□胡鵬飛

隨著民主化進程的加快，我國政府日益重視政府信息公開對于服務(wù)民生的重大作用。自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施以來，我國政府信息公開工作取得了很大的進展，其廣度、深度、覆蓋面較以往有了較大幅度的提高。各級各類國家檔案館切實履行《條例》賦予的職責，大力加強政府信息公開服務(wù)中心建設(shè)，在利民、便民上下功夫，取得了良好成效。

2008年12月9日，國家檔案局局長楊冬權(quán)在全國檔案局館長會議上作了題為《以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推動檔案事業(yè)更好地科學(xué)發(fā)展并為科學(xué)發(fā)展服務(wù)》的講話，提出大力推動“兩個體系”建設(shè)，即建設(shè)覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系?！皟蓚€體系”的提出，從根本上反映出了經(jīng)濟社會發(fā)展對我國檔案工作提出的新要求，是對我國檔案工作實踐新趨勢的新總結(jié)。

政府信息公開保障了公民對政府事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是推進社會民主化建設(shè)的重要手段之一?！皟蓚€體系”建設(shè)充分體現(xiàn)了以人為本、關(guān)注民生的檔案工作理念。政府信息公開與“兩個體系”建設(shè)在信息資源整合與工作價值取向上是一致的。因此，可以嘗試以政府信息公開為抓手，在充分保障信息安全的前提下，通過加強政府信息資源的科學(xué)整合，提高政府信息輸出能力來推進“兩個體系”建設(shè)。

一、政府信息公開管窺

政府信息公開在我國從無到有，從一個側(cè)面反映了我國社會的民主化進程。政府信息公開作為提高政府公信力、服務(wù)民生的有效手段，日益受到公眾的關(guān)注與重視。但從實踐角度看，還存在著一系列不容回避的問題和挑戰(zhàn)。

1、《條例》的發(fā)布實施有力地推進了各級政府信息公開工作。《條例》實施以來，各級各類國家檔案館明確自身角色定位，完善文件報送監(jiān)督機制，豐富信息查閱手段，得到群眾的好評。2009年4月7日,北京市政府辦公廳發(fā)布了《2008年北京市政府信息公開年度報告》。這是自2008年5月1日《條例》實施以來，首次發(fā)布政府信息公開年報。該年報公布了2008年5月1日至12月31日期間，政府信息公開工作的主要情況，包括公開渠道、查閱場所、申請答復(fù)情況等，北京市檔案館政府信息公開查閱中心累計接待公眾咨詢查詢191人次，復(fù)印和打印文件370頁。年報公布了主動公開政府信息、依申請公開政府信息和不予公開政府信息的情況。詳見下表①。

類別 政府信息公開明細主動公開280665條，其中機構(gòu)職能類信息27812條、法律文件類信息60943條、行政職責類信息25218條、業(yè)務(wù)動態(tài)類信息158389條。共收到3631件，3162件按期答復(fù)，同意公開的有1477件。其中2179件涉及市政府工作部門，涉及區(qū)縣政府1452件。不予公開 332件。信息不存在 880件。非本機關(guān)掌握 339件。依申請公開

另據(jù)統(tǒng)計，2008年5月1日至12月31日，北京市政府門戶網(wǎng)站“首都之窗”政府信息公開專欄的點擊量達到了52138011次②。這一數(shù)字反映出公眾對政府信息的關(guān)注，以及自身知情意識的提高。年報同時透露，北京市將通過進一步拓展政府信息公開渠道，在基層政府增建政府信息公開查閱場所等為群眾查閱政府信息提供便利。

上述政府信息公開實踐，為政府信息公開質(zhì)量水平的提升打開了門徑。公眾對政府信息公開關(guān)注度的提高，一方面反映了公眾的知情訴求，另一方面說明政府信息公開已經(jīng)逐步在和公眾的知情訴求進行對接。

2、政府信息公開還需打破“玻璃門”，引進制度救濟。在政府信息公開實踐中，群眾對于所需信息經(jīng)申請而不可得被喻為政府信息公開的“玻璃門現(xiàn)象”。這反映出時下政府信息公開還處在由形式到內(nèi)涵的轉(zhuǎn)軌時期，還未能從根本上使人民群眾的知情權(quán)得到滿足。自政府信息公開以來，民眾申請信息公開被拒的案例很多，究其原因，首先在于各級政府官本位意識濃厚，或是對群眾知情訴求未給予足夠重視，或是被申請公開信息涉及部門利益而托辭拒絕，這種政府意識的“玻璃門”亟待打破。其次，《條例》是一部行政機關(guān)制定的行政法規(guī)，而并未上升為反映民意的法律，政府信息公開未能得到有效監(jiān)管。對于諸多政府信息公開“玻璃門事件”來說，政府信息公開還應(yīng)在現(xiàn)行實踐中引進人大監(jiān)督機制，暢通政府信息公開的制度救濟渠道。

3、政府信息公開水平還可以在實踐中進一步完善和提高。政府信息公開在我國是一種新興的社會實踐。這種由民主意識催生、政府部門主導(dǎo)的社會實踐，從進程上看還有很大的提升空間。首先，社會生活民主化進程給政府信息公開提供了必要的社會環(huán)境。其次，政府的“公眾意識”與民眾的“自我意識”逐步覺醒，這兩種意識給政府信息公開提供了政府信息公開存在與發(fā)展的主體與客體。第三，各種相關(guān)法律法規(guī)的制定與出臺，給政府信息公開提供了規(guī)范化的保障機制，有利于政府信息公開的科學(xué)化、制度化。

二、政府信息公開背景下的“兩個體系”

在2008年全國檔案工作會議上，國家檔案局正式提出做到“兩個轉(zhuǎn)變”，建立“兩個體系”。即“轉(zhuǎn)變重事輕人、重典型人物輕普通人物的傳統(tǒng)觀念和認識，重視所有涉及人的檔案的價值，建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系；轉(zhuǎn)變檔案工作中重機關(guān)團體利用、輕個人利用，重為機關(guān)團體服務(wù)、輕為群眾服務(wù)的傳統(tǒng)觀念和認識，像重視機關(guān)團體利用那樣重視人民群眾利用，建立方便人民群眾的檔案利用體系?！睓n案資源體系與利用體系分別是檔案工作的出發(fā)點與歸宿地，“兩個體系”建設(shè)是在貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的前提下，對過去檔案資源與利用體系的豐富與拓展。

政府信息是檔案資源體系中不可或缺的一部分，政府信息公開則是檔案利用體系中的一個重要平臺。人民群眾是政府信息公開的權(quán)利主體，是可以取得政府信息的知情權(quán)人。因此，我們應(yīng)緊緊圍繞服務(wù)民生的實踐主題，科學(xué)地整合政府信息資源，大力提高政府信息公開水平，以此為契機加快推進“兩個體系”建設(shè)。

三、政府信息公開助推“兩個體系”建設(shè)

政府信息公開作為“兩個體系”建設(shè)的重要推手，可以在觀念培育、制度建設(shè)、資源整合、服務(wù)途徑等方面發(fā)揮重要作用。

1、以政府信息公開為先導(dǎo)，為“兩個體系”建設(shè)培育相應(yīng)思想觀念。

進行“兩個體系”建設(shè)，要以“兩個轉(zhuǎn)變”為前提，即“轉(zhuǎn)變重事輕人、重典型人物輕普通人物的傳統(tǒng)觀念和認識，重視所有涉及人的檔案的價值”，“轉(zhuǎn)變檔案工作中重機關(guān)團體利用、輕個人利用，重為機關(guān)團體服務(wù)、輕為群眾服務(wù)的傳統(tǒng)觀念和認識，像重視機關(guān)團體利用那樣重視人民群眾利用”。這“兩個轉(zhuǎn)變”是在觀念和認識上對傳統(tǒng)檔案資源建設(shè)與提供利用工作的思考與再認識，“兩個轉(zhuǎn)變”既包括檔案事業(yè)發(fā)展宗旨或者基本目標的調(diào)整和創(chuàng)新，也包括管理內(nèi)容、重點、模式、方法的調(diào)整和創(chuàng)新③。在政府信息公開實踐中，由“要我公開”到“我要公開”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了思想觀念創(chuàng)新對客觀實踐的強大推動力。因此，可以借助政府信息公開的東風，加快實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，培育適應(yīng)“兩個體系”建設(shè)的思想觀念，夯實“兩個體系”建設(shè)思想基礎(chǔ)。

2、以政府信息公開為樣本，對“兩個體系”建設(shè)進行制度設(shè)計。

政府信息公開制度是現(xiàn)代社會民主實踐的重要組成部分。從層次上講，政府信息公開主要有兩層含義，即政府信息公開原則和政府信息公開制度④。政府信息公開是主權(quán)在民、行政陽光化和公民知情權(quán)保障的必要手段和根本原則。為使政府信息公開原則得以實現(xiàn)，就需要有相應(yīng)的制度保障，即政府信息公開的第二個層次——政府信息公開制度。政府信息公開制度主要涉及政府信息公開的理論基礎(chǔ)、主客體、權(quán)利義務(wù)以及救濟制度等。上述各項條件完整地構(gòu)成了政府信息公開的制度框架。

“兩個體系”建設(shè)是對我國檔案事業(yè)服務(wù)黨和國家工作大局的必然要求?！皟蓚€體系”建設(shè)是一項事關(guān)檔案事業(yè)發(fā)展全局的系統(tǒng)工程，絕非一朝一夕、一人一力之功。因此，“兩個體系”建設(shè)必須進行充分的綜合考量與制度設(shè)計，對于“兩個體系”建設(shè)的理論基礎(chǔ)、實現(xiàn)路徑以及保障機制等制度框架給以科學(xué)規(guī)劃。按照既定的制度設(shè)計進行，“兩個體系”建設(shè)才會有章可循，有的放矢。政府信息公開自實行以來，正在逐步完善自身的制度框架與功能設(shè)計，對于資源配置、運行路徑、反饋渠道、保障機制等環(huán)節(jié)進行了有效的調(diào)節(jié)與修訂，給“兩個體系”建設(shè)提供了必要的有益的參照?！皟蓚€體系”建設(shè)可以參考政府信息公開的運行模式，進行科學(xué)的制度建構(gòu)，輔以必要的政策干預(yù)，以保證“兩個體系”建設(shè)的有效開展。

3、以政府信息公開為依托，為“兩個體系”建設(shè)打造資源平臺與利用窗口。

政府信息包括政府在進行行政管理活動過程中產(chǎn)生、收集、整理、傳送、發(fā)布和使用的所有信息。其中，關(guān)系國計民生的信息是政府信息公開的主要內(nèi)容。建設(shè)檔案資源體系必須充分重視政府掌握的信息資源，將其納入檔案資源體系的建設(shè)視野，并進行有效的整合開發(fā)。檔案資源體系建設(shè)與檔案利用體系建設(shè)互為依托，搞好檔案資源體系建設(shè)是做好了入口的工作，而檔案利用體系則是出口的工作，只有同時做好入口和出口的工作才能切實搞好“兩個體系”建設(shè)。在《條例》的推動下，不論是依法公開還是依申請公開，政府信息公開已經(jīng)成為政府信息的主要集散平臺，政府信息公開正日益成為檔案資源利用的重要窗口。

實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，建設(shè)“兩個體系”的根本是資源建設(shè)。要從根本上改變檔案館在以往的檔案接收過程中形成的館藏檔案內(nèi)容單一、文件的生命力較低的局面，要圍繞中央構(gòu)建和諧社會、服務(wù)民生的大政方略，及時調(diào)整國家綜合檔案館接收進館范圍和時間，以促進檔案館檔案信息資源的全面、科學(xué)、合理、有效建設(shè)。而在現(xiàn)階段，我們要用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)我們工作思路的調(diào)整，在抓長效管理的同時，把著眼點放在存量資源的開發(fā)上，充分挖掘館藏涉及民生、關(guān)乎民生的信息資源。

4、以政府信息公開為契機，探索服務(wù)民生新途徑。

“兩個體系”建設(shè)的落腳點在于服務(wù)民生，我們應(yīng)借助政府信息公開探索服務(wù)民生的新途徑。浙江省檔案局在開化縣開展檔案資源服務(wù)民生試點工作，指導(dǎo)推行民情檔案制度，贈送并啟動了新一代民情檔案信息系統(tǒng)。一個領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡看、職能部門喜歡用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志喜歡做、檔案局館喜歡管，并且能夠直觀、準確、系統(tǒng)、便捷地了解一線民生情況的民情檔案信息系統(tǒng)已在開化全縣運行使用⑤。截至2008年7月18日，開化縣10多個職能部門40多類民情信息已納入縣檔案局管理的民情檔案信息系統(tǒng)，建成了比較權(quán)威、綜合的民情檔案數(shù)據(jù)庫，相關(guān)部門將利用這個數(shù)據(jù)庫綜合發(fā)布“民生指數(shù)”。實踐證明，以運行新一代民情檔案信息系統(tǒng)為標志的“開化模式”是一條整合利用民生檔案資源的新途徑⑥。浙江開化新一代民情檔案信息系統(tǒng)的運行給了我們重要啟示，隨著檔案信息化建設(shè)的進一步推進，政府信息公開可能并應(yīng)該成為服務(wù)民生的新途徑。對于利用者而言，現(xiàn)行政府信息公開具有成本低、時效快等特點。筆者曾通過網(wǎng)絡(luò)向某省政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組提出信息公開申請，該省政府信息公開辦公室在5日內(nèi)根據(jù)我的要求，以電子郵件方式向筆者提供了經(jīng)過保密審查的所需文件。在申請過程中筆者只是上網(wǎng)下載填寫并電郵了一份政府信息公開申請表，整個申請過程簡便快捷。

政府信息公開與“兩個體系”建設(shè)相輔相成，因此，借力政府信息公開，把“兩個體系”建設(shè)與政府信息公開同步規(guī)劃與推進，是實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”的重要舉措，更是一項一舉兩得、事半功倍的利民工程。

注釋：

①“首都之窗”門戶網(wǎng)站“政府信息公開專欄”http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/guideMenu.ht ml表格根據(jù)《2008年北京市政府信息公開工作年度報告》提供數(shù)據(jù)制作。

②“首都之窗”門戶網(wǎng)站“政府信息公開專欄”http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/guideMenu.ht ml

③潘積仁：《“兩個體系”建設(shè)思考》，《中國檔案》2008年第4期

④齊愛民、張萬洪：《電子化政府與政府信息公開法研究》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2008年版：11頁

⑤⑥國家檔案局辦公室、中央檔案館辦公室：《檔案工作信息》2008年第26期

①李永貞：《信息民主與信息控制芻議》，《檔案學(xué)通訊》2009年第1期：22頁