龔娜

(南開大學(xué)日本研究院，天津300071)

1951年締結(jié)的《日美安全保障條約》及次年簽署的“日美行政協(xié)定”①主要內(nèi)容為美軍優(yōu)先利用鐵路、通信及電力等，軍人及家屬獲得治外法權(quán)等特權(quán)。雖然有上述重要內(nèi)容，行政協(xié)定僅在政府間簽署生效，未獲國會批準(zhǔn)。“日美行政協(xié)定”在1960年修訂安保條約時改為“日美地位協(xié)定”。，標(biāo)志著日美安保體制的形成。美國依據(jù)上述條約獲得了在日本繼續(xù)駐軍和建設(shè)基地的權(quán)利。日本通過向美國提供基地以獲得美國保護(hù)，美國則通過在日本駐扎軍隊(duì)達(dá)到控制遠(yuǎn)東地區(qū)、防范蘇聯(lián)和中國之目的?！熬兔绹裕v日美軍是其在亞太地區(qū)建立基地網(wǎng)所不可或缺的組成部分，是其推行侵略遠(yuǎn)東政策的基石。就日本而言，《日美安全條約》提供了事實(shí)上的安全保障，使之得以最大限度地利用美國建立的安全保護(hù)傘，用最低限度的軍費(fèi)開支來保障經(jīng)濟(jì)大國化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”［1］121沖繩的美軍基地是基于日本政府與美國政府間締結(jié)的安保條約而設(shè)置的，日本防衛(wèi)廳防衛(wèi)局長久保卓也指出，“沖繩的美軍基地是日美安保條約的樞紐。若無此基地即無法維持安保體制。因此，日本政府具有維持沖繩基地機(jī)能之責(zé)任”［2］28-29。鑒于日美之間在條約上的約定，沖繩問題的提出與解決始終處于日美安保體制框架之內(nèi)。

一、美國對沖繩實(shí)施統(tǒng)治的發(fā)展脈絡(luò)

《對日和平條約》簽署后，依據(jù)美國沖繩統(tǒng)治政策的變更、沖繩居民激烈的復(fù)歸運(yùn)動以及現(xiàn)實(shí)的不斷變化，可將美國對沖繩進(jìn)行的統(tǒng)治大體分為三個時期。

1.沖繩統(tǒng)治的強(qiáng)化期(1952-1957年)

美蘇冷戰(zhàn)對峙的展開，使沖繩在美國遠(yuǎn)東戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。艾森豪威爾總統(tǒng)在1954-1956年各年度的年初國情咨文中均宣稱“無限期擁有沖繩基地”。

1955年10月，美國國會派普賴依斯調(diào)查團(tuán)赴沖繩視察，翌年6月9日發(fā)表了《普賴依斯報(bào)告書》，肯定了美軍現(xiàn)行政策，并要求一次付清20年地租，以取得“永租權(quán)”，強(qiáng)調(diào)一次付清地租和征用土地的必要性。該報(bào)告書的出籠主要是考慮到，“從地理位置和統(tǒng)治形態(tài)來看，沖繩不受任何國家干擾，是運(yùn)進(jìn)原子武器的極端重要的島嶼”，“沖繩是美國第七艦隊(duì)、遠(yuǎn)東空軍和核導(dǎo)彈部隊(duì)在遠(yuǎn)東的軍事中樞要地，而且沒有其他國家的政治制約，可以獨(dú)自采取軍事行動的唯一的、遠(yuǎn)東最大的基地?！保?］301-302《報(bào)告書》的公布激起了沖繩人民的猛烈反抗。

1957年6月，美國為維持沖繩統(tǒng)治的正?；?，以總統(tǒng)行政令的形式對沖繩統(tǒng)治權(quán)限做了調(diào)整，由美國民政府向國防部轉(zhuǎn)移，具體內(nèi)容如下: (1)美國民政府的最高司令官(遠(yuǎn)東軍司令官兼任)更換為高級專員;(2)高級專員從屬于美國太平洋軍綜合司令部;(3)沖繩統(tǒng)治的對外談判事宜由國務(wù)院管轄［4］160。

這一時期以《對日和平條約》生效為契機(jī)，美國民政府逐步推行強(qiáng)硬政策，大肆征用土地建設(shè)基地。而沖繩居民的抵抗運(yùn)動趨于活躍，掀起了全島范圍內(nèi)的反抗斗爭，在一定程度上引起了日本政府對沖繩問題的關(guān)注。

2.沖繩統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變期(1958-1964年)

20世紀(jì)50年代后期，隨著基地建設(shè)的推進(jìn)，美國開始轉(zhuǎn)變對沖繩的強(qiáng)硬政策，密切與沖繩居民的關(guān)系。1958年11月26日，美國民政府公布了和沖繩代表的談判結(jié)果，約定在沖繩廢止一攬子支付地租的方式，并給予適當(dāng)補(bǔ)償。1958年以前，美國民政府側(cè)重于強(qiáng)化統(tǒng)治、征用土地，1958年后，加強(qiáng)對沖繩進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助。1961年6月，池田—肯尼迪會談后發(fā)表的共同聲明指出，“總統(tǒng)發(fā)言表示，將為進(jìn)一步增進(jìn)琉球居民的安寧與福利付諸努力，并歡迎日本對此予以配合?？偫泶蟪急ＷC為達(dá)此目的繼續(xù)與美國合作”。這一聲明表明，美國在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助的同時也要求日本政府給予援助［5］12。

美國對沖繩進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助并不單純是以提高沖繩居民福利為目的，而是企圖通過援助維持基地的穩(wěn)定，如威脅這一根本目的就會強(qiáng)化限制，這從高級專員卡拉維強(qiáng)化統(tǒng)治中即可體現(xiàn)出來。

3.沖繩統(tǒng)治的調(diào)整期(1965-1972年)1964年中國成功地爆炸了原子彈，約翰遜總統(tǒng)以“封鎖中國”及推行“前衛(wèi)戰(zhàn)略”為基軸，力爭盡快結(jié)束越南戰(zhàn)爭。此時美國主要以沖繩為重要的補(bǔ)給基地、中轉(zhuǎn)基地、訓(xùn)練基地及直接攻擊越南的起飛基地。在美國看來，“若無沖繩，越南戰(zhàn)爭就無法打下去”，從這種意義上講，沖繩基地是美國在遠(yuǎn)東的最重要基地。

由于高級專員卡拉維實(shí)施的“直接統(tǒng)治”起到逆反效果。約翰遜總統(tǒng)為保持沖繩基地的穩(wěn)定，消除沖繩居民的不滿，任命華特遜為高級專員，開始對以往的統(tǒng)治政策實(shí)施調(diào)整。

1967年中國成功地爆炸了氫彈，軍事實(shí)力增強(qiáng)。另一方面，越南戰(zhàn)爭處于膠著狀態(tài)，美國國內(nèi)反戰(zhàn)呼聲高漲，新任總統(tǒng)尼克松被迫推行新的外交戰(zhàn)略，全面調(diào)整亞洲政策，力圖讓經(jīng)濟(jì)高速增長的日本替美國分擔(dān)亞洲的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和軍事防務(wù)。1969年11月21日，佐藤首相和尼克松總統(tǒng)發(fā)表了《目前國際形勢及日美兩國共同關(guān)心諸問題》的共同聲明，承認(rèn)日本在亞洲所起的作用，并通過歸還沖繩從軍事方面提高日本在遠(yuǎn)東的地位，強(qiáng)化日本的軍事實(shí)力。

總之，美國對沖繩統(tǒng)治的變遷是依據(jù)遠(yuǎn)東的形勢變化、美國國內(nèi)外狀況及沖繩居民復(fù)歸運(yùn)動的高漲而不斷改變統(tǒng)治形態(tài)的，但其控制沖繩的本質(zhì)始終未變。

二、《日美安保條約》的修訂與沖繩問題

1957年6月，美國遠(yuǎn)東軍司令部對于有關(guān)條約適用區(qū)域問題，奉行不將沖繩編入條約適用區(qū)域的方針。1958年4月29日，參謀長聯(lián)席會議提出的報(bào)告全面論述了沖繩基地與日美安保體制的關(guān)系問題，并將日本本土的基地與沖繩基地加以比較，強(qiáng)調(diào)確保沖繩基地的重要性，指出從最優(yōu)先的安全保障角度來看，決不能削弱美國正在行使的統(tǒng)治權(quán)。參謀長聯(lián)席會議以美國繼續(xù)控制沖繩為前提，同意進(jìn)行修改《日美安保條約》的談判。在修改安保條約時，美國政府應(yīng)該使日本政府同意美國自由使用基地的權(quán)利和在日本部署核武器的權(quán)利，至少應(yīng)該使日本政府同意不對《行政協(xié)定》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改。這也預(yù)示著參謀長聯(lián)席會議要求將沖繩問題從《日美安保條約》適用范圍當(dāng)中排除出去的傾向［6］162。

岸信介內(nèi)閣曾力圖使新《日美安保條約》適用于沖繩和小笠原群島，主要考慮到如果新條約適用于沖繩，意味著美國政府將施政權(quán)的一部分歸還給了日本，且將修改安保條約與歸還沖繩聯(lián)系起來，能夠得到日本國民廣泛支持。但這一設(shè)想并未獲得自民黨內(nèi)部的積極響應(yīng)，岸內(nèi)閣就從原來的立場逐漸后退，同意不將沖繩納入新《日美安保條約》的適用范圍。因此，1961年1月19日簽署的新《日美安保條約》將條約適用范圍確定為“日本國管轄下區(qū)域”、“修訂的條約明確了沖繩、小笠原與條約的關(guān)系。條約適用于日本全部領(lǐng)土，但對尚未實(shí)施行政權(quán)的地區(qū)暫不包括在內(nèi)，待將來歸還施政權(quán)后再納入條約區(qū)域?！保?］175

在《美國對外關(guān)系文件》和《美國國家安全委員會文件》中，NSC6008/1文件有關(guān)“事前協(xié)商”的范圍為:“根據(jù)該條約的規(guī)定，美國承諾就下列事宜與日本事前協(xié)商:部署核武器、包括中程彈道導(dǎo)彈和遠(yuǎn)程彈道導(dǎo)彈。除了為反擊對駐韓國聯(lián)合國軍的攻擊而展開的軍事行動以外，為防衛(wèi)日本而展開的軍事行動，須與日本事前協(xié)商。但為后勤而付諸的行動或正在展開的行動，不必與日本協(xié)商?！保?］166美國軍方認(rèn)為，既然正式承認(rèn)“事前協(xié)商制”，保持沖繩基地的自由使用就具有更高的價值。日美雙方在修訂條約談判中，能否保持沖繩基地的自由使用成為談判的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如外務(wù)省北美第二課長東鄉(xiāng)文彥指出，“美國之所以接受‘事前協(xié)商制’，就是因?yàn)樵诿绹磥?，自由使用沖繩基地的方針未變”，通過增加事前協(xié)商條款使修訂條約取得了成功，對美國軍方而言，卻陡然提高了沖繩基地的軍事價值。

1960年，日美兩國通過修訂安保條約，在安全保障方面進(jìn)一步增強(qiáng)了軍事同盟的性質(zhì)，美國承諾在遇外敵侵略之時防衛(wèi)日本，日本則約定為“遠(yuǎn)東的和平與穩(wěn)定”做貢獻(xiàn)，在領(lǐng)土內(nèi)向美國提供美軍基地與設(shè)施?！懊儡娀厝允侨彰腊脖ｓw制中的一部分，沖繩基地成為基于兩國間安保條約承擔(dān)兩國義務(wù)的核心?！保?］215

1960年日美修訂日美安保條約之際，日本國民掀起了反美、反安保條約運(yùn)動的高潮，這給美國的對日政策帶來深刻影響。陸軍省以往對沖繩的統(tǒng)治方式以共產(chǎn)主義威脅為由，公開申明長期擁有沖繩。但面對沖繩當(dāng)?shù)厝缁鹑巛钡膹?fù)歸運(yùn)動和本土反美運(yùn)動，美國國務(wù)院和白宮不得不重新審視包括沖繩問題在內(nèi)的對日政策，開始對沖繩統(tǒng)治以提高居民生活水平為目標(biāo)，弱化居民的復(fù)歸運(yùn)動，使沖繩統(tǒng)治“向政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向推進(jìn)”［4］191。池田內(nèi)閣時期日本加大對沖繩經(jīng)濟(jì)援助力度也是在這種背景下實(shí)施的。

三、沖繩問題“新政策”及其影響

池田勇人內(nèi)閣時期，在處理沖繩問題上盡力回避安保政策方面的爭論，而是致力于提高沖繩社會民生福利，加大援助力度，消除與日本本土的經(jīng)濟(jì)差距。1961年10月，“池田-肯尼迪會談”發(fā)表的共同聲明雖然提到日本對沖繩擁有“潛在主權(quán)”，但未明確提出要求歸還施政權(quán)，池田在內(nèi)政及外交上極力避免沖繩問題復(fù)雜化，而以開展財(cái)政援助、提高居民生活福利為目標(biāo)，在沖繩問題上采取對美協(xié)調(diào)政策。

1961年秋，以美國總統(tǒng)特別助理C·凱森博士為團(tuán)長的調(diào)查團(tuán)赴沖繩，12月向總統(tǒng)屬下的特別委員會提交了報(bào)告書，后以肯尼迪聲明的形式發(fā)表。1962年3月，美國總統(tǒng)肯尼迪基于凱森報(bào)告書發(fā)表了關(guān)于沖繩問題的“新政策”聲明，主要內(nèi)容為:“琉球群島的美國基地對于保證從日本到東南亞這一弧形地區(qū)的各盟國的安全是有益的，一旦發(fā)生事端，美國既有進(jìn)行援助的意向，也有進(jìn)行援助的能力”、“我承認(rèn)琉球是日本本土的一部分，并期待著有朝一日在自由世界安全利益允許的情況下，將琉球群島的全部主權(quán)重新歸還日本。在此之前，一切有關(guān)方面都應(yīng)當(dāng)本著寬容和相互諒解的精神相處?！保?］79-80

肯尼迪聲明發(fā)表后，引起強(qiáng)烈反響，這是戰(zhàn)后美國歷屆總統(tǒng)中首位公開承認(rèn)琉球群島是日本本土的一部分，并承諾在將來某個合適的時機(jī)將琉球群島主權(quán)全部交還日本。這一聲明表明美國在沖繩歸還問題上前進(jìn)了一大步，由此增強(qiáng)了沖繩社會對復(fù)歸的期待，復(fù)歸運(yùn)動漸趨高漲。

四、美國政府對沖繩與安保條約關(guān)系的認(rèn)識

美國駐日大使賴肖爾認(rèn)為，同沖繩的軍事價值相比，與日本保持政治上的友好關(guān)系更為重要。基于這種考慮，美國駐日使館向華盛頓建議，有必要在安保條約到期的1970年之前解決沖繩問題，但這一建議并未說服以國防部為中心的軍方，原因是解決領(lǐng)土問題沖繩軍事基地機(jī)能發(fā)生何種變化尚不明晰。軍方重視基地的理由之一即是它與安保條約相關(guān)聯(lián)，1960年修訂的條約中寫入“事前協(xié)商制”，美軍已不可能從本土基地展開作戰(zhàn)行動，由此軍方對保持位于條約適用區(qū)域外的沖繩基地及確保作戰(zhàn)行動自由態(tài)度更加堅(jiān)決。駐沖繩美軍高級專員華特遜指出，沖繩基地有下述功能:(1)迅速轉(zhuǎn)移人員及裝備之自由;(2)防范侵略儲存裝備之自由;(3)人員、戰(zhàn)斗機(jī)、船舶能任意調(diào)遣之自由;(4)在必要場所為美軍提供正當(dāng)支援之自由。［10］201軍方為確保實(shí)施上述條款，需保持沖繩基地，不同意駐日使館的想法。軍方認(rèn)為，即使果如駐日使館所慮及，圍繞1970年條約到期，日本政治形勢發(fā)生變化、保守政權(quán)為聯(lián)合政權(quán)所取代，那么對本土美軍基地的限制就更為嚴(yán)厲，相應(yīng)地，沖繩基地自由使用的價值就會增大，更應(yīng)確保沖繩的施政權(quán)。賴肖爾大使反駁說，若本土形成聯(lián)合政權(quán)也將波及沖繩，沖繩基地的機(jī)能將會降低。這兩種對立的觀點(diǎn)并未達(dá)成一致。對此，美國國務(wù)院開始致力于解決與“七〇年問題”相關(guān)聯(lián)的沖繩問題，并就沖繩在軍事上的重要性展開調(diào)查。開展這次調(diào)查的負(fù)責(zé)人是國務(wù)院的日本部長斯奈德、駐日大使阿歷克西斯·約翰遜及國防部代理副部長哈爾培林，調(diào)查目的為:沖繩基地在適用包括“事前協(xié)商制”在內(nèi)的安保條約的情況下，基地機(jī)能將會發(fā)生哪些變化。調(diào)查團(tuán)于1967年秋寫成關(guān)于沖繩基地的報(bào)告書。

1966年任駐日大使的約翰遜是積極推動沖繩歸還的官員之一。他指出，“我確信將琉球和小笠原的施政權(quán)歸還給日本的時機(jī)已經(jīng)來臨。沖繩和小笠原是戰(zhàn)爭的產(chǎn)物，若誘發(fā)不快事件，不僅近二十年的努力付諸東流。甚而沖繩、日本本土的軍事基地也不得不撤除?！保?1］127他認(rèn)為，“由于沖繩問題壓力的增大而改變形態(tài)是‘天賜恩惠’。幸而日美雙方均應(yīng)以更長遠(yuǎn)的眼光來審視，若沖繩完全歸還日本、新安保條約予以適用，日本本身就必須承擔(dān)防衛(wèi)沖繩之義務(wù)，而我們要在沖繩基地采取行動時，日本也必須履行協(xié)議。如此即要求日本必須在地區(qū)安全保障中承擔(dān)更大的責(zé)任，正如主張沖繩歸還人們所慮及的，不會出現(xiàn)日本由此減少承擔(dān)責(zé)任的情況?！保?1］133

總之，以約翰遜大使為首的主張歸還沖繩的人士的戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)為，力求以沖繩歸還為契機(jī)，進(jìn)一步增強(qiáng)作為美國亞洲戰(zhàn)略依托的日美安保體制的有效性，由此迫使日本在亞太地區(qū)承擔(dān)更多的軍事防衛(wèi)責(zé)任，這同美國當(dāng)時逐步在亞洲實(shí)施戰(zhàn)略收縮的步調(diào)是一致的，因此在沖繩歸還問題上，美國國務(wù)院及軍方逐步達(dá)成共識。

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