部門與所屬文化企事業(yè)單位的關(guān)系。”[1]簡單地理解，就是要明確政府主管部門和公共圖書館的關(guān)系，推動政事分離。而政事分離后，由誰管理、如何管理，即明確改革方向又成為公共圖書館管理體制改革必須思考的重要課題。參考美國、英國、前蘇聯(lián)等國的圖書館管理體制，建立圖書館委員會、實施委員會管理體制是當(dāng)前信息時代我國公共圖書館管理體制改革的方向之一。

1 委員會制在部分國家圖書館管理中的運用

成立公共圖書館委員會對公共圖書館或者是圖書館事業(yè)進行管理是世界各國通行的做法。美國、英國、前蘇聯(lián)等國都采用委員會制對公共圖書館進行管理，只是委員會的職能、地位稍有差別。

美國是實行委員會對圖書館進行管理的典型國家之一。它以州為單位成立圖書館管理委員會，委員會的大多數(shù)委員在得到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或統(tǒng)治機關(guān)的同意后由市長任命。也有個別州通過選舉確定委員會的組成人員。委員會的委員作為居民的代表管理當(dāng)?shù)貓D書館，其中地方行政負(fù)責(zé)人常常是圖書館委員會的委員。各委員會的人數(shù)并不統(tǒng)一，一般為3-9名。委員會的職責(zé)是：①選用有能力的、合適的館長；②制定圖書館管理和計劃的方針政策；③制定圖書館的目標(biāo)，為實行圖書館的計劃爭取充足的資金；④了解與社區(qū)有關(guān)的圖書館計劃和對圖書館的要求；⑤決定、支持、實際參與籌劃已起草的公共關(guān)系計劃等。與此相適應(yīng)，圖書館館長向委員會提出政策、方針、計劃、預(yù)算等方案，委員會通過后，由館長執(zhí)行[2]。

英國的圖書館委員會是議會的常設(shè)機構(gòu)，其委員由議員經(jīng)選舉產(chǎn)生。委員會具有法定資格，有權(quán)制定圖書館法律法規(guī)，決定圖書館的基本方針、建設(shè)和改善的計劃，聘任館長，招聘高級館員，研究公共、大學(xué)和國家圖書館的服務(wù)工作。此外，英國還在教育和科學(xué)部設(shè)立了咨詢性的圖書館和科學(xué)情報委員會，由圖書館界、出版商和圖書館讀者代表組成，其主要任務(wù)是組織、協(xié)調(diào)國內(nèi)外圖書館間的協(xié)作，調(diào)查了解圖書館界存在的問題，撰寫調(diào)研報告供有關(guān)部門參考[3]。

前蘇聯(lián)強調(diào)圖書館委員會是集體領(lǐng)導(dǎo)圖書館全部活動的社會機構(gòu)和勞動者管理圖書館的手段之一。圖書館委員會以廣泛的權(quán)力，提高了它在組織圖書館為居民服務(wù)、改進圖書宣傳工作中的作用。委員在居民大會或讀者代表會上從最活躍的讀者積極分子中選出，每年選舉一次，選舉會議也審查和討論圖書館的工作報告。委員會直接參加擬訂圖書館計劃，并使計劃付諸實施[4]。

事實說明，美國、英國、前蘇聯(lián)在公共圖書館管理上所采取的委員會制使得公共圖書館管理相當(dāng)科學(xué)、嚴(yán)格，有力地保障了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，為社會提供了周到翔實的文獻信息服務(wù)。

2 委員會制應(yīng)成為我國公共圖書館管理體制改革的方向

新中國成立以后，我國的公共圖書館管理建立起了以政府為主導(dǎo)的計劃管理體制，形成了條塊明顯、等級明確的由“文化部—省市自治區(qū)文化（或教育）行政主管部門—地市級文化（或教育）行政主管部門—縣級文化（或教育）行政主管部門”組成的4級管理體制。這種體制雖然可以集中政府力量大力發(fā)展公共圖書館事業(yè)，但也帶來了很多問題，主要是政府管得過多、過死。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和進一步完善，這種管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前信息時代公共圖書館的發(fā)展趨勢。

20世紀(jì)80年代，我國啟動經(jīng)濟體制改革以后，公共圖書館從內(nèi)部機制改革入手，啟動了公共圖書館管理體制改革。黨的十七大做出了深化文化體制改革的戰(zhàn)略決策。2006年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》（中發(fā)[2005]14號），明確提出“加強和改進文化領(lǐng)域宏觀管理”[1]，并指明了公共圖書館這類公益性文化事業(yè)單位體制改革的方向是“轉(zhuǎn)變政府職能，明確文化行政管理部門職責(zé)，理順文化行政管理部門與所屬文化企事業(yè)單位的關(guān)系”[1]。當(dāng)前，理順文化行政主管部門和公共圖書館的關(guān)系，實質(zhì)上就是政府主管部門要放權(quán)，完善公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)[5]，給予館長獨立行使人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展等方面的權(quán)力。

當(dāng)然，公共圖書館建設(shè)作為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，是政府義不容辭的責(zé)任，政事分開并不是意味著政府要將公共圖書館推向社會，由其自我發(fā)展，而是要采取更加合理的管理體制，改善現(xiàn)有管理體制不足帶來的種種弊端，更好地發(fā)揮公共圖書館在信息社會中的作用，為社會大眾提供更好的信息服務(wù)。在這種形勢下，借鑒美國、英國、前蘇聯(lián)等國的經(jīng)驗，建立公共圖書館委員會、實施委員會管理體制成為公共圖書館管理體制改革的方向。

首先，委員會制是解決政府對公共圖書館管與不管的矛盾，實現(xiàn)政事分開、理順政府主管部門和公共圖書館關(guān)系的需要。當(dāng)前公共圖書館管理體制最大的弊端就是政事不分，公共圖書館作為事業(yè)單位成為政府的一部分，受政府管制太多，造成公共圖書館缺乏自主權(quán)，無法真正發(fā)揮作用。因此當(dāng)前公共圖書館管理體制改革的重點就是政事分開，使公共圖書館真正成為獨立的法人實體。但是公共圖書館的公益性又決定了政府在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須對公共圖書館進行管理。在當(dāng)前我國社會治理方式中，政府完全放手于公共圖書館，讓其自我發(fā)展，將不利于公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。因此，建立具有一定行政管理職能卻又不同于政府機關(guān)的公共圖書館委員會則成為解決這一矛盾的最佳選擇。

其次，委員會制是形成社會參與機制、真正體現(xiàn)公共圖書館公共性的需要。公共圖書館的公共性決定了公共圖書館一定要得到公眾的支持。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是公眾關(guān)心公共圖書館事業(yè)，能夠出資、出物、出力建設(shè)發(fā)展圖書館；另一方面是公眾作為公共圖書館的受益者，監(jiān)督公共圖書館事業(yè)發(fā)展。顯然，現(xiàn)行的公共圖書館管理體制很難做到以上兩個方面，而公共圖書館委員會卻能以其廣泛的參與性和高度的決策民主性最大限度地調(diào)動公眾對公共圖書館事業(yè)的關(guān)心、支持，從而形成公共圖書館社會共建共享的社會參與機制，真正體現(xiàn)其公共性[6]。美國的公共圖書館很大部分款項來自慈善組織、民間團體、大財團甚至企業(yè)家個人，而且很多服務(wù)人員都是來自社會各界，其中很大的因素就是采取了委員會管理體制[2]。

再次，委員會制是公眾民主權(quán)力在公共圖書館管理中體現(xiàn)的需要。今天，公眾事務(wù)的民主自治已經(jīng)成為公眾民主權(quán)利的最大訴求。公共圖書館是由政府利用公共資金為社會公眾提供信息服務(wù)的專業(yè)性機構(gòu)，本質(zhì)上公共圖書館事業(yè)是重要的公眾事務(wù)，只是當(dāng)前由政府代理公眾進行管理。隨著公眾民主意識的增強，將公共圖書館的管理事務(wù)交由公眾自己管理已經(jīng)成為當(dāng)前社會發(fā)展的需要[5]。而委員會制則成為讓龐大的公眾群體行使權(quán)力、實現(xiàn)公共圖書館事業(yè)民主決策和科學(xué)決策的最好方式。

總之，委員會制已經(jīng)成為現(xiàn)代民主社會集體決策的一種主要形式。它能夠集思廣益，調(diào)動各方面的積極性，充分考慮各方面的利益和需求，有效防止個人專斷等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在我國公共圖書館領(lǐng)域?qū)嵭形瘑T會制既能實現(xiàn)政事分開，解決當(dāng)前公共圖書館管理中政府意志過多的問題；又能對政府職能進行監(jiān)督，防止出現(xiàn)政府缺位的現(xiàn)象；還能調(diào)動社會各界對公共圖書館的關(guān)注、支持，擴寬融資渠道，調(diào)動最廣泛的社會力量推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。因此，委員會制應(yīng)成為我國公共圖書館管理體制改革的發(fā)展方向。

3 我國公共圖書館委員會的基本構(gòu)想

當(dāng)前我國所要建立的公共圖書館委員會是公共圖書館的決策管理機構(gòu)，不是協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，它是在政府主導(dǎo)下，社會力量參與管理公共圖書館的一種形式。在一定意義上講，它是在政府授權(quán)或者委托下的具有公共圖書館行政管理職能的中介組織，它既具有政府行政管理職能，又具有公共圖書館自組織的色彩。

根據(jù)當(dāng)前公共圖書館事業(yè)的發(fā)展實際、發(fā)展規(guī)律及當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展相對不平衡的實際和財政撥付體系，公共圖書館委員會可以只設(shè)在省級層面，由圖書館委員會依托省級公共圖書館對全省各個層次的公共圖書館進行管理，以省為范圍形成統(tǒng)一的公共圖書館服務(wù)體系。文化部和國家圖書館仍然作為公共圖書館的最高行政管理機關(guān)和業(yè)務(wù)管理機關(guān)，對全國的公共圖書館服務(wù)體系統(tǒng)籌管理。而省級以下各公共圖書館則作為公共圖書館委員的成員單位或者是省級公共圖書館的分館，統(tǒng)一規(guī)劃布局，協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然對于一些比較特殊的地市級，也可以根據(jù)實際設(shè)立公共圖書館委員會。

公共圖書館委員會擔(dān)負(fù)著公共圖書館的管理和發(fā)展職能，具體可以包括：（1）代替政府行使公共圖書館管理職能，包括公共圖書館的考核、經(jīng)費撥付、監(jiān)管；公共圖書館發(fā)展規(guī)劃、布局、建設(shè)；公共圖書館之間的溝通協(xié)調(diào)、合作、資源共建共享；公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管，公共圖書館負(fù)責(zé)人聘任、監(jiān)管等。（2）擔(dān)當(dāng)公眾和社會組織在公共圖書館管理上的代言人，代替公眾和社會組織對公共圖書館進行管理，在公共圖書館建設(shè)和作用發(fā)揮上充分體現(xiàn)公眾和社會大眾的意志，真正突出公共圖書館公眾性的特點。（3）代替公眾、社會組織和公共圖書館對政府進行監(jiān)督和督促，督促政府通過制定法律、法規(guī)、政策確保政府在公共圖書館發(fā)展中的主導(dǎo)地位，推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展。（4）吸引社會組織、公眾對公共圖書館的關(guān)心、支持，擴大公共圖書館的融資渠道，形成政府主導(dǎo)、社會參與的公共圖書館運行機制。

公共圖書館委員會可以由政府主管部門任命或人民代表大會選舉并經(jīng)政府任命，每個委員會由5-7名人員組成，包括政府官員、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者及圖書館從業(yè)者。為了便于開展工作，可以在一家規(guī)模及影響力都較大的公共圖書館（一般是在省級公共圖書館）內(nèi)設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)委員會的日常行政工作。

實行委員會管理后，公共圖書館成為獨立的法人實體，具有完全自主權(quán)。各公共圖書館實行館長負(fù)責(zé)制，館長具有獨立行使內(nèi)部管理的職權(quán)。公共圖書館館長由管理委員會選聘，對管理委員負(fù)責(zé)，不實行任期制，管理委員會根據(jù)其業(yè)績決定其聘期。通常情況下，委員會不得干涉圖書館的內(nèi)部管理，但是如果發(fā)現(xiàn)公共圖書館內(nèi)部管理存在問題和不足，可以警告，并通過館長的選聘、訓(xùn)誡等方式來解決存在的問題。

4 在我國建立公共圖書館委員會的建議

在我國現(xiàn)行體制下，建立公共圖書館委員會，由其對公共圖書館事業(yè)進行管理，是深化文化體制改革、實施政事分開、理順政府文化行政主管部門和公共圖書館之間關(guān)系的需要，看似水到渠成，然而實際操作起來卻面臨著諸多困難，也有很大的不可預(yù)知性。根據(jù)當(dāng)前我國實際，公共圖書館委員會應(yīng)該是一種政府行為，是政府深化文化體制改革、加強公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要手段，因此政府在公共圖書館委員會建立中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，在政策、法律、輿論宣傳等方面采取措施、積極推動。

4.1 政策支持

政府要充分認(rèn)識委員會制在公共圖書館事業(yè)中的重要作用，積極深化文化體制改革，推動公共圖書館委員會的建立。政府作為公共圖書館事業(yè)的主導(dǎo)者，是公共圖書館管理體制改革的決策者和具體執(zhí)行者。在現(xiàn)行體制下，政策在社會管理中仍然發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，政府主管部門對待公共圖書館委員會的態(tài)度將決定其命運。因此，政府尤其是文化行政主管部門應(yīng)正確認(rèn)識公共圖書館委員會的作用，制定有效的政策推動公共圖書館委員會的建設(shè)：一是管理政策，將現(xiàn)行文化行政主管部門對公共圖書館的管理權(quán)限讓渡給委員會，包括公共圖書館人事、經(jīng)費管理權(quán)限。二是財政政策，給予公共圖書館必要的財政支持，包括辦公經(jīng)費、人員待遇等。這是因為公共圖書館委員會實質(zhì)上并不是完全脫離政府的自發(fā)組織，而是受政府委托并受其支持的特殊中介組織，其人員的待遇、辦公條件及委員會的運行成本等都需要政府公共財政支付。三是人事政策，政府要制定必要的人事政策以保證公共圖書館委員會能吸引到優(yōu)秀的人才。

4.2 法律保障

法治既是當(dāng)前我國體制改革的目標(biāo)，也是手段，更是保障。在法治社會，公共圖書館委員會也必須納入法制軌道，通過法律來保障其穩(wěn)定性、長期性，保障其對公共圖書館管理和對政府監(jiān)督的有效性。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》提出要“健全文化法律法規(guī)和政策體系，加強文化立法，通過法定程序?qū)Ⅻh的文化政策逐步上升為法律法規(guī)”[1]，今年，“公共圖書館法”已被列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的第二類項目，進入立法程序。這標(biāo)志著公共圖書館管理制度改革已經(jīng)開始進入法制化軌道。而在本次立法中應(yīng)該將公共圖書館管理委員會的設(shè)立和作用納入其中，為公共圖書館管理體制改革提供法律依據(jù)。

4.3 輿論引導(dǎo)

通過宣傳輿論引導(dǎo)社會各界認(rèn)識公共圖書館委員會，積極參與公共圖書館委員會的事務(wù)，支持、監(jiān)督公共圖書館委員會的工作，并通過公共圖書館委員會來關(guān)注、支持公共圖書館事業(yè)。公共圖書館委員會在我國還是一個新生事物，社會關(guān)注度較低。為了更好地建立和發(fā)展公共圖書館委員會，政府應(yīng)該在政策、立法保障的基礎(chǔ)上采取有效措施對其進行宣傳，讓社會各界了解并逐漸接受這一新生事物。

當(dāng)然，公共圖書館委員會的建立是隨著文化體制改革的不斷深入而逐漸發(fā)展的一項系統(tǒng)工程，涉及到很多方面，在建立的過程中要正確處理政府、公眾、企事業(yè)單位及公眾之間的關(guān)系，注意防止出現(xiàn)以下幾種錯誤傾向：（1）政府機構(gòu)化。即將公共圖書館委員會建設(shè)成新的政府機構(gòu)，依然采取當(dāng)前體制對公共圖書館進行管理，這樣的改革就是換湯不換藥，對公共圖書館和政府機構(gòu)改革徒勞無益。（2）事業(yè)化。即將公共圖書館委員會看作一個事業(yè)單位，按照政府對事業(yè)單位的管理方式對公共圖書館委員會人、財、物等方面進行嚴(yán)格管理，這無疑只是增加了政府管理成本，不會對公共圖書館事業(yè)發(fā)展有任何幫助。（3）企業(yè)化。即將公共圖書館委員會作為一個企業(yè)性的中介組織，按照企業(yè)化方式運行，這樣容易造成政府對公共圖書館的管理脫位，影響公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

[1]中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》(中發(fā)[2005]14號)[EB/OL]. [2009-09-09]. http://news.enorth.com.cn/system/2009/09/09/004193304.shtml.

[2]雷登遜. 美國公共圖書館的管理和經(jīng)營[J]. 楊 華，譯. 河北圖苑，1992(4).

[3]地方教育廳局圖書館建設(shè)與管理考察團.英國、德國圖書館建設(shè)現(xiàn)狀——赴英國、德國訪問考察報告[J].中小學(xué)圖書情報世界,2004(2) .

[4]中國大百科全書：圖書館學(xué) 情報學(xué) 檔案學(xué)[M]. 北京：中國大百科全書出版社, 2009.

[5]閆小斌. 從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理——我國公共圖書館管理改革的目標(biāo)及路徑選擇[J]. 圖書館建設(shè), 2008(12):46-55.

[6]于慎中. 簡論公共圖書館社會管理機制[J]. 圖書館雜志, 1995(3).