王紅雷，王秀茹，劉 曦，楊 健，孫 艷，周文淵

（北京林業(yè)大學(xué)水土保持學(xué)院，教育部水土保持與荒漠化防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100083）

1 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

土地開發(fā)整理項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目”）績(jī)效評(píng)價(jià)是運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目實(shí)施后的一段時(shí)間內(nèi)，為衡量項(xiàng)目的真實(shí)效益，指導(dǎo)后期項(xiàng)目的順利開展，對(duì)項(xiàng)目綜合效益進(jìn)行的科學(xué)分析和評(píng)價(jià)活動(dòng)[1]。從業(yè)務(wù)績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效、效益績(jī)效三個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)，三者相互聯(lián)系、相互制約，共同構(gòu)成土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)內(nèi)容。

1.1 業(yè)務(wù)績(jī)效

業(yè)務(wù)績(jī)效是考察項(xiàng)目資料完備性、績(jī)效目標(biāo)完成程度、組織管理水平。根據(jù)土地開發(fā)整理項(xiàng)目相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，分析項(xiàng)目完成的實(shí)物工作量、及時(shí)性等方面的實(shí)現(xiàn)程度；評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)用性及項(xiàng)目完成后產(chǎn)生的績(jī)效及與預(yù)期目標(biāo)的偏差程度。

1.2 財(cái)務(wù)績(jī)效

財(cái)務(wù)績(jī)效主要是考察項(xiàng)目實(shí)施過程中預(yù)算執(zhí)行情況及財(cái)務(wù)管理狀況，通過評(píng)價(jià)進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理，確保專項(xiàng)資金能得到有效使用。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況分析資金管理合法性、資金管理規(guī)范性、資金使用的合理性、預(yù)算資金到位情況、配套資金籌措能力。

1.3 效益績(jī)效

效益績(jī)效主要是分析經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益主要是分析土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金使用的效果，反映資金的投入產(chǎn)出比較效益。社會(huì)效益主要是反應(yīng)公眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后的滿意度等。

2 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本思路及指標(biāo)體系

2.1 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)理論基礎(chǔ)

2.1.1 層次分析法 把系統(tǒng)各因素之間的隸屬關(guān)系從高到低排成若干層次，并建立不同層次元素之間的相互關(guān)系，根據(jù)對(duì)一定客觀現(xiàn)實(shí)的判斷，利用數(shù)學(xué)方法，確定每一層次全部元素相對(duì)重要性次序權(quán)重，通過排序結(jié)果對(duì)問題進(jìn)行分析和決策。該方法是對(duì)非定量事件進(jìn)行定量分析的有效方法，并廣泛應(yīng)用于管理評(píng)價(jià)等方面[2-3]。本研究運(yùn)用層次分析法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。

2.1.2 多層次模糊綜合評(píng)價(jià)的原理與模型 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)比較典型的涉及到多因素多指標(biāo)的綜合判斷問題。而許多難以定量的指標(biāo)都是根據(jù)專家們的經(jīng)驗(yàn)主觀判斷確定的，這種評(píng)價(jià)還存在著結(jié)論的模糊性。如土地開發(fā)整理實(shí)施的好還是不好，往往是不能用一個(gè)具體的點(diǎn)值來(lái)表現(xiàn)的，只能用一個(gè)數(shù)值區(qū)域來(lái)表示，因而其評(píng)價(jià)結(jié)果具有模糊[1,4]。本研究選擇運(yùn)用系統(tǒng)工程、模糊數(shù)學(xué)、層次分析的有關(guān)理論原理，結(jié)合河北省土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)際，建立多層次模糊綜合評(píng)價(jià)模型來(lái)評(píng)價(jià)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效，得出比較客觀的土地開發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。

2.2 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)基本思路

河北省是重要的糧、棉、油產(chǎn)區(qū)，盛產(chǎn)小麥、玉米、棉花、花生等，水熱條件相對(duì)較好，農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)，是華北平原地區(qū)土地開發(fā)整理的主要實(shí)施區(qū)域。該區(qū)域土地利用存在旱地多，水澆地和中低產(chǎn)田比重大，灌溉保障水平低等特點(diǎn)。土地整理的目標(biāo)主要表現(xiàn)為：改善生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；增加有效耕地面積，優(yōu)化水土資源配置。

通過對(duì)河北省土地開發(fā)整理項(xiàng)目自然條件、土地利用現(xiàn)狀特征及工程屬性進(jìn)行分析研究，確定項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系（圖1）。結(jié)合項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵，明確績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，選取統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法，得出評(píng)價(jià)結(jié)果與確定的目標(biāo)和模式，再進(jìn)行對(duì)比分析。綜合評(píng)判項(xiàng)目工程完成質(zhì)量和實(shí)際治理效果，以此反映項(xiàng)目的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)績(jī)效，通過專家打分，確定項(xiàng)目評(píng)價(jià)等級(jí)；并針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的一些問題，提出對(duì)應(yīng)的措施。

圖1 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)基本思路

2.3 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

依據(jù)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的特性及財(cái)務(wù)管理情況確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)造判斷矩陣；依據(jù)原始數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化值以及準(zhǔn)則層對(duì)方案層的權(quán)重，計(jì)算方案層中各個(gè)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)值；然后通過方案層中各因素的評(píng)價(jià)值和對(duì)總目標(biāo)的權(quán)重，計(jì)算總目標(biāo)最終評(píng)價(jià)值，通過對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)分析，確定業(yè)務(wù)績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效及效益績(jī)效評(píng)價(jià)的二級(jí)、三級(jí)及四級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)（表1）。實(shí)施內(nèi)容完成任務(wù)量及完成質(zhì)量主要考核項(xiàng)目設(shè)計(jì)工程量與實(shí)際完成量對(duì)比情況，通過內(nèi)業(yè)和現(xiàn)場(chǎng)綜合評(píng)價(jià)，多位專家分別打分，給出評(píng)分值。

各指標(biāo)量化計(jì)算方法如下：

（1）農(nóng)民年純收入增加率（%）=100×（整理后農(nóng)民年純收入－整理前農(nóng)民年純收入）/整理前農(nóng)民年純收入；

（2）單位面積項(xiàng)目區(qū)總產(chǎn)值增加率（%）=100×（整理后單位面積項(xiàng)目區(qū)總產(chǎn)值－整理前單位面積項(xiàng)目區(qū)總產(chǎn)值）/整理前單位面積項(xiàng)目區(qū)總產(chǎn)值；

（3）每萬(wàn)元投資新增耕地?cái)?shù)量=項(xiàng)目區(qū)新增耕地總面積/項(xiàng)目總投資；

（4）土地利用率增量（%）=100×（整理后已利用土地面積－整理前已利用土地面積）/土地總面積；

（5）人均耕地面積增量（%）=100×（整理后人均耕地面積－整理前人均耕地面積）/整理前人均耕地面積；

（6）項(xiàng)目區(qū)年均總產(chǎn)值增量（%）=100×（整理后項(xiàng)目區(qū)年均總產(chǎn)值－整理前項(xiàng)目區(qū)年均總產(chǎn)值）/整理前項(xiàng)目區(qū)年均總產(chǎn)值；

（7）耕地面積增量（%）=100×（整理后的耕地面積－整理前的耕地面積）/整理前的耕地面積；

（8）土地墾殖率增量（%）=100×（整理后土地墾殖面積-整理前土地墾殖面積）/項(xiàng)目區(qū)土地總面積；

（9）植被覆蓋提高率（%）=100×[（整理后可保證灌溉的耕地面積/整理后耕地總面積）－（整理前可保證灌溉的耕地面積/整理前耕地總面積）]；

（10）防護(hù)林保護(hù)率（%）=100×（整理后防護(hù)林保護(hù)面積－整理前防護(hù)林保護(hù)面積）/項(xiàng)目區(qū)總面積。

3 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的方法及技術(shù)路線

3.1 評(píng)價(jià)方法

土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法分為兩種：一是項(xiàng)目實(shí)施完成后，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；二是在項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)工作周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，因管理工作需要，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、階段性目標(biāo)完成等情況進(jìn)行的實(shí)施過程績(jī)效評(píng)價(jià)；三是對(duì)未開工項(xiàng)目督促項(xiàng)目單位寫出承諾措施。

表1 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

考慮到已竣工項(xiàng)目、在建項(xiàng)目存在時(shí)效性的差異，獲取分值以及等級(jí)界域值是不同的：已竣工項(xiàng)目滿分為100分，在建項(xiàng)目滿分為90分，因在建項(xiàng)目的效益績(jī)效還未產(chǎn)生效益，所以效益績(jī)效指標(biāo)不計(jì)入評(píng)價(jià)中。已竣工項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的分級(jí)界域值和評(píng)定等級(jí)見表2。

對(duì)未開工項(xiàng)目，審閱項(xiàng)目可行性研究以及規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告時(shí)，只給出建議，不予打分，由項(xiàng)目承擔(dān)單位提出未開工的原因，并要求采取書面承諾措施（開工及竣工日期）。書面承諾措施中要有項(xiàng)目承擔(dān)單位領(lǐng)導(dǎo)簽字并加蓋公章。

表2 已竣工項(xiàng)目和在建項(xiàng)目評(píng)定等級(jí)

3.2 技術(shù)路線

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)分為內(nèi)業(yè)資料審查評(píng)價(jià)和施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)兩部分。

（1）內(nèi)業(yè)資料審查評(píng)價(jià)：主要是對(duì)項(xiàng)目從立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)、質(zhì)量管理體系構(gòu)建、招投標(biāo)，到野外施工與檢查的監(jiān)理報(bào)告、竣工報(bào)告、財(cái)務(wù)預(yù)決算、設(shè)計(jì)變更等各種技術(shù)、財(cái)務(wù)資料進(jìn)行審查評(píng)價(jià)。

（2）施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)：主要是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，對(duì)已開工實(shí)施過半的項(xiàng)目，按照設(shè)計(jì)方案到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)已竣工程的數(shù)量、質(zhì)量、效果、設(shè)計(jì)變更等情況進(jìn)行核實(shí)。

（3）根據(jù)審閱相關(guān)資料和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)情況，專家依據(jù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目總體情況進(jìn)行科學(xué)、客觀地分析評(píng)價(jià)，按照項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法規(guī)定的指標(biāo)體系提取評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)，填寫綜合評(píng)價(jià)意見，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行量化評(píng)分，形成項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的初步意見。

（4）根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的初步意見，專家組集體討論，填寫項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)數(shù)據(jù)，確定各分項(xiàng)指標(biāo)分值和評(píng)價(jià)等級(jí)，獲取項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)綜合評(píng)價(jià)成果。圖2為土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)路線圖。

3.3 河北省2009年土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效初步評(píng)價(jià)

本研究從績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)理論出發(fā)，以河北省2009年度開展的210個(gè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究為基礎(chǔ)，分析了績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，針對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的特性，利用層次分析法、多層次模糊綜合評(píng)價(jià)原理與模型，構(gòu)建了土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出了績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)路線，構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果見表3。

圖2 土地開發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)路線

表3 河北省2009年度土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

4 討論

績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)全新的工作，涉及面廣，沒有比較成熟的成果可借鑒，無(wú)論是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施，還是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及權(quán)重分值的設(shè)置，都處于探索階段，有很多問題需要深入調(diào)查研究、分析探討、理順規(guī)范，還需進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系及方法。

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