劉曉春

（唐山師范學(xué)院 資源管理系，河北 唐山 063000）

當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)地區(qū)都是以城市群為核心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形式存在的，如以波士頓和華盛頓為核心的美國東北部城市群，以東京為核心的從東京、橫濱到大阪的日本城市群，以倫敦為核心的從倫敦到曼徹斯特的英國城市群等。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化越來越明顯地在一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中呈現(xiàn)出發(fā)展的客觀必然性[1]。從國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，珠三角、長三角和京津冀城市群是拉動(dòng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”。2005年底，“長三角”、“珠三角”、京津冀三大區(qū)域的國內(nèi)生產(chǎn)總值約占全國總量的35.8%，利用外資約占 78%，進(jìn)出口貿(mào)易額約占 91.41%[2]，已成為支撐全國經(jīng)濟(jì)的主要增長極和帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。其中，京津冀區(qū)域作為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈核心，以其重要的地緣政治意義和強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)影響力更是矚目的焦點(diǎn)。然而近年來，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長乏力，已明顯落后于長江三角洲和珠江三角洲兩地的發(fā)展速度，甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和科技地位持續(xù)下降的趨勢[3]。如何更好更快地實(shí)施京津冀區(qū)域一體化，促進(jìn)北方經(jīng)濟(jì)中心發(fā)展，是我國區(qū)域發(fā)展中非常重要的問題。

一、經(jīng)濟(jì)一體化是京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展必然要求

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展能夠給區(qū)域內(nèi)各個(gè)地區(qū)和部門帶來共同的利益，能從整體上提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力，因此它已成為區(qū)域發(fā)展的一種必然趨勢。

從地域格局來看，京津冀堪稱中國北部的黃金地帶，歷史上也一直是中國的心腹之地。近幾十年形成的行政區(qū)劃，將京津冀切割成了三塊，這種分割影響了發(fā)展，造成差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。京津冀要發(fā)展就必須“整合”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是必然選擇。

從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局來看，我國北方地區(qū)急需一個(gè)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)中心。長三角和珠三角都市圈是拉動(dòng)南方、西南、中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，而面積廣大的東北、西北缺少一個(gè)經(jīng)濟(jì)引擎。目前我國北方初步形成了山東半島、遼東半島和京津冀三大都市圈，可是從經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及區(qū)位優(yōu)勢等各方面考量，京津冀都市圈都當(dāng)之無愧地成為北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。

從國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢看，以具有國際競爭力的大都市為核心的大都市圈，正在成為區(qū)域間經(jīng)濟(jì)競爭的主要載體。環(huán)渤海地區(qū)實(shí)施大都市圈戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟(jì)整合，首先要推動(dòng)京津冀的經(jīng)濟(jì)整合，增強(qiáng)其輻射和集聚功能，使其成為環(huán)渤海地區(qū)的核心經(jīng)濟(jì)區(qū)。京津冀經(jīng)濟(jì)整合機(jī)制一旦理順，環(huán)渤海地區(qū)就有了核心和龍頭，就有條件推進(jìn)與遼中南地區(qū)和山東半島的經(jīng)濟(jì)整合。

二、當(dāng)前京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中存在的主要問題

（一）京津冀在地域上沒有統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃

京津冀三地分屬三個(gè)不同的行政區(qū)域，這導(dǎo)致難以進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，難以建立一個(gè)良好的、有效的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。各方?jīng)]有從區(qū)域發(fā)展的角度，尋找各自的比較優(yōu)勢，錯(cuò)位發(fā)展，而是各自為政，互為對手，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)出現(xiàn)多輪無序競爭、重復(fù)建設(shè)。在實(shí)際工作中，各方打自家的算盤，甚至是不顧資源等條件限制，追求“大而全”。從功能定位到具體項(xiàng)目，都首先考慮自己的利益，很少從區(qū)域利益出發(fā)考慮統(tǒng)籌兼顧。“錯(cuò)位發(fā)展”甚至演變成“只強(qiáng)調(diào)我發(fā)展，不許你發(fā)展”。更為嚴(yán)重的是，由于缺乏跨行政區(qū)的統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，核心城市和各衛(wèi)星城找不準(zhǔn)自己的產(chǎn)業(yè)定位，形不成錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)格局，制約了京津冀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。整體發(fā)展規(guī)劃的空缺使都市圈內(nèi)部的協(xié)調(diào)受到影響。例如，北京、天津都提出了要成為北方金融中心的目標(biāo)，天津非常明確地宣稱，正在爭取建立離岸金融市場，要打造中國的北方金融中心。盡管北京的理想更為宏大，與上海爭奪全國金融中心的地位，但北京必須先在爭做北方金融中心的競爭中獲勝。如此緊密相鄰的兩個(gè)大城市都要成為北方金融中心，面對面的交鋒難以避免[4]。

（二）京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

首先，高層次的合作磋商協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有建立。盡管京津冀高層領(lǐng)導(dǎo)也進(jìn)行了雙邊互訪和多邊協(xié)商，但一直未能建立起一套正式的高層協(xié)調(diào)機(jī)制，未能就區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理等戰(zhàn)略性合作問題進(jìn)行深入磋商并達(dá)成共識(shí)，未能在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點(diǎn)及合作切入點(diǎn)上取得重大突破。

其次，缺乏整體合作的理念和合力。長期以來，北京功能定位是服務(wù)全國，這就必然使得北京不可能把更多精力放在區(qū)域發(fā)展當(dāng)中，可以說首都意識(shí)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于京津冀區(qū)位意識(shí)，這與上海更強(qiáng)調(diào)長三角中心形成強(qiáng)烈對比。三方對如何共同爭取國家對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持、如何在國際國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中樹立環(huán)渤海區(qū)域形象等區(qū)域性的重大問題專注度不夠，共榮共贏、統(tǒng)籌規(guī)劃的整體合作理念尚未形成，因而合作的合力不足、合作步伐緩慢。京津冀三地在產(chǎn)品市場、生產(chǎn)要素市場、服務(wù)市場等多個(gè)層面都還不夠統(tǒng)一，不規(guī)范競爭、各自為政的問題還比較普遍。

最后，市場機(jī)制為主，輔以政府宏觀調(diào)控的合作機(jī)制有待加強(qiáng)。目前京津冀區(qū)域國有資本占絕對優(yōu)勢，多數(shù)民營企業(yè)規(guī)模還比較小。這種客觀現(xiàn)實(shí)一方面決定了企業(yè)包袱重，調(diào)整難度大，活力不足，有跨地區(qū)擴(kuò)張欲望和輻射能力的企業(yè)比較少；另一方面也決定了政府對企業(yè)控制能力強(qiáng)、行政干預(yù)多，企業(yè)進(jìn)行跨地區(qū)生產(chǎn)要素流動(dòng)受到制約，市場配置資源的機(jī)制作用并不充分。

（三）京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展落差過大

一方面是中心城市對周邊地區(qū)的資源抽取導(dǎo)致周邊城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，另一方面是中心城市的發(fā)展又受到周邊地區(qū)的制約。區(qū)域內(nèi)部沒有形成有序的梯度，區(qū)域內(nèi)城市等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理，中等城市和小城市發(fā)展不足，缺少發(fā)揮“二傳”作用的中間層次的城市，尚未形成完善的網(wǎng)絡(luò)體系。2006年，除北京、天津、唐山、石家莊GDP超過2 000億元，其他大多數(shù)城市GDP總量多為幾百億元左右，北京人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是河北省的3倍多。除此之外，京津城區(qū)與郊縣之間差距也很大，在北京郊區(qū)縣經(jīng)濟(jì)總量僅占北京市總體規(guī)模的2%至3%。在京津周圍的河北省轄區(qū)內(nèi)，分布著32個(gè)貧困縣、3 798個(gè)貧困村，貧困人口達(dá)到272.6萬。這一貧困帶已成為我國東部沿海地區(qū)城鄉(xiāng)差別最嚴(yán)重的地區(qū)之一[5]。京津冀過于懸殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的直接后果就是，一方面是區(qū)域中落后和邊緣的地區(qū)沒有能力引進(jìn)、吸收、消化周邊發(fā)達(dá)地區(qū)或中心城市各種必要的生產(chǎn)要素和先進(jìn)的管理制度，另一方面使發(fā)達(dá)地區(qū)所出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)聚集、形成的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)鏈因?yàn)檎也坏竭m宜的生存和發(fā)展環(huán)境，沒有能力向周邊落后地區(qū)推廣和擴(kuò)散。因此，影響著合理經(jīng)濟(jì)梯度的形成。

（四）區(qū)域內(nèi)缺乏一套跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)制

區(qū)域的一體化進(jìn)程中，會(huì)涉及到區(qū)域發(fā)展中需要跨區(qū)管理的一系列問題，如區(qū)域內(nèi)空氣污染問題、水源利用與污染防治問題、跨區(qū)城的犯罪問題等。在現(xiàn)有的區(qū)域的行政管理體制條件下，京津冀地方政府以自身利益最大化而不是以整個(gè)區(qū)域的利益最大化為出發(fā)點(diǎn)來進(jìn)行決策并采取行動(dòng)，區(qū)域內(nèi)沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共管理組織。因此，在沒有一個(gè)代表整個(gè)區(qū)域利益的組織之前，區(qū)域的公共資源管理難以開展，而良性的、高效的、區(qū)域的公共資源管理機(jī)制也無從談起，區(qū)域內(nèi)單一城市的利益最大化也很難與整個(gè)區(qū)域利益統(tǒng)一，必然會(huì)造成整個(gè)區(qū)域內(nèi)公共管理的失調(diào)[6]。

三、加快京津冀經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的思路與對策

（一）改革現(xiàn)行區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，提高區(qū)域合作效率

在現(xiàn)行制度安排下，現(xiàn)有的松散型京津冀區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制只能形成原則性的“共識(shí)”，很難有效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，必須加快改革，一方面，在現(xiàn)有的京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展高層論壇基礎(chǔ)上，盡快成立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)改委牽頭、各行政區(qū)行政長官參加的京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會(huì)，專門負(fù)責(zé)研究、編制經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策。另一方面，根據(jù)影響京津冀區(qū)域發(fā)展的重大問題或突破點(diǎn)，就跨行政區(qū)的重大項(xiàng)目和具體問題的協(xié)調(diào)與合作舉行三方會(huì)談，尋找三方都能夠互利互惠的合作切入點(diǎn)。近期，重點(diǎn)加強(qiáng)資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的合作協(xié)調(diào)工作，同時(shí)把一時(shí)難以解決的深層次問題，作為遠(yuǎn)期協(xié)調(diào)的重點(diǎn)，逐步加以引導(dǎo)控制。

（二）適度調(diào)整行政區(qū)劃

目前京津冀“強(qiáng)政府，弱市場”格局在短期難以改變，非國有經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚弱，依照行政邊界進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展規(guī)劃還是政府的首選，因此，適當(dāng)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整是一種簡潔、快速、有效地重新進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的方式。為緩解京津冀地區(qū)核心城市疏密不均的格局，促進(jìn)生產(chǎn)要素相對地合理分布和促進(jìn)城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以考慮進(jìn)行行政區(qū)劃的調(diào)整。如可以考慮將廊坊、張家口、承德劃入北京市的范圍，為北京科技教育能力的釋放和水源保護(hù)尋求落腳之地；將唐山、秦皇島和天津合并，構(gòu)建統(tǒng)一的沿海產(chǎn)業(yè)帶。這樣不僅可以在現(xiàn)行體制下為唐山、廊坊、張家口、承德、秦皇島的發(fā)展提供穩(wěn)定的推動(dòng)力，也會(huì)為北京、天津的發(fā)展提供可以作為的更大空間，最大限度地克服行政因素對京津冀一體化的負(fù)面影響。

（三）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)錯(cuò)位發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，是強(qiáng)調(diào)區(qū)域各個(gè)城市形成各具優(yōu)勢和特色的產(chǎn)業(yè)。要鼓勵(lì)三地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展的政策，建立起符合市場競爭規(guī)律又能發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成城市之間的合理分工，促進(jìn)城市之間的平等合作和優(yōu)勢互補(bǔ)。要明確京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體方向，界定主要城市和區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位。北京已將其發(fā)展方向確定為國家首都、國際城市、文化名稱、宜居城市，應(yīng)該主要發(fā)展電子信息、新材料、汽車制造為主的先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代金融業(yè)、信息服務(wù)、科技教育、文化博覽、旅游等產(chǎn)業(yè)，成為吸引跨國公司總部和民營企業(yè)總部的中心。天津主要發(fā)展以電子信息、汽車、化工等為主的先進(jìn)技術(shù)制造業(yè)、以港口為主的交通運(yùn)輸業(yè)，并充分利用天津沿海區(qū)域鹽、油、氣資源豐富的特點(diǎn)，積極發(fā)展以石油化工為主的多種化工工業(yè)，大力開拓離岸金融業(yè)務(wù)；河北省應(yīng)利用冀東豐富的資源與良好的港口條件，積極發(fā)展鋼鐵、化工、建材等資本密集型重化學(xué)工業(yè)，并大力發(fā)展食品、紡織、服裝等勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)主動(dòng)接受來自京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（四）建立和完善生態(tài)和水資源補(bǔ)償機(jī)制

京津冀三省市同處一個(gè)流域單元，其水資源是一個(gè)系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體。目前在水資源開發(fā)、利用與保護(hù)方面，還是各自為政，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、綜合研究治理、協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)作攻關(guān)。2005年至 2010年，北京水資源缺口11.82-19.96億立方米；2010年之前，天津水資源缺口為14.20-25.32億立方米。河北省水資源利用的現(xiàn)狀更為嚴(yán)峻，河北省可利用資源量170億立方米，現(xiàn)用水量在220億立方米左右，年虧水約50億立方米。2010年南水北調(diào)中線工程建成通水后，分給河北省的水量為30.39億立方米，而且主要是供城市用水，依然不能全部解決河北的水資源緊缺狀況。承德市和張家口市是京、津的水源地和生態(tài)屏障，也是都市圈水土保持和生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，在北京市的城市空間新格局中已被納入為京張承生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。需要建立和完善的跨地區(qū)的生態(tài)和水資源補(bǔ)償機(jī)制，通過提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道，從法律、制度的角度對補(bǔ)償行為予以規(guī)范化，從而實(shí)現(xiàn)張、承兩市生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）加快城市網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展

城市網(wǎng)絡(luò)體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)及一體化發(fā)展的空間載體。京津冀經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)重點(diǎn)培育和發(fā)展京津周邊次級(jí)城市的建設(shè)，形成與核心城市相互銜接，空間布局與功能協(xié)調(diào)發(fā)展的城市網(wǎng)絡(luò)體系。新修訂的北京城市總體規(guī)劃中的東部發(fā)展帶，不僅是帶動(dòng)京津冀經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，而且也是提高經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域城市化水平的組團(tuán)式集合。這條發(fā)展帶的形成，既有利于統(tǒng)籌京津冀經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于加快北京城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。因此，北京作為區(qū)域核心城市，政府有關(guān)部門應(yīng)該按照“優(yōu)化布局、強(qiáng)化功能、改善環(huán)境、提高品位”的總體要求，加快北京東部發(fā)展帶次中心城市（新城）組團(tuán)建設(shè)。