龔娜

(南開(kāi)大學(xué)日本研究院，天津300071)

1951年締結(jié)的《日美安全保障條約》及次年簽署的“日美行政協(xié)定”①主要內(nèi)容為美軍優(yōu)先利用鐵路、通信及電力等，軍人及家屬獲得治外法權(quán)等特權(quán)。雖然有上述重要內(nèi)容，行政協(xié)定僅在政府間簽署生效，未獲國(guó)會(huì)批準(zhǔn)?！叭彰佬姓f(xié)定”在1960年修訂安保條約時(shí)改為“日美地位協(xié)定”。，標(biāo)志著日美安保體制的形成。美國(guó)依據(jù)上述條約獲得了在日本繼續(xù)駐軍和建設(shè)基地的權(quán)利。日本通過(guò)向美國(guó)提供基地以獲得美國(guó)保護(hù)，美國(guó)則通過(guò)在日本駐扎軍隊(duì)達(dá)到控制遠(yuǎn)東地區(qū)、防范蘇聯(lián)和中國(guó)之目的?！熬兔绹?guó)而言，駐日美軍是其在亞太地區(qū)建立基地網(wǎng)所不可或缺的組成部分，是其推行侵略遠(yuǎn)東政策的基石。就日本而言，《日美安全條約》提供了事實(shí)上的安全保障，使之得以最大限度地利用美國(guó)建立的安全保護(hù)傘，用最低限度的軍費(fèi)開(kāi)支來(lái)保障經(jīng)濟(jì)大國(guó)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！保?］121沖繩的美軍基地是基于日本政府與美國(guó)政府間締結(jié)的安保條約而設(shè)置的，日本防衛(wèi)廳防衛(wèi)局長(zhǎng)久保卓也指出，“沖繩的美軍基地是日美安保條約的樞紐。若無(wú)此基地即無(wú)法維持安保體制。因此，日本政府具有維持沖繩基地機(jī)能之責(zé)任”［2］28-29。鑒于日美之間在條約上的約定，沖繩問(wèn)題的提出與解決始終處于日美安保體制框架之內(nèi)。

一、美國(guó)對(duì)沖繩實(shí)施統(tǒng)治的發(fā)展脈絡(luò)

《對(duì)日和平條約》簽署后，依據(jù)美國(guó)沖繩統(tǒng)治政策的變更、沖繩居民激烈的復(fù)歸運(yùn)動(dòng)以及現(xiàn)實(shí)的不斷變化，可將美國(guó)對(duì)沖繩進(jìn)行的統(tǒng)治大體分為三個(gè)時(shí)期。

1.沖繩統(tǒng)治的強(qiáng)化期(1952-1957年)

美蘇冷戰(zhàn)對(duì)峙的展開(kāi)，使沖繩在美國(guó)遠(yuǎn)東戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。艾森豪威爾總統(tǒng)在1954-1956年各年度的年初國(guó)情咨文中均宣稱“無(wú)限期擁有沖繩基地”。

1955年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)派普賴依斯調(diào)查團(tuán)赴沖繩視察，翌年6月9日發(fā)表了《普賴依斯報(bào)告書》，肯定了美軍現(xiàn)行政策，并要求一次付清20年地租，以取得“永租權(quán)”，強(qiáng)調(diào)一次付清地租和征用土地的必要性。該報(bào)告書的出籠主要是考慮到，“從地理位置和統(tǒng)治形態(tài)來(lái)看，沖繩不受任何國(guó)家干擾，是運(yùn)進(jìn)原子武器的極端重要的島嶼”，“沖繩是美國(guó)第七艦隊(duì)、遠(yuǎn)東空軍和核導(dǎo)彈部隊(duì)在遠(yuǎn)東的軍事中樞要地，而且沒(méi)有其他國(guó)家的政治制約，可以獨(dú)自采取軍事行動(dòng)的唯一的、遠(yuǎn)東最大的基地?！保?］301-302《報(bào)告書》的公布激起了沖繩人民的猛烈反抗。

1957年6月，美國(guó)為維持沖繩統(tǒng)治的正常化，以總統(tǒng)行政令的形式對(duì)沖繩統(tǒng)治權(quán)限做了調(diào)整，由美國(guó)民政府向國(guó)防部轉(zhuǎn)移，具體內(nèi)容如下: (1)美國(guó)民政府的最高司令官(遠(yuǎn)東軍司令官兼任)更換為高級(jí)專員;(2)高級(jí)專員從屬于美國(guó)太平洋軍綜合司令部;(3)沖繩統(tǒng)治的對(duì)外談判事宜由國(guó)務(wù)院管轄［4］160。

這一時(shí)期以《對(duì)日和平條約》生效為契機(jī)，美國(guó)民政府逐步推行強(qiáng)硬政策，大肆征用土地建設(shè)基地。而沖繩居民的抵抗運(yùn)動(dòng)趨于活躍，掀起了全島范圍內(nèi)的反抗斗爭(zhēng)，在一定程度上引起了日本政府對(duì)沖繩問(wèn)題的關(guān)注。

2.沖繩統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變期(1958-1964年)

20世紀(jì)50年代后期，隨著基地建設(shè)的推進(jìn)，美國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)變對(duì)沖繩的強(qiáng)硬政策，密切與沖繩居民的關(guān)系。1958年11月26日，美國(guó)民政府公布了和沖繩代表的談判結(jié)果，約定在沖繩廢止一攬子支付地租的方式，并給予適當(dāng)補(bǔ)償。1958年以前，美國(guó)民政府側(cè)重于強(qiáng)化統(tǒng)治、征用土地，1958年后，加強(qiáng)對(duì)沖繩進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助。1961年6月，池田—肯尼迪會(huì)談后發(fā)表的共同聲明指出，“總統(tǒng)發(fā)言表示，將為進(jìn)一步增進(jìn)琉球居民的安寧與福利付諸努力，并歡迎日本對(duì)此予以配合?？偫泶蟪急ＷC為達(dá)此目的繼續(xù)與美國(guó)合作”。這一聲明表明，美國(guó)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)也要求日本政府給予援助［5］12。

美國(guó)對(duì)沖繩進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助并不單純是以提高沖繩居民福利為目的，而是企圖通過(guò)援助維持基地的穩(wěn)定，如威脅這一根本目的就會(huì)強(qiáng)化限制，這從高級(jí)專員卡拉維強(qiáng)化統(tǒng)治中即可體現(xiàn)出來(lái)。

3.沖繩統(tǒng)治的調(diào)整期(1965-1972年)1964年中國(guó)成功地爆炸了原子彈，約翰遜總統(tǒng)以“封鎖中國(guó)”及推行“前衛(wèi)戰(zhàn)略”為基軸，力爭(zhēng)盡快結(jié)束越南戰(zhàn)爭(zhēng)。此時(shí)美國(guó)主要以沖繩為重要的補(bǔ)給基地、中轉(zhuǎn)基地、訓(xùn)練基地及直接攻擊越南的起飛基地。在美國(guó)看來(lái)，“若無(wú)沖繩，越南戰(zhàn)爭(zhēng)就無(wú)法打下去”，從這種意義上講，沖繩基地是美國(guó)在遠(yuǎn)東的最重要基地。

由于高級(jí)專員卡拉維實(shí)施的“直接統(tǒng)治”起到逆反效果。約翰遜總統(tǒng)為保持沖繩基地的穩(wěn)定，消除沖繩居民的不滿，任命華特遜為高級(jí)專員，開(kāi)始對(duì)以往的統(tǒng)治政策實(shí)施調(diào)整。

1967年中國(guó)成功地爆炸了氫彈，軍事實(shí)力增強(qiáng)。另一方面，越南戰(zhàn)爭(zhēng)處于膠著狀態(tài)，美國(guó)國(guó)內(nèi)反戰(zhàn)呼聲高漲，新任總統(tǒng)尼克松被迫推行新的外交戰(zhàn)略，全面調(diào)整亞洲政策，力圖讓經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的日本替美國(guó)分擔(dān)亞洲的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和軍事防務(wù)。1969年11月21日，佐藤首相和尼克松總統(tǒng)發(fā)表了《目前國(guó)際形勢(shì)及日美兩國(guó)共同關(guān)心諸問(wèn)題》的共同聲明，承認(rèn)日本在亞洲所起的作用，并通過(guò)歸還沖繩從軍事方面提高日本在遠(yuǎn)東的地位，強(qiáng)化日本的軍事實(shí)力。

總之，美國(guó)對(duì)沖繩統(tǒng)治的變遷是依據(jù)遠(yuǎn)東的形勢(shì)變化、美國(guó)國(guó)內(nèi)外狀況及沖繩居民復(fù)歸運(yùn)動(dòng)的高漲而不斷改變統(tǒng)治形態(tài)的，但其控制沖繩的本質(zhì)始終未變。

二、《日美安保條約》的修訂與沖繩問(wèn)題

1957年6月，美國(guó)遠(yuǎn)東軍司令部對(duì)于有關(guān)條約適用區(qū)域問(wèn)題，奉行不將沖繩編入條約適用區(qū)域的方針。1958年4月29日，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議提出的報(bào)告全面論述了沖繩基地與日美安保體制的關(guān)系問(wèn)題，并將日本本土的基地與沖繩基地加以比較，強(qiáng)調(diào)確保沖繩基地的重要性，指出從最優(yōu)先的安全保障角度來(lái)看，決不能削弱美國(guó)正在行使的統(tǒng)治權(quán)。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議以美國(guó)繼續(xù)控制沖繩為前提，同意進(jìn)行修改《日美安保條約》的談判。在修改安保條約時(shí)，美國(guó)政府應(yīng)該使日本政府同意美國(guó)自由使用基地的權(quán)利和在日本部署核武器的權(quán)利，至少應(yīng)該使日本政府同意不對(duì)《行政協(xié)定》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改。這也預(yù)示著參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議要求將沖繩問(wèn)題從《日美安保條約》適用范圍當(dāng)中排除出去的傾向［6］162。

岸信介內(nèi)閣曾力圖使新《日美安保條約》適用于沖繩和小笠原群島，主要考慮到如果新條約適用于沖繩，意味著美國(guó)政府將施政權(quán)的一部分歸還給了日本，且將修改安保條約與歸還沖繩聯(lián)系起來(lái)，能夠得到日本國(guó)民廣泛支持。但這一設(shè)想并未獲得自民黨內(nèi)部的積極響應(yīng)，岸內(nèi)閣就從原來(lái)的立場(chǎng)逐漸后退，同意不將沖繩納入新《日美安保條約》的適用范圍。因此，1961年1月19日簽署的新《日美安保條約》將條約適用范圍確定為“日本國(guó)管轄下區(qū)域”、“修訂的條約明確了沖繩、小笠原與條約的關(guān)系。條約適用于日本全部領(lǐng)土，但對(duì)尚未實(shí)施行政權(quán)的地區(qū)暫不包括在內(nèi)，待將來(lái)歸還施政權(quán)后再納入條約區(qū)域。”［7］175

在《美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件》和《美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)文件》中，NSC6008/1文件有關(guān)“事前協(xié)商”的范圍為:“根據(jù)該條約的規(guī)定，美國(guó)承諾就下列事宜與日本事前協(xié)商:部署核武器、包括中程彈道導(dǎo)彈和遠(yuǎn)程彈道導(dǎo)彈。除了為反擊對(duì)駐韓國(guó)聯(lián)合國(guó)軍的攻擊而展開(kāi)的軍事行動(dòng)以外，為防衛(wèi)日本而展開(kāi)的軍事行動(dòng)，須與日本事前協(xié)商。但為后勤而付諸的行動(dòng)或正在展開(kāi)的行動(dòng)，不必與日本協(xié)商。”［6］166美國(guó)軍方認(rèn)為，既然正式承認(rèn)“事前協(xié)商制”，保持沖繩基地的自由使用就具有更高的價(jià)值。日美雙方在修訂條約談判中，能否保持沖繩基地的自由使用成為談判的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如外務(wù)省北美第二課長(zhǎng)東鄉(xiāng)文彥指出，“美國(guó)之所以接受‘事前協(xié)商制’，就是因?yàn)樵诿绹?guó)看來(lái)，自由使用沖繩基地的方針未變”，通過(guò)增加事前協(xié)商條款使修訂條約取得了成功，對(duì)美國(guó)軍方而言，卻陡然提高了沖繩基地的軍事價(jià)值。

1960年，日美兩國(guó)通過(guò)修訂安保條約，在安全保障方面進(jìn)一步增強(qiáng)了軍事同盟的性質(zhì)，美國(guó)承諾在遇外敵侵略之時(shí)防衛(wèi)日本，日本則約定為“遠(yuǎn)東的和平與穩(wěn)定”做貢獻(xiàn)，在領(lǐng)土內(nèi)向美國(guó)提供美軍基地與設(shè)施?！懊儡娀厝允侨彰腊脖ｓw制中的一部分，沖繩基地成為基于兩國(guó)間安保條約承擔(dān)兩國(guó)義務(wù)的核心?！保?］215

1960年日美修訂日美安保條約之際，日本國(guó)民掀起了反美、反安保條約運(yùn)動(dòng)的高潮，這給美國(guó)的對(duì)日政策帶來(lái)深刻影響。陸軍省以往對(duì)沖繩的統(tǒng)治方式以共產(chǎn)主義威脅為由，公開(kāi)申明長(zhǎng)期擁有沖繩。但面對(duì)沖繩當(dāng)?shù)厝缁鹑巛钡膹?fù)歸運(yùn)動(dòng)和本土反美運(yùn)動(dòng)，美國(guó)國(guó)務(wù)院和白宮不得不重新審視包括沖繩問(wèn)題在內(nèi)的對(duì)日政策，開(kāi)始對(duì)沖繩統(tǒng)治以提高居民生活水平為目標(biāo)，弱化居民的復(fù)歸運(yùn)動(dòng)，使沖繩統(tǒng)治“向政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向推進(jìn)”［4］191。池田內(nèi)閣時(shí)期日本加大對(duì)沖繩經(jīng)濟(jì)援助力度也是在這種背景下實(shí)施的。

三、沖繩問(wèn)題“新政策”及其影響

池田勇人內(nèi)閣時(shí)期，在處理沖繩問(wèn)題上盡力回避安保政策方面的爭(zhēng)論，而是致力于提高沖繩社會(huì)民生福利，加大援助力度，消除與日本本土的經(jīng)濟(jì)差距。1961年10月，“池田-肯尼迪會(huì)談”發(fā)表的共同聲明雖然提到日本對(duì)沖繩擁有“潛在主權(quán)”，但未明確提出要求歸還施政權(quán)，池田在內(nèi)政及外交上極力避免沖繩問(wèn)題復(fù)雜化，而以開(kāi)展財(cái)政援助、提高居民生活福利為目標(biāo)，在沖繩問(wèn)題上采取對(duì)美協(xié)調(diào)政策。

1961年秋，以美國(guó)總統(tǒng)特別助理C·凱森博士為團(tuán)長(zhǎng)的調(diào)查團(tuán)赴沖繩，12月向總統(tǒng)屬下的特別委員會(huì)提交了報(bào)告書，后以肯尼迪聲明的形式發(fā)表。1962年3月，美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪基于凱森報(bào)告書發(fā)表了關(guān)于沖繩問(wèn)題的“新政策”聲明，主要內(nèi)容為:“琉球群島的美國(guó)基地對(duì)于保證從日本到東南亞這一弧形地區(qū)的各盟國(guó)的安全是有益的，一旦發(fā)生事端，美國(guó)既有進(jìn)行援助的意向，也有進(jìn)行援助的能力”、“我承認(rèn)琉球是日本本土的一部分，并期待著有朝一日在自由世界安全利益允許的情況下，將琉球群島的全部主權(quán)重新歸還日本。在此之前，一切有關(guān)方面都應(yīng)當(dāng)本著寬容和相互諒解的精神相處。”［9］79-80

肯尼迪聲明發(fā)表后，引起強(qiáng)烈反響，這是戰(zhàn)后美國(guó)歷屆總統(tǒng)中首位公開(kāi)承認(rèn)琉球群島是日本本土的一部分，并承諾在將來(lái)某個(gè)合適的時(shí)機(jī)將琉球群島主權(quán)全部交還日本。這一聲明表明美國(guó)在沖繩歸還問(wèn)題上前進(jìn)了一大步，由此增強(qiáng)了沖繩社會(huì)對(duì)復(fù)歸的期待，復(fù)歸運(yùn)動(dòng)漸趨高漲。

四、美國(guó)政府對(duì)沖繩與安保條約關(guān)系的認(rèn)識(shí)

美國(guó)駐日大使賴肖爾認(rèn)為，同沖繩的軍事價(jià)值相比，與日本保持政治上的友好關(guān)系更為重要?；谶@種考慮，美國(guó)駐日使館向華盛頓建議，有必要在安保條約到期的1970年之前解決沖繩問(wèn)題，但這一建議并未說(shuō)服以國(guó)防部為中心的軍方，原因是解決領(lǐng)土問(wèn)題沖繩軍事基地機(jī)能發(fā)生何種變化尚不明晰。軍方重視基地的理由之一即是它與安保條約相關(guān)聯(lián)，1960年修訂的條約中寫入“事前協(xié)商制”，美軍已不可能從本土基地展開(kāi)作戰(zhàn)行動(dòng)，由此軍方對(duì)保持位于條約適用區(qū)域外的沖繩基地及確保作戰(zhàn)行動(dòng)自由態(tài)度更加堅(jiān)決。駐沖繩美軍高級(jí)專員華特遜指出，沖繩基地有下述功能:(1)迅速轉(zhuǎn)移人員及裝備之自由;(2)防范侵略儲(chǔ)存裝備之自由;(3)人員、戰(zhàn)斗機(jī)、船舶能任意調(diào)遣之自由;(4)在必要場(chǎng)所為美軍提供正當(dāng)支援之自由。［10］201軍方為確保實(shí)施上述條款，需保持沖繩基地，不同意駐日使館的想法。軍方認(rèn)為，即使果如駐日使館所慮及，圍繞1970年條約到期，日本政治形勢(shì)發(fā)生變化、保守政權(quán)為聯(lián)合政權(quán)所取代，那么對(duì)本土美軍基地的限制就更為嚴(yán)厲，相應(yīng)地，沖繩基地自由使用的價(jià)值就會(huì)增大，更應(yīng)確保沖繩的施政權(quán)。賴肖爾大使反駁說(shuō)，若本土形成聯(lián)合政權(quán)也將波及沖繩，沖繩基地的機(jī)能將會(huì)降低。這兩種對(duì)立的觀點(diǎn)并未達(dá)成一致。對(duì)此，美國(guó)國(guó)務(wù)院開(kāi)始致力于解決與“七〇年問(wèn)題”相關(guān)聯(lián)的沖繩問(wèn)題，并就沖繩在軍事上的重要性展開(kāi)調(diào)查。開(kāi)展這次調(diào)查的負(fù)責(zé)人是國(guó)務(wù)院的日本部長(zhǎng)斯奈德、駐日大使阿歷克西斯·約翰遜及國(guó)防部代理副部長(zhǎng)哈爾培林，調(diào)查目的為:沖繩基地在適用包括“事前協(xié)商制”在內(nèi)的安保條約的情況下，基地機(jī)能將會(huì)發(fā)生哪些變化。調(diào)查團(tuán)于1967年秋寫成關(guān)于沖繩基地的報(bào)告書。

1966年任駐日大使的約翰遜是積極推動(dòng)沖繩歸還的官員之一。他指出，“我確信將琉球和小笠原的施政權(quán)歸還給日本的時(shí)機(jī)已經(jīng)來(lái)臨。沖繩和小笠原是戰(zhàn)爭(zhēng)的產(chǎn)物，若誘發(fā)不快事件，不僅近二十年的努力付諸東流。甚而沖繩、日本本土的軍事基地也不得不撤除?！保?1］127他認(rèn)為，“由于沖繩問(wèn)題壓力的增大而改變形態(tài)是‘天賜恩惠’。幸而日美雙方均應(yīng)以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)審視，若沖繩完全歸還日本、新安保條約予以適用，日本本身就必須承擔(dān)防衛(wèi)沖繩之義務(wù)，而我們要在沖繩基地采取行動(dòng)時(shí)，日本也必須履行協(xié)議。如此即要求日本必須在地區(qū)安全保障中承擔(dān)更大的責(zé)任，正如主張沖繩歸還人們所慮及的，不會(huì)出現(xiàn)日本由此減少承擔(dān)責(zé)任的情況?！保?1］133

總之，以約翰遜大使為首的主張歸還沖繩的人士的戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)為，力求以沖繩歸還為契機(jī)，進(jìn)一步增強(qiáng)作為美國(guó)亞洲戰(zhàn)略依托的日美安保體制的有效性，由此迫使日本在亞太地區(qū)承擔(dān)更多的軍事防衛(wèi)責(zé)任，這同美國(guó)當(dāng)時(shí)逐步在亞洲實(shí)施戰(zhàn)略收縮的步調(diào)是一致的，因此在沖繩歸還問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)務(wù)院及軍方逐步達(dá)成共識(shí)。

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